Procédure devant la cour :
I. Par une requête et un mémoire enregistrés le 9 mars 2016 et le 9 octobre 2017 sous le n° 16BX00891, la commune d'Urrugne, représentée par la Selarl Picot - Vielle et associés, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 29 décembre 2015 ;
2°) de rejeter la demande de M. et MmeC... ;
3°) de mettre à la charge de M. et Mme C... une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, le dépôt de la déclaration de travaux litigieuse constitue un acte d'administration et n'avait donc pas à faire l'objet d'une autorisation spéciale du conseil municipal ;
- le dépôt de la déclaration de travaux a au demeurant été autorisé par le conseil municipal puisqu'il a approuvé la convention de projet urbain partenarial par une délibération du 13 décembre 2010 et que le coût des travaux figure sur les budgets primitifs des années 2012 et 2013 ;
- le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision doit être écarté dès lors que le signataire du récépissé était titulaire d'une délégation régulière du préfet des Pyrénées-Atlantiques ;
- le dossier de déclaration était complet dès lors que les moyens de surveillance des travaux étaient suffisamment détaillés, que l'étude des incidences du projet était complète, que la compatibilité du projet avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Adour - Garonne et le schéma d'aménagement et de gestion de l'eau Côtiers Basque a été examinée et les mesures compensatoires ou correctives envisagées ;
- une nouvelle étude hydraulique n'était pas nécessaire dès lors que l'étude hydraulique réalisée par le bureau d'études techniques Safège est suffisante, qu'elle visait à compléter l'étude précédente spécifiquement sur le point qui inquiète les propriétaires du moulin, et que les analyses réalisées par les différents bureaux d'études techniques s'accordent sur le fait que la marée n'a pas d'incidence notable sur le niveau des crues importantes, de faible fréquence ;
- le moyen tiré de ce que les prescriptions contenues dans le dossier de déclaration et les prescriptions générales de l'arrêté du 28 novembre 2007 ne seraient pas respectées n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé ;
- le projet n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement ;
- le moyen tiré de la méconnaissance du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Adour-Garonne doit être écarté dès lors que la modification du pont n'aura pas d'impact sur l'aval de ce pont ;
- les travaux étaient nécessaires ;
- le détournement de pouvoir n'est pas établi.
Par un mémoire en défense enregistré le 13 juin 2016, M. et MmeC..., représentés par la Selarl Huglo Lepage et Associés Conseil, concluent au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint au préfet des Pyrénées-Atlantiques de prendre sous quinze jours toute mesure permettant de mettre un terme à la situation litigieuse résultant des violations caractérisées de la loi sur l'eau réalisées par la commune d'Urrugne et de faire remettre le site en état dans un délai de trois mois sous astreinte de 500 euros par jour de retard, et à ce que soit mise à la charge de la commune d'Urrugne une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que les moyens soulevés par la commune ne sont pas fondés.
Par un mémoire enregistré le 20 novembre 2017, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut à l'annulation du jugement du 29 décembre 2015 et au rejet des conclusions de première instance de M. et MmeC....
Il soutient que :
- la requête de première instance était irrecevable dès lors que le récépissé délivré en application de l'article R. 214-33 du code de l'environnement ne constitue pas une décision susceptible de recours ;
- les premiers juges ne pouvaient annuler la décision de délivrance du récépissé au motif que le maire n'aurait pas été régulièrement habilité à déposer le dossier de demande dès lors que le préfet ne tient d'aucune disposition législative ou réglementaire le pouvoir de vérifier, au titre du contrôle de la régularité du dossier ou du respect des intérêts garantis par la législation sur l'eau, que le dossier de déclaration est déposé par une personne physique disposant de la capacité de représenter la personne morale au nom de laquelle la demande est effectuée ;
- les conclusions des requérants tendant à ce qu'il soit " enjoint au préfet des Pyrénées-Atlantiques de prendre, sous quinze jours, toute mesure permettant de mettre un terme à la situation litigieuse résultant des violations caractérisées de la loi sur l'eau réalisées par la commune d'Urrugne et de faire remettre le site en état dans un délai de trois mois " sont irrecevables comme nouvelles en appel et soulevant un litige distinct ;
- les conclusions en injonction doivent en tout état de cause être rejetées dès lors qu'il n'est ni établi, ni même soutenu que les travaux en cause auraient porté atteinte aux intérêts garantis par la législation sur l'eau et auraient, de ce fait, nécessité que le préfet s'oppose à leur réalisation et justifieraient désormais que le site soit remis en état ;
- la circonstance, à la supposer avérée, que les travaux n'auraient pas été menés conformément à la déclaration litigieuse est sans incidence sur la légalité de la décision de non opposition à déclaration ;
- il s'associe pour le reste aux écritures présentées par le préfet des Pyrénées-Atlantiques devant le tribunal administratif.
