Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 12 septembre 2019, la Polyclinique Bordeaux Nord Aquitaine, représentée par Me Lucas-Baloup, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler la décision d'injonction du 26 mars 2018 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à son conseil d'une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- ni la décision d'injonction, ni aucune pièce de procédure ne mentionne le lieu et la date du contrôle du site internet, distinct du contrôle effectué dans les murs de l'établissement, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 512-1 du code de la consommation, ce qui l'a privée de la garantie de s'assurer de la parfaite régularité de la procédure ; c'est à tort que les premiers juges ont implicitement écarté ce moyen ;
- la lettre avant injonction et le rapport annexé n'ont pas été signés, en méconnaissance des dispositions du second alinéa de l'article R. 512-1 du code de la consommation, de sorte qu'ils ne peuvent servir de support à l'injonction ; dès lors que cette lettre et ce rapport ne mentionnaient pas les voies et délais de recours, elle est recevable à contester leur légalité par voie d'exception ;
- alors que les règles procédurales définies aux articles L. 512 et suivants du code de la consommation s'appliquent à toutes les enquêtes diligentées par des agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), c'est à tort que les premiers juges ont estimé que l'exigence d'un procès-verbal ne s'appliquait pas en l'espèce ; en l'absence d'un procès-verbal qui en démontrerait l'existence, aucune infraction ni aucun manquement ne peut être caractérisé ; ainsi, l'injonction ne peut qu'être annulée pour irrégularité ;
- l'injonction n'a pas tenu compte de ce qu'elle avait justifié de la modification de ses pratiques dans sa lettre d'observations du 28 décembre 2017 ; ainsi, la procédure a été détournée de son objet et le contrôleur n'a pas respecté la démarche pédagogique engagée ;
- le forfait administratif, au même titre que la possibilité de proposer au patient une chambre individuelle, correspond à un niveau de confort que tout établissement de santé est en droit de facturer ; les prestations qu'elle propose dans ce cadre ne relèvent pas des missions habituelles d'un établissement de santé, mais permettent aux patients qui le souhaitent de bénéficier d'un niveau de confort supplémentaire ; elles font l'objet d'une information préalable, ne sont réalisées que sur demande écrite et ne sont pas couvertes par les tarifs de prestations ; ainsi, aucune violation des dispositions de l'article L. 1111-3-4 du code de la santé publique ou de l'article R. 162-27 du code de la sécurité sociale ne peut fonder l'injonction ; au demeurant, elle a modifié ses documents pour les rendre conformes aux dispositions du 5° de ce dernier article ;
- tous les médecins qui exercent à la polyclinique ont un numéro de téléphone direct non surtaxé disponible sur le site internet, et il en va de même du service " imagerie " ; en ce qui concerne le service des urgences, ouvert en permanence, aucun avis n'est donné par téléphone ; l'existence d'un numéro surtaxé pour les personnes extérieures n'est pas proscrite, et lorsqu'un patient a été pris en charge au sein de la polyclinique, le numéro non surtaxé du service dans lequel il a été pris en charge lui est remis à sa sortie afin de le joindre en cas d'urgence ; en l'absence de définition précise dans le code de la santé publique, le terme de patient doit être interprété comme faisant référence aux personnes déjà prises en charge dans l'établissement, et c'est à tort que l'administration s'est fondée sur la définition figurant à l'article 3 de la directive n° 2011/24/UE du 9 mars 2011, laquelle s'applique seulement aux personnes qui décident de se faire soigner dans un Etat membre autre que celui d'affiliation.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la directive 2011/24/UE du 9 mars 2011 ;
- le code de la consommation ;
- le code de la santé publique ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme A...,
- les conclusions de Mme Gallier, rapporteure publique,
- et les observations de Me Bernardon, représentant la Polyclinique Bordeaux Nord Aquitaine.
Considérant ce qui suit :
1. Dans le cadre d'un plan national de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) relatif au contrôle des établissements de santé privés à but lucratif ayant conclu un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens avec l'agence régionale de santé, une contrôleure de la direction départementale de la protection des populations de la Gironde a consulté en novembre 2017 le site internet de la Polyclinique Bordeaux Nord Aquitaine et constaté, d'une part, que la liste datée de janvier 2016 des prestations annexes proposées aux patients comportait un forfait administratif de 10 euros, et d'autre part, que les numéros d'appel téléphonique de cet établissement et de son service des urgences étaient surtaxés à 0,20 euros par minute. Elle s'est rendue le 16 novembre 2017 dans les locaux de la polyclinique, où elle a été reçue par la direction et a constaté que le forfait administratif avait effectivement été facturé à des patients au cours des années 2014 à 2017. Par lettre du 11 décembre 2017, la contrôleure a informé le directeur de la polyclinique de son intention de lui enjoindre, sur le fondement des articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de la consommation, de supprimer la facturation du forfait administratif et de mettre un numéro d'appel téléphonique non surtaxé à la disposition de toute personne contactant la polyclinique en vue de bénéficier de soins, et l'a invité à présenter ses observations dans un délai de quinze jours, ce qui a été fait par un courrier du 28 décembre 2017. L'injonction a été prononcée par lettre de la contrôleure de la direction départementale de la protection des populations du 26 mars 2018. La Polyclinique Bordeaux Aquitaine relève appel du jugement du 16 juillet 2019 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d'annulation de cette injonction.
