Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 3 juin 2016 et des mémoires enregistrés les 3 novembre 2016 et 20 janvier 2017, la commune de Montauban, prise en la personne de son maire, représentée par MeC..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 6 avril 2016 ;
2°) de rejeter les demandes de la Mutualité française- Union territoriale de Tarn-et-Garonne ;
3°) de mettre à la charge de la Mutualité française- Union territoriale de Tarn-et-Garonne la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La commune soutient que :
- c'est à tort que le tribunal a considéré que, dans le cadre de la procédure de modification du plan local d'urbanisme (PLU), les conclusions du commissaire-enquêteur étaient insuffisamment motivées au sens des dispositions de l'article R. 123-22 du code de 1'environnement. Le tribunal semble ne s'être fondé que sur la page 36 du rapport pour apprécier la suffisance de la motivation des conclusions du commissaire-enquêteur. Or, celles-ci sont rédigées à partir de la page 29 du rapport, les sept points listés à la page 36 apparaissant comme une " conclusion des conclusions ". Le commissaire-enquêteur y mentionne les huit points sur lesquels portait la modification du plan local d'urbanisme, les questions recueillies pendant l'enquête et les réponses apportées par la collectivité et donne son avis personnel et les raisons qui déterminent son avis favorable en se prononçant notamment sur les orientations générales du projet et le parti-pris d'aménagement retenu et en concluant qu'" aucune des remarques ne remet en cause les 8 modifications désirées par la Ville de Montauban " ;
- le commissaire-enquêteur a également fait de nombreuses recommandations et une réserve dans ce dossier, non dénuées de rapport avec les modifications envisagées, en précisant notamment que le projet de rénovation du centre commercial " l'Occitan " ne sera validé qu'après une concertation avec les riverains, que " l'inquiétude de M. A...est justifiée car la modification de l'article 7 de la zone UB, qui autorise de construire en limite séparative postérieure, pourrait lui apporter des nuisances ", que 1'article 12 du règlement devra être modifié, et tient compte de la remarque de la direction départementale des territoires, laquelle demande qu'un bosquet de 0,5 ha et une haie de 1 km soient préservés dans le secteur " Les Prades " afin de préserver une continuité écologique. En outre, aucun texte n'impose au commissaire-enquêteur de se prononcer dans ses conclusions, sur chacun des éléments des modifications soumis à l'enquête ;
- pour le surplus, et pour l'examen de la requête par l'effet dévolutif de l'appel, elle conclut au rejet des autres moyens soulevés en première instance par la Mutualité Française et tirés du détournement de pouvoir, de l'erreur manifeste d'appréciation en ce qui concerne le classement en emplacement réservé de la parcelle d'assiette du projet de la Mutualité française et des prétendus vices affectant la procédure de modification, comme l'ont au demeurant estimé les premiers juges au visa de l'article L. 600-4 du code de l'urbanisme ;
- dès lors que l'arrêté en litige n'est entaché d'aucune illégalité, l'injonction de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire prononcée par le tribunal devra être annulée.
Par des mémoires enregistrés les 22 août, 17 novembre 2016 et 17 février 2017, la Mutualité française- Union territoriale de Tarn-et-Garonne, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Montauban d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La Mutualité française fait valoir que :
- les conclusions du commissaire-enquêteur consistent uniquement en un résumé du rapport. Ceci constitue, au regard des dispositions de l'article R.123- 19 du code de l'urbanisme et de la jurisprudence, un " recueil d'informations " et non l'exposé de l'avis personnel et circonstancié du commissaire-enquêteur. Aucun des arguments avancés sur ce point par la commune ne permet de démontrer l'existence d'un avis personnel et motivé du commissaire- enquêteur. Les réserves et recommandations émises par ce dernier sont sans aucun rapport avec les supposés éléments de motivation évoqués par la commune, lesquelles ne concernent par ailleurs que le déroulement de la procédure et la complétude du dossier. Or, il lui appartenait de se prononcer notamment sur la pertinence des emplacements réservés créés, d'autant plus que ces emplacements constituent des sujétions particulièrement attentatoires au droit de propriété ;