Une ordonnance prise en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative a fixé la date de clôture de l'instruction au 27 avril 2018.
II. Par une requête enregistrée le 20 novembre 2017 sous le n° 17BX03591, le ministre de la transition écologique et solidaire demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1301050 du 29 décembre 2015 du tribunal administratif de Pau ;
2°) de rejeter les conclusions de première instance de M. et MmeC....
Il soutient que :
- le jugement n'a pas été notifié au ministre en charge de l'environnement ;
- la requête de première instance était irrecevable dès lors que le récépissé délivré en application de l'article R. 214-33 du code de l'environnement ne constitue pas une décision susceptible de recours ;
- les premiers juges ne pouvaient annuler la décision de délivrance du récépissé au motif que le maire n'aurait pas été régulièrement habilité à déposer le dossier de demande dès lors que le préfet ne tient d'aucune disposition législative ou réglementaire le pouvoir de vérifier, au titre du contrôle de la régularité du dossier ou du respect des intérêts garantis par la législation sur l'eau, que le dossier de déclaration est déposé par une personne physique disposant de la capacité de représenter la personne morale au nom de laquelle la demande est effectuée ;
- il s'associe pour le reste aux écritures présentées par le préfet des Pyrénées-Atlantiques devant le tribunal administratif.
Par un mémoire enregistré le 31 janvier 2018, la commune d'Urrugne, représentée par la Selarl Picot Vielle et associés, conclut à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Pau du 29 décembre 2015, au rejet de la requête de première instance de M. et MmeC..., et à ce que soit mise à leur charge une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle déclare s'associer aux moyens présentés par le ministre de la transition écologique et solidaire et reprendre ses écritures déposées au greffe de la cour le 9 mars 2016 et le 9 octobre 2017 dans le cadre de son recours enregistré sous le n° 16BX00891 à l'encontre du même jugement.
Par un mémoire en défense enregistré le 27 février 2018, M. et Mme C..., représentés par MeA..., concluent :
- au rejet de la requête ;
- à ce qu'il soit enjoint au préfet des Pyrénées-Atlantiques de prendre sous quinze jours toute mesure permettant de mettre un terme à la situation litigieuse résultant des violations caractérisées de la loi sur l'eau réalisées par la commune d'Urrugne et de faire remettre le site en état dans un délai de trois mois, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
- à ce que soit mise à la charge de l'Etat, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 3 000 euros.
Ils soutiennent que :
- la requête est tardive ;
- les moyens soulevés par le ministre de la transition écologique et solidaire ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 28 février 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 12 avril 2018 à 12h00.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. David Terme,
- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public,
- et les observations de M.C....
Considérant ce qui suit :
1. La commune d'Urrugne a souhaité procéder, à la suite d'un diagnostic alarmant sur l'état de vétusté du pont de Larrouleta qui enjambe la rivière Untxin sur la route de Socoa, à la démolition de ce pont avec reconstruction permettant un écartement plus important des culées, avec un allongement du pont de 10 m à 12,5 mètres, un élargissement et un rehaussement du tablier de 90 centimètres. Elle a obtenu à cet effet, par convention de projet urbain partenarial approuvée par délibération du 13 décembre 2010, la participation financière d'une société souhaitant construire un important projet immobilier desservi par cette route. Sur la demande des épouxC..., propriétaires d'un ancien moulin transformé en maison d'habitation en aval immédiat de ce pont, qui craignaient des conséquences sur le régime des crues de l'Untxin, le tribunal administratif de Pau a annulé le récépissé délivré le 6 novembre 2012 par le préfet des Pyrénées-Atlantiques à la commune sur sa déclaration de travaux au titre de la législation sur l'eau, au motif que le conseil municipal n'avait pas habilité le maire à déposer cette déclaration.
