Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 29 janvier 2015 et 28 avril 2016, M. et MmeC..., représentés par la SCP Pielberg-B..., demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Limoges du 27 novembre 2014 ;
2°) de condamner la commune de Le Blanc à leur verser, à titre principal sur le fondement de la responsabilité quasi délictuelle, la somme de 425 540,05 euros en réparation de leur entier préjudice, et à titre subsidiaire, la somme de 55 765,88 euros au titre de la responsabilité quasi contractuelle de la commune de Le Blanc ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Le Blanc une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- en cas de nullité d'un contrat administratif, le cocontractant de l'administration est fondé, tout à la fois à mettre en jeu la responsabilité quasi contractuelle de l'administration pour obtenir le remboursement de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité ainsi que la responsabilité quasi délictuelle en vue d'obtenir la réparation du dommage imputable à la faute de l'administration, en particulier du bénéfice dont il a été privé par la nullité du contrat ;
- en s'engageant, aux termes du protocole d'accord du 6 septembre 2002, à modifier le classement des terrains leur appartenant, la commune a entaché de nullité l'engagement qu'elle avait souscrit, commettant ainsi une illégalité de nature à engager sa responsabilité extracontractuelle ;
- à titre principal, en ce qui concerne la responsabilité délictuelle, ils ont subi un préjudice lié à la perte de valeur vénale de leur terrain demeuré inconstructible, en dépit de l'engagement contraire de la commune consenti dans le protocole d'accord ; ce chef de préjudice, qui tient à la différence entre la valeur vénale du terrain selon qu'il est ou non classé en zone constructible, peut être évalué à la somme de 235 105 euros ; par ailleurs, ils ont subi un préjudice financier du fait de la faute de la commune de persister à feindre d'exécuter les termes du protocole d'accord durant de nombreuses années ; bien que cet accord soit entaché de nullité, son article 8 peut servir de guide à la détermination de chef de préjudice, dont le montant s'élèverait à 190 435,05 euros ;
- à titre subsidiaire, en conséquence de la mise en jeu de la responsabilité quasi contractuelle de la commune de Le Blanc du fait de la nullité du protocole d'accord et de l'effet rétroactif du prononcé de la nullité dudit protocole, les parties sont censées opérer les restitutions réciproques de nature à les remettre dans l'état initial préexistant audit protocole ; si les époux C...ont perçu les sommes de 74 187,12 euros au titre de la cession d'une partie de la parcelle BI n° 294 et 18.293 euros au titre d'une indemnité transactionnelle, soit un montant total de 92.480,12 euros la commune de Le Blanc s'est enrichie sans cause du fait de la vente du terrain pour un montant de 148 246 euros ; ainsi, au titre de l'enrichissement sans cause de la commune du fait de la conclusion d'un protocole d'accord illégal, ils apparaissent fondés à être indemnisés à hauteur de 55 765,88 euros ;
- huit années se sont écoulées entre le 8 septembre 2003, date suivant le protocole d'accord à laquelle la première modification du plan d'occupation des sols a eu lieu, et le 20 décembre 2011, date à laquelle le préfet de l'Indre a déclaré d'utilité publique la dérivation des eaux et les périmètres de protection du captage de " Varennes " de la commune de Le Blanc ; ce temps était suffisant pour rendre constructible la parcelle, et des constructions ont été édifiées à proximité ; ils n'ont pas été touchés par l'arrêté de notification prescrivant l'ouverture de l'enquête publique ; en tout état de cause, si la commune soutient que la servitude induite par la mise en oeuvre du périmètre de protection du captage interdirait toute constructibilité de la parcelle BK n° 116, elle ne le démontre pas ;
- du fait de la revente par la commune de la parcelle BI n° 581 à la société Centrair, ils ne disposaient d'aucun moyen de droit pour obtenir la nullité d'une telle vente devant le juge judiciaire, un tiers à un acte de vente étant dépourvu de qualité pour faire prononcer la nullité de cette convention ; à cet égard, le juge administratif considère que dans le cas où une commune s'était engagée contractuellement et illégalement à une modification du classement de terrains moyennant la vente à son profit par son cocontractant d'autres terrains, la revente de ces derniers par la commune à un tiers s'oppose à leur restitution en nature mais implique que la commune les restitue en valeur ;
- si la commune soutient avoir engagé des frais au titre de travaux de nettoyage et de clôture et au titre de la division de la parcelle, force est de constater que lesdits frais ne sont pas chiffrés, étant précisé au surplus qu'ils n'ont tiré aucun enrichissement de la division de la parcelle initiale, qui n'avait pas lieu d'être du fait du protocole illégal, et dont la charge ne pourra donc reposer que sur la commune.