- son argumentation de première instance s'agissant des autres moyens, est intégralement maintenue. Il convient de rappeler que le rapporteur public avait également proposé au tribunal de retenir le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation relative à la création d'un emplacement réservé n° 52, cette création visant à l'aménagement d'un parking public n'étant nullement justifiée par le dossier soumis à enquête. Cet emplacement concerne le seul terrain de son projet, lequel se situe à l'opposé de l'entrée du pôle nautique qu'il prétend desservir. Quant au besoin de parkings, il n'est nullement avéré, compte tenu notamment de l'offre préexistante de plus de 140 places sur la contre-allée du boulevard Edouard Herriot. En outre, les changements de contenu du plan local d'urbanisme impliquaient une véritable révision de ce document d'urbanisme, assortie des garanties ordinaires. En effet, l'ouverture à l'urbanisation d'une zone d'activité de 28 hectares, jusqu'alors gelée, située à proximité d'habitations nombreuses préexistantes, comporte de graves risques de nuisances, et l'ensemble des modifications du plan en vient à changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durable de la commune ;
- l'emplacement réservé litigieux n'a pas d'autre justification que d'essayer de consolider le refus de permis de construire du 19 juillet 2013, dont l'exécution a d'abord été suspendue le 3 octobre suivant, et qui a finalement été annulé par le tribunal administratif. La commune a profité d'une procédure de modification du plan local d'urbanisme lancée en août 2012, sans l'objet initial d'améliorer la desserte du centre nautique, pour ajouter, sous forme d'emplacement réservé, un parking prétendument destiné à desservir ledit centre. Un additif, pour localiser ledit emplacement réservé n° 52, a été ajouté lors de la procédure de modification du plan local d'urbanisme. La commune ne démontre pas au demeurant en quoi cet emplacement correspondrait à l'orientation n° 2 du plan d'aménagement et développement durable de la commune incitant à " mener une politique de renouvellement urbain volontariste, contribuant au repeuplement et à l'animation de la ville ". Enfin, l'assiette foncière du permis de construire (frappée de l'emplacement réservé litigieux) était un parking privé dont le propriétaire n'est autre que l'office HLM Tarn-et-Garonne Habitat, dont le président est le maire de Montauban. Ce parking a été récemment clôturé par son propriétaire, ce qui confirme parfaitement l'inutilité de ce parking pour la desserte du centre nautique. Le détournement de pouvoir est patent ;
- l'ouverture à l'urbanisation du secteur des Prades comporte la suppression d'espaces écologiques, en contradiction avec le b) de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à l'époque des faits litigieux, lequel interdit la modification " réduisant un espace boisé classé en zone agricole ou forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisances, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ". La procédure de révision du plan local d'urbanisme, et non la simple modification, s'imposait.
Par un courrier en date du 20 juin 2017, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de la méconnaissance de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme au motif que le refus de permis de construire se fonde sur des dispositions du plan local d'urbanisme modifiées postérieurement au précédent refus opposé le 19 juillet 2013.
En réponse à la communication de ce moyen d'ordre public, la commune de Montauban et la Mutualité française- Union territoriale de Tarn-et-Garonne ont présenté des observations par des mémoires enregistrés respectivement les 12 juillet et 24 août 2017 et le 19 juillet 2017.
L'ordonnance du 11 septembre 2017 a fixé la clôture de l'instruction au 29 septembre 2017 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Paul-André Braud,
- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;
- les observations de Me Allala, avocat de la commune de Montauban et celles de Me Lecarpentier, avocat de la Mutualité française - Union départementale de Tarn-et-Garonne.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 19 juillet 2013, le maire de Montauban a refusé de délivrer à la Mutualité française- Union départementale de Tarn-et-Garonne un permis de construire en vue d'édifier un bâtiment de deux étages comprenant une crèche d'entreprise et six logements d'une surface hors oeuvre nette de 846,10 mètres carrés sur la parcelle cadastrée section BK n° 78 420, située au niveau du 390 boulevard Irénée Bonnafous. Une décision implicite de rejet est née du silence de la commune sur le recours gracieux formé contre ce refus le 5 août 2013 par le pétitionnaire. Le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a suspendu l'exécution de cet arrêté par une ordonnance n° 1304139 du 3 octobre 2013 et a enjoint à la commune de Montauban de réexaminer la demande de permis de construire dans un délai d'un mois. La commune a confirmé son refus par un nouvel arrêté du 29 octobre 2013 en fondant ce nouveau refus sur la méconnaissance des dispositions du plan local d'urbanisme opposable dans sa version approuvée par délibération du conseil municipal de Montauban du 30 septembre 2013. La commune de Montauban relève appel du jugement du 6 avril 2016 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé, à la demande de la Mutualité française-Union territoriale de Tarn-et-Garonne, l'arrêté du 29 octobre 2013.
2. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement annulant un acte intervenu en matière d'urbanisme, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. En l'espèce, le refus de permis de construire en litige se fonde sur la méconnaissance du plan local d'urbanisme dans sa rédaction issue de la délibération du 30 septembre 2013 portant approbation de modifications du plan local d'urbanisme, en tant que le terrain d'assiette du projet est un emplacement réservé et que le projet n'est pas conforme à la destination de cet emplacement. Pour annuler l'arrêté en litige, le tribunal, après avoir relevé que l'illégalité du document d'urbanisme sur lequel se fonde un refus de permis de construire entraîne l'annulation de ce refus, sauf au juge à procéder, le cas échéant, à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun, a estimé que le commissaire chargé de conduire l'enquête publique sur la modification envisagée du plan local d'urbanisme de Montauban n'avait pas fait connaître dans son rapport les raisons exactes pour lesquelles il a formulé un avis favorable, qu'il n'avait ainsi pas satisfait à l'exigence de motivation de ses conclusions prévue par l'article R. 123-22 du code de l'environnement, en précisant que cette irrégularité avait été de nature à nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération.
3. Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par (...), dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis recueillis en application des articles L. 121-5, L. 123-8, L. 123-9 (...)". L'article R. 123-19 du code de l'environnement dans sa rédaction alors en vigueur prévoit que le " (...) commissaire-enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...). " Cette disposition oblige le commissaire-enquêteur à apprécier les avantages et inconvénients du projet et à indiquer, au moins sommairement et, sans qu'il soit tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.
4. La commune conteste en appel ce motif en indiquant que le commissaire-enquêteur a mentionné sur six pages les huit points sur lesquels portait la modification du plan local d'urbanisme soumis à l'enquête, les questions recueillies pendant l'enquête et les réponses apportées par la collectivité et a détaillé les raisons qui déterminent son avis personnel favorable, en se prononçant notamment sur les orientations générales du projet, le parti d'aménagement retenu par la commune et en concluant qu'" aucune des remarques ne remet en cause les huit modifications désirées par la Ville de Montauban ". Il ressort cependant du rapport du commissaire-enquêteur, qu'après avoir rappelé brièvement l'objet et le contexte de l'enquête, laquelle s'est déroulée du 10 juin au 10 juillet 2013, la procédure suivie et la composition du dossier, le commissaire-enquêteur a présenté sommairement, sans les commenter, les modifications apportées au règlement écrit ainsi qu'aux documents graphiques, puis a recensé les observations formulées pendant l'enquête par les personnes publiques associées et le public. Par ailleurs ses réponses renvoient aux explications qu'il avait pu obtenir de la commune ou d'autres personnes publiques, et à de futures décisions à prendre par elles, sans préconiser personnellement de donner une suite positive ou négative aux demandes expresses de modification formulées par le public. En outre, il n'a ni donné son avis personnel ni apprécié les avantages et inconvénients du projet de modification du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, le tribunal a pu estimer à juste titre que les conclusions du commissaire-enquêteur n'étaient pas suffisamment motivées et que la méconnaissance de ces dispositions avait été de nature à nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération.
5. Il résulte de ce qui précède que la commune de Montauban n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a, pour ce motif, annulé le refus de permis de construire opposé par le maire de Montauban le 29 octobre 2013.
6. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. "
7. Ces dispositions font obstacle à ce que la somme réclamée par la commune de Montauban sur ce fondement soit mise à la charge de la Mutualité française - Union territoriale de Tarn-et-Garonne qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Montauban une somme de 2 000 euros à verser à la Mutualité française - Union territoriale de Tarn-et-Garonne au titre des frais exposés par cet organisme et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête de la commune de Montauban est rejetée.
Article 2 : La commune de Montauban versera à la Mutualité française - Union territoriale de Tarn-et-Garonne une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Montauban et à la Mutualité française - Union territoriale de Tarn-et-Garonne. Copie en sera adressée au préfet de Tarn-et-Garonne.
Délibéré après l'audience du 15 novembre 2017 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,
M. Paul-André Braud, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 14 décembre 2017.
Le rapporteur,
Paul-André BRAUDLe président,
Catherine GIRAULT
Le greffier,
Virginie MARTY
La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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No 16BX01825