2. Les requêtes d'appel de la commune d'Urrugne et du ministre de la transition écologique et solidaire enregistrées respectivement sous le n° 16BX00891 et sous le n° 17BX03591 sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur la recevabilité de la requête n° 17BX03591 :
3. Aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1 (...) ". Aux termes de l'article R. 751-8 du même code : " Lorsque la notification d'une décision du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel doit être faite à l'Etat, l'expédition est adressée au ministre dont relève l'administration intéressée au litige. Copie de la décision est adressée au préfet ainsi que, s'il y a lieu, à l'autorité qui assure la défense de l'Etat devant la juridiction (...) ".
4. Il ressort des pièces du dossier que si le jugement du tribunal administratif de Pau du 29 décembre 2015 a été notifié au préfet des Pyrénées-Atlantiques, il n'a pas été notifié au ministre chargé de l'environnement, qui avait seul qualité pour former un recours au nom de l'Etat à son encontre. Le délai de recours de deux mois ouvert contre ce jugement en vertu des dispositions précitées de l'article R. 811-2 du code de justice administrative ne peut par suite être utilement opposé au ministre. Il y a lieu en conséquence de rejeter la fin de non-recevoir soulevée à ce titre par M. et MmeC....
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :
5. Aux termes de l'article L. 214-3 du code de l'environnement : " (...) II. - Sont soumis à déclaration les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n'étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3. / Dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, l'autorité administrative peut s'opposer à l'opération projetée s'il apparaît qu'elle est incompatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ou du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, ou porte aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne permettrait d'y remédier. Les travaux ne peuvent commencer avant l'expiration de ce délai. / Si le respect des intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 n'est pas assuré par l'exécution des prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3, l'autorité administrative peut, à tout moment, imposer par arrêté toutes prescriptions particulières nécessaires. / III. - Un décret détermine les conditions dans lesquelles les prescriptions prévues au I et au II sont établies, modifiées et portées à la connaissance des tiers. ". Aux termes de l'article R. 214-33 du même code : " Dans les quinze jours suivant la réception d'une déclaration, il est adressé au déclarant : / 1° Lorsque la déclaration est incomplète, un accusé de réception qui indique les pièces ou informations manquantes et invite le déclarant à fournir ces pièces ou informations dans un délai fixé par le préfet qui ne peut être supérieur à trois mois. Si le déclarant ne produit pas l'ensemble des pièces ou informations indiquées dans le délai qui lui est imparti, l'opération soumise à déclaration fait l'objet d'une opposition tacite à l'expiration dudit délai ; l'accusé de réception adressé au requérant lui indiquant de compléter son dossier mentionne cette conséquence ; / 2° Lorsque la déclaration est complète, un récépissé de déclaration qui indique soit la date à laquelle, en l'absence d'opposition, l'opération projetée pourra être entreprise, soit l'absence d'opposition qui permet d'entreprendre cette opération sans délai. Le récépissé est assorti, le cas échéant, d'une copie des prescriptions générales applicables. ". Enfin, aux termes de l'article R. 214-35 du même code : " Le délai accordé au préfet par l'article L. 214-3 pour lui permettre de s'opposer à une opération soumise à déclaration est de deux mois à compter de la réception d'une déclaration complète (...) ".
6. Il résulte de ces dispositions que dans le cadre du pouvoir qu'il exerce en application du 2° de l'article R. 214-33 pour délivrer le récépissé, le préfet, après avoir vérifié que le dossier est complet, apprécie si le projet ne présente pas d'incompatibilité avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ou du schéma d'aménagement et de gestion des eaux et ne porte pas aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne permettrait d'y remédier, et décide, en conséquence, soit de ne pas s'y opposer, soit de faire usage du délai mentionné à l'article R. 214-35. Par suite, contrairement à ce que soutient le ministre, un tel récépissé, qui indique lui-même qu'il vaut autorisation tacite en l'absence de suites données par le service de l'eau dans un délai de deux mois, produit des effets juridiques et la requête dirigée contre un tel récépissé doit nécessairement être regardée comme dirigée contre la décision de non opposition à la déclaration en cause. La fin de non recevoir tirée de ce que la décision attaquée n'était pas susceptible de recours doit donc être rejetée.