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 avril 2015, et un mémoire en production de pièces, enregistré le 17 décembre 2015, la commune de Le Blanc, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. et Mme C...d'une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la demande principale, présentée sur un fondement quasi délictuel, doit être rejetée ; si les requérants exposent un préjudice financier lié aux intérêts qu'ils auraient pu percevoir sur la somme correspondant à la vente comme terrain constructible de la parcelle 116, calculés sur la base de l'article 8 du protocole litigieux, cet article n'évoque pas l'hypothèse d'un retard imputable à la commune dans le classement de la parcelle, mais seulement les conséquences d'un retard à signer la vente de la parcelle 294 ; par ailleurs, le protocole transactionnel étant nul, la commune ne saurait réparer les dommages subis par le cocontractant dans l'exécution de cet engagement ; s'agissant du préjudice lié à la perte de valeur vénale du bien, la commune ne s'est pas engagée à délivrer aux époux C...un permis de construire mais seulement à classer leur terrain en zone constructible ; le mode d'évaluation de leur terrain ne prend pas en compte les servitudes dont est grevé le terrain ni l'absence des réseaux ; enfin, nonobstant la nullité du protocole du 6 septembre 2002, le refus de la commune de classer la parcelle 116 en zone constructible ne procède pas d'une volonté de sa part ne pas s'exécuter, ni d'une négligence fautive, mais bien d'un fait extérieur, les servitudes afférentes aux périmètres de protection du captage de Varennes, incluant la parcelle 116, définies par arrêté préfectoral du 20 décembre 2011, qui s'imposent au règlement d'urbanisme ; à cet égard, les requérants sont demeurés silencieux lors de la procédure de définition des périmètres de captage, alors même qu'ils en avaient connaissance ; ce silence justifie d'écarter la responsabilité de la commune ; en réalité, leur action, dirigée contre la commune, devrait l'être à l'endroit de l'Etat car leur préjudice résulte de la servitude d'utilité publique résultant des périmètres de captage ;
- la demande subsidiaire des époux C...doit également être rejetée ; il n'y a enrichissement sans cause que dans l'hypothèse où une personne s'est enrichie aux dépens d'autrui sans que cet enrichissement ait une cause juridique ; or, si le protocole d'accord du 6 septembre 2002 a été jugé nul par le tribunal administratif de Limoges, il n'en est rien des actes notariés matérialisant les ventes et échanges de parcelles entre les parties au protocole litigieux ; par ailleurs, il est de jurisprudence constante que l'action fondée sur l'enrichissement sans cause ne peut être admise qu'à défaut de toute autre action ouverte au demandeur ; ainsi, cette demande ne peut servir à suppléer la carence des époux C...à démontrer le bien-fondé de leur action principale ; en tout état de cause, en sus de la perception par les époux C...des sommes de 74 187,12 euros au titre de la cession de la parcelle BI n°581 et 18 293 euros au titre d'une indemnité transactionnelle, la commune a effectué l'intégralité des travaux de nettoyage et de clôture de la parcelle restant aux époux C...issue de la division ; elle a également pris à sa charge l'intégralité des frais de division engendrés par cette cession.
