Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés les 3 décembre 2019, 12 novembre et 13 novembre 2020, M. B..., représenté par Me C..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 16 août 2019 ;
2°) d'annuler la délibération du 23 février 2017 en tant qu'elle a refusé de classer les parcelles AZ 258 et 259 en zone constructible et la décision rejetant son recours gracieux du 24 mai 2017 ;
3°) d'enjoindre à la commune de Saint-André de procéder au réexamen de sa demande dans un délai de trois mois à compter de l'arrêt à intervenir ;
4°) de mettre à la charge la commune de Saint-André la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la délibération du 18 septembre 2014 prescrivant la révision du plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ;
- la délibération arrêtant le plan local d'urbanisme du 6 juillet 2016 n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées pour avis en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ;
- les membres du conseil municipal n'ont pas été destinataires d'une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;
- le classement des parcelles AZ 258 et AZ 259 en zone inconstructible est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en défense enregistré le 8 octobre 2020, la commune de Saint-André, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'appelant la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens développés par l'appelant ne sont pas fondés.
M. B... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle partielle (55%) par une décision du 20 février 2020.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code général des collectivités territoriale ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 et notamment son article 5 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme E...,
- les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 18 septembre 2014, le conseil municipal de Saint-André a prescrit la révision du plan d'occupation des sols de la commune et sa transformation en plan local d'urbanisme et a fixé les modalités d'organisation de la concertation. Le conseil municipal a débattu sur le projet d'aménagement et de développement durables le 8 octobre 2015 et a arrêté le projet de plan local d'urbanisme le 6 juillet 2016. Par un arrêté du 7 octobre 2016, le maire de Saint-André a prescrit l'ouverture d'une enquête publique qui s'est déroulée du 15 novembre au 16 décembre 2016. Par une délibération du 23 février 2017, le conseil municipal de Saint-André a approuvé le projet de plan local d'urbanisme de la commune. Par un courrier du 31 mars 2017, notifié à la commune le 5 avril 2017, M. B... a sollicité la modification du zonage du plan local d'urbanisme approuvé en ce qui concerne les parcelles AZ 258 et AZ 259. Ce recours gracieux a été rejeté par le maire de Saint-André par une décision expresse du 24 mai 2017, reçue le 26 mai 2017. M. B... relève appel du jugement du 16 août 2019 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 23 février 2017 en tant qu'elle classe les parcelles AZ 258 et AZ 259 en zone inconstructible et de la décision de rejet de son recours gracieux du 24 mai 2017.
Sur la légalité de la délibération du 23 février 2017 :
2. M. B... reprend en appel, sans les assortir d'arguments nouveaux ou de critique utile du jugement, les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 123-6, L. 121-4 et L. 123-9 du code de l'urbanisme dans leur rédaction applicable en l'espèce. Par suite, il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges.
3. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) ". Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.
4. Il ressort des pièces du dossier que M. B..., dans ses écritures de première instance, avait soulevé le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales en se bornant à indiquer qu'aucune note explicative de synthèse n'avait été adressée aux élus du conseil municipal. Cependant, un rapport relatif au projet de délibération concernant la révision du plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme était joint au courrier de convocation du 17 février 2017 adressé aux conseillers municipaux en vue de la séance du conseil municipal du 23 février 2017. Par suite, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif, le moyen tiré de l'absence de note de synthèse manquait en fait.
5. Au surplus, si M. B... a entendu soulever en appel le moyen tiré de l'insuffisance de la note de synthèse adressée aux conseillers municipaux, il ressort des pièces du dossier qu'à la suite de jugements avant dire droit dans les instances n° 1700788, 1700657 et 1700386, les conseillers municipaux ont été destinataires, préalablement à la séance du 28 février 2019 au cours de laquelle le conseil municipal de Saint-André a confirmé son approbation du plan local d'urbanisme, d'un rapport valant note de synthèse qui rappelait les motifs ayant conduit la commune à prescrire en 2014 la révision du plan d'occupation des sols approuvé en 1994, les objectifs poursuivis, les points majeurs d'évolution du plan local d'urbanisme par rapport au plan d'occupation des sols, les étapes de la procédure, les recommandations critiques émises tant par le préfet dans son avis du 11 octobre 2016 que par l'autorité environnementale dans son avis du 17 octobre 2016 et par le commissaire-enquêteur dans son avis du 23 janvier 2017, ainsi que les suites données par la commune à chacune de ces recommandations, soit qu'elles aient été prises en compte sous la forme de modification du projet, soit qu'il ait été décidé de ne pas les suivre. Par suite, par la délibération du 28 février 2019, le conseil municipal de Saint-André a régularisé le vice tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales.
6. Aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, applicable en vertu de l'article L. 174-3 du code de l'urbanisme : " I. Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définit, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions (...) ". Aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles (...) ".
7. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
8. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle AZ 259 est partiellement classée en zone urbaine par le plan local d'urbanisme approuvé le 27 février 2017. Le reste de la parcelle AZ 259 et la parcelle AZ 258 sont classés en zone agricole, la délimitation entre ces deux zones ayant été effectuée selon le bâti existant. Si M. B... fait valoir que les parcelles AZ 258 et AZ 259 ne font pas l'objet d'une exploitation agricole, il ressort toutefois des pièces du dossier qu'elles sont bordées à l'ouest, au nord et au nord est par une zone rurale et agricole. La circonstance que les terrains sont desservis par les réseaux publics ne fait pas obstacle à leur classement en zone agricole. Par ailleurs, si ces parcelles avaient fait l'objet d'un classement en zone NC et 1NAUD par le plan d'occupation des sols approuvé en 1994 et modifié en 1999 et d'un classement en zone AUc par le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération du 18 juillet 2006, délibération qui a d'ailleurs été annulée par un jugement devenu définitif du tribunal administratif du 27 septembre 2007, ces circonstances ne sont pas suffisantes pour considérer que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation en les classant désormais, compte tenu de leurs caractéristiques, en zone agricole dès lors que, ainsi qu'il a été dit au point précédent, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols. La circonstance que le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au classement des parcelles de M. B... en zone constructible n'est pas davantage de nature à permettre de considérer que les auteurs du plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par l'avis du commissaire enquêteur, auraient entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation. Enfin, l'appelant ne peut utilement se prévaloir de certificats d'urbanisme délivrés les 13 mars 2006 et 1er juin 2007 sur le fondement des plans antérieurs. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le tribunal administratif a écarté le moyen tiré de ce que le classement de ces parcelles en zone agricole procéderait d'une erreur manifeste d'appréciation.
9. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de la délibération du 23 février 2017 et de la décision du maire de Saint-André du 24 mai 2017.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
10. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B..., n'appelle aucune mesure particulière d'exécution. Par suite, ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-André, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. B... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, le requérant étant bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Saint-André sur le fondement de ces mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-André en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Saint-André.
Délibéré après l'audience du 10 décembre 2020 à laquelle siégeaient :
Mme Marianne Hardy, président,
M. Didier Salvi, président-assesseur,
Mme E..., premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2020.
Le président,
Marianne Hardy
La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
N° 19BX04673 2