En ce qui concerne la légalité de la décision attaquée :
7. Aux termes de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune (...) " et aux termes de l'article L. 2122-21 du même code : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : / 1° De conserver et d'administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits ; / 2° De gérer les revenus, de surveiller les établissements communaux et la comptabilité communale ; / 3° De préparer et proposer le budget et ordonnancer les dépenses, de les imputer en section d'investissement conformément à chacune des délibérations expresses de l'assemblée pour les dépenses d'équipement afférentes à des biens meubles ne figurant pas sur les listes et d'une valeur inférieure à un seuil fixé par arrêté des ministres en charge des finances et des collectivités locales ; / 4° De diriger les travaux communaux (...) ".
8. Si la commune d'Urrugne soutient que son maire a été régulièrement mandaté par le conseil municipal pour déposer la déclaration de travaux litigieuse, il ressort des pièces du dossier que ce projet a seulement été abordé de manière incidente, d'abord à l'occasion de la délibération du 13 décembre 2010 portant approbation d'un projet de convention de projet urbain partenarial qui mentionnait la " restructuration " du pont, la réalisation des études techniques nécessaires et proposait de mettre la totalité des coûts à la charge de la SAS ICB, laquelle envisageait un projet immobilier à proximité, puis lors de l'adoption des budgets des années 2012 et 2013, et, enfin, lors d'une délibération du 16 juin 2014 postérieure à l'achèvement des travaux. Ainsi, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le conseil municipal ait été mis à même de se prononcer sur les éléments principaux du projet, ni a fortiori sur leur consistance et leur ampleur exactes ou les conséquences sur le cours de l'Untxin telles que résultant des études hydrauliques, alors en outre que le diagnostic mentionné au point 1 envisageait la possibilité de procéder uniquement à des réparations dudit pont et non à sa reconstruction totale, il ne peut être regardé comme ayant régulièrement autorisé le maire à déposer le dossier de déclaration de travaux.
9. Par suite, et sans qu'importe le fait que les dispositions précitées du code de l'environnement ne prévoient pas que le préfet doive contrôler la régularité du titre habilitant la personne qui dépose un dossier de déclaration au nom d'une personne morale à la représenter, la commune d'Urrugne et le ministre de la transition écologique et solidaire ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont annulé le récépissé délivré le 6 novembre 2012 par le préfet des Pyrénées-Atlantiques.
Sur les conclusions en injonction, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir soulevée par le ministre :
10. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".
11. L'annulation prononcée par le tribunal, et confirmée par la cour, sur un motif tenant à un vice dans la procédure n'implique pas nécessairement qu'il soit enjoint au préfet de " prendre sous quinze jours toute mesure permettant de mettre un terme à la situation litigieuse résultant de violations caractérisées de la loi sur l'eau ", lesdites violations n'ayant pas été démontrées. Par suite, les conclusions de M. et Mme C...sur ce point ne peuvent qu'être rejetées.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et MmeC..., qui ne sont pas partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune d'Urrugne demande sur leur fondement. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune d'Urrugne et de l'Etat une somme de 1 500 euros chacun au titre des frais exposés par M et Mme C...et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête n° 16BX00891 de la commune d'Urrugne et la requête n° 17BX03591 du ministre de la transition écologique et solidaire sont rejetées.
Article 2 : La commune d'Urrugne et l'Etat verseront chacun à M. et Mme C...une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Urrugne, à M. et Mme C... et au ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques.
Délibéré après l'audience du 30 août 2018, à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
M. Jean-Claude Pauziès, président assesseur,
M. David Terme, premier conseiller.
Lu en audience publique le 27 septembre 2018.
Le rapporteur,
David TERME
Le président,
Catherine GIRAULT
Le greffier,
Virginie MARTY
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 16BX00891, 17BX03591