Par ordonnance du 28 avril 2016 la clôture d'instruction a été fixée au 9 juin 2016 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
-le rapport de Mme Cécile Cabanne,
- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;
- et les observations de MeB..., représentant M. et Mme C...;
Considérant ce qui suit :
1. Afin de trouver une solution à un litige les opposant devant le tribunal de grande instance de Châteauroux, la commune de Le Blanc (Indre) et M. et Mme C... ont conclu un protocole transactionnel le 6 septembre 2002. Aux termes de cet accord, les époux C...s'engageaient à vendre à la commune avant le 31 juillet 2012 un terrain d'environ 3 500 m² à prendre sur la parcelle BI 294, moyennant un prix de 74 187,12 euros et la prise en charge par la commune des frais de division parcellaire et de clôture et le versement d'une indemnité transactionnelle. Par ailleurs, aux termes de l'article 7 dudit protocole, la commune de Le Blanc s'était notamment engagée à, d'une part, classer le surplus de la parcelle BI 294 en zone constructible et, d'autre part, à " rétablir le terrain cadastré 116 du pré du bois Bichier en terrain à construire pour habitation privée ou tout au moins le déclasser de zone boisée protégée au prochain POS ou [PLU] 2002 puis le reclasser en zone constructible pour habitation privée au changement ou première modification du POS ou du [PLU] suivant ". Si la vente a été réalisée et les différentes sommes versées, en revanche, seul le classement du surplus de la parcelle BI 294 en zone constructible a été réalisé. Par lettre recommandée avec accusé de réception notifiée le 27 décembre 2011, M. et Mme C...ont demandé à la commune de Le Blanc le versement d'une somme globale de 425 540,05 euros en réparation du préjudice qu'ils ont subi en raison de 1'inexécution de 1'article 7 du protocole transactionnel du 6 septembre 2002. Du silence gardé par le maire de la commune est née une décision implicite de rejet de cette demande. M. et Mme C...ont demandé ensuite au tribunal administratif de Limoges de condamner la commune de Le Blanc à leur verser la somme de 425 540,05 euros en réparation des préjudices subis sur le fondement des responsabilités contractuelle et quasi-délictuelle pour faute. Ils relèvent appel du jugement du 27 novembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Limoges, qui a constaté d'office, après en avoir informé les parties, la nullité du protocole transactionnel du 6 septembre 2002, a rejeté leurs conclusions indemnitaires et demandent à la cour, par l'effet dévolutif de l'appel, de condamner la commune de Le Blanc à leur verser, à titre principal, la somme de 425 540,05 euros en réparation de leur entier préjudice au titre de la responsabilité quasi délictuelle et, à titre subsidiaire, la somme de 55 765,88 euros au titre de l'enrichissement sans cause de la commune de Le Blanc.
Sur les conclusions indemnitaires :
En ce qui concerne la responsabilité extracontractuelle de la commune de Le Blanc :
2. Eu égard à leurs écritures d'appel, M. et Mme C...doivent être regardés comme n'invoquant plus la responsabilité contractuelle de la commune de Le Blanc mais sa responsabilité extra-contractuelle en raison de l'illégalité du protocole transactionnel du 6 septembre 2002.
3. Un maire ne peut légalement s'engager par convention, au nom de sa commune, à modifier la réglementation d'urbanisme dans le sens de stipulations contractuelles conclues avec un particulier.
4. Dès lors, en concluant le 6 septembre 2002 un protocole transactionnel comportant une clause par laquelle le maire s'engageait à ce que, dans le nouveau plan d'occupation des sols ou plan local d'urbanisme de la commune, la parcelle B 116 soit située dans une zone autorisant des constructions à usage d'habitation, la commune de Le Blanc a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.
5. La réalité de cette faute n'est pas remise en cause par l'éventuelle inertie de M. et Mme C... à contester les périmètres de protection du captage du puits de Varennes définis par arrêté du préfet de l'Indre du 20 décembre 2011 portant déclaration d'utilité publique, incluant la parcelle B 116. Si cet arrêté réglemente les possibilités de construire dans ces périmètres et s'impose au document d'urbanisme en application de l'article R. 1321-13-2 du code de la santé publique, il est intervenu plus de huit ans après la conclusion du protocole transactionnel.
6. Si, eu égard à ce qui précède, M. et Mme C...sont fondés à demander réparation à la commune du préjudice qu'ils ont subi, c'est à condition de justifier de son caractère certain et direct. Or, M et Mme C...n'établissent pas le caractère certain du préjudice qu'ils allèguent, qui résulterait de la perte de la plus value espérée, résultant d'une différence entre la valeur vénale actuelle du terrain concerné, classé en secteur A du plan local d'urbanisme, et donc inconstructible, et la valeur vénale qu'il aurait eue s'il avait été classé en zone constructible. Il est constant en effet que la parcelle B 116 n'était pas desservie par le réseau d'eau et d'assainissement et ne pouvait être vendue au prix d'un terrain disposant de tous les réseaux utiles, et les requérants n'apportent pas de justifications sur la valeur vénale alléguée. Par ailleurs, ils n'établissent pas, ni même n'allèguent, que la contrepartie attendue d'un classement favorable de cette parcelle les aurait conduits à sous-estimer le prix de vente de la parcelle B181 effectivement vendue à la commune, alors que l'estimation faite par les domaines, qu'ils ont acceptée, valorisait le terrain à 1865 euros et les bâtiments à 72 321 euros, l'indemnité qu'ils ont réclamée en sus compensant l'occupation sans titre ni loyer desdits bâtiments pendant dix ans. Dans ces conditions, le préjudice qu'ils invoquent, purement éventuel, ne peut être regardé comme résultant directement de l'illégalité du protocole litigieux.
En ce qui concerne l'enrichissement sans cause :
7. Lorsque le juge, saisi d'un litige engagé sur le terrain de la responsabilité contractuelle est conduit à constater la nullité du contrat, les cocontractants peuvent poursuivre le litige qui les oppose en invoquant, y compris pour la première fois en appel, des moyens tirés de l'enrichissement sans cause que l'application du contrat frappé de nullité a apporté à l'un d'eux ou de la faute consistant à avoir passé un contrat nul, bien que ces moyens, qui ne sont pas d'ordre public, reposent sur des causes juridiques distinctes.
8. M. et Mme C...ont fondé, pour la première fois en appel, leur demande d'indemnité sur l'enrichissement sans cause qui serait résulté pour la commune de la vente de la parcelle BI 294 à un tiers.
9. La nullité du protocole transactionnel du 6 septembre 2002 ayant été constatée à bon droit par le tribunal administratif de Limoges, M. et MmeC..., bien que n'ayant invoqué en première instance que les fautes commises par la commune de Le Blanc, d'une part, en ne respectant pas le protocole d'accord du 6 septembre 2002 et, d'autre part, en concluant un engagement nul, sont recevables à saisir la cour de conclusions fondées sur l'enrichissement sans cause de la commune.
10. Toutefois, si les requérants soulignent que la commune leur a acheté en 2002 les 3 500 m² bâtis à proximité de l'aérodrome, détachés de la parcelle BI 294 pour devenir la parcelle cadastrée BI 581, pour la somme de 92 480,12 euros, indemnité transactionnelle comprise, puis a revendu en 2006 ce bien à la société Centrair, qui l'occupait, pour une somme de 148 246 euros, il est constant qu'entre-temps est intervenue une modification du zonage de cette parcelle de nature à en affecter la valeur. Par suite, l'enrichissement de la commune n'est pas dépourvu de cause et les conclusions présentées sur ce fondement ne peuvent être accueillies.
11. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme C...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté leur demande indemnitaire.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
12. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Le Blanc, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que M. et Mme C...demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme C...une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. et Mme C...est rejetée.
Article 2 : M. et Mme C...verseront à la commune de Le Blanc une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A...C...et à la commune de Le Blanc.
Délibéré après l'audience du 16 mars 2017 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,
Mme Cécile Cabanne, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 13 avril 2017.
Le rapporteur,
Cécile CABANNELe président,
Catherine GIRAULT
Le greffier,
Delphine CÉRON
La République mande et ordonne à la ministre du logement et de l'habitat durable, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 15BX00328