Sur la régularité du jugement :
2. Contrairement à ce que soutient la Polyclinique Bordeaux Nord Aquitaine, le tribunal a motivé aux points 4 et 5 de son jugement le rejet des moyens de légalité externe relatifs à la lettre avant injonction, qu'il a qualifié d'inopérants. La critique des motifs retenus n'est pas de nature à affecter la régularité du jugement, mais concerne son bien-fondé.
Sur la régularité de la procédure :
3. Aux termes de l'article L.511-7 du code de la consommation : " Les agents [de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes] sont habilités à rechercher et à constater les infractions ou les manquements aux dispositions : (...) 11° Des articles L. 1111-3 et L. 1111-3-2 à L. 1111-3-5 du code de la santé publique et des dispositions complémentaires prises pour leur application. (...)." Aux termes de l'article L. 521-1 du même code: " Lorsque les agents habilités constatent un manquement ou une infraction avec les pouvoirs prévus au présent livre, ils peuvent, après une procédure contradictoire, enjoindre à un professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable qu'ils fixent, de se conformer à ses obligations. " Aux termes de l'article L. 521-2 de ce code : " Les agents habilités peuvent, dans les mêmes conditions, enjoindre à tout professionnel de cesser tout agissement illicite ou de supprimer toute clause illicite ou interdite. / (...). " Enfin, selon l'article R. 512-1 de ce code : " Les procès-verbaux constatant une infraction ou un manquement établis par les agents habilités énoncent la nature, la date et le lieu des constatations ou des contrôles effectués. / Ils sont signés par les agents ayant procédé aux constatations ou au contrôle. "
4. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.
5. En premier lieu, le rapport de contrôle annexé à la lettre avant injonction du 11 décembre 2017 indique que l'existence de numéros surtaxés a été constatée sur le site internet de la polyclinique et mentionne l'adresse électronique de celui-ci, laquelle constitue le lieu de ce contrôle au sens de l'article R. 512-1 du code de la consommation. La circonstance que le rapport ne précise pas à quelle date la contrôleure a consulté le site internet n'est pas de nature à entacher la procédure d'irrégularité dès lors qu'elle n'a pas été susceptible d'exercer une influence sur la mise en demeure après observations de la Polyclinique Bordeaux Nord Aquitaine et n'a privé cette dernière, qui ne conteste pas l'existence de numéros surtaxés à la date de la demande d'observations, d'aucune garantie.
6. En deuxième lieu, le directeur de la Polyclinique Bordeaux Nord Aquitaine n'a émis aucun doute, dans ses observations du 28 janvier 2017, sur le fait que la contrôleure de la direction départementale de la protection des populations était bien l'auteure de la lettre avant injonction et du rapport annexé. L'absence de signature de ces documents a été invoquée pour la première fois devant le tribunal administratif, alors que la requérante était en mesure de produire à l'appui de ce moyen les copies non signées reçues avec l'injonction, et la préfète de la Gironde a produit devant les premiers juges des copies de la lettre avant injonction et du rapport revêtues de la signature de la contrôleure. Par suite, le moyen tiré de l'absence de signature de ces documents ne peut qu'être écarté.
7. En troisième lieu, le rapport établi par la contrôleure de la direction départementale de la protection des populations expose les circonstances des contrôles ainsi que la nature des constatations, et explicite les qualifications d'infractions retenues au regard des dispositions législatives applicables. Il répond ainsi aux exigences fixées par les dispositions de l'article R. 512-1 du code de la consommation, quand bien même il ne s'intitule pas " procès-verbal ". Par suite, la Polyclinique Bordeaux Nord Aquitaine n'est pas fondée à soutenir qu'aucune infraction ni aucun manquement ne pourrait être caractérisé en l'absence d'un procès-verbal qui en démontrerait l'existence.
Sur la légalité interne de l'injonction :
8. Aux termes de l'article L. 1111-3-4 du code de la santé publique : " (...) les établissements de santé mentionnés aux b, c et d de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale ne peuvent facturer au patient que les frais correspondant aux prestations de soins dont il a bénéficié ainsi que, le cas échéant, les frais prévus au 2° des articles L. 162-22-1 et L. 162-22-6 du même code correspondant aux exigences particulières qu'il a formulées. (...). " Le d) de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale fait référence aux établissements de santé privés ayant conclu un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens avec l'agence régionale de santé, ce qui est le cas de la Polyclinique Bordeaux Nord Aquitaine. Aux termes de l'article R. 162-27 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction applicable au litige : " Les catégories de prestations pour exigences particulières du patient, sans fondement médical, mentionnées au 2° des articles L. 162-22-1, L. 162-22-6 et L. 162-23-1, qui donnent lieu à facturation sans prise en charge par les régimes obligatoires de sécurité sociale, en sus des prestations mentionnées au 1° des mêmes articles, sont les suivantes : / 1° L'installation dans une chambre particulière, en l'absence de prescription médicale imposant l'isolement, en cas d'hospitalisation ; / 2° L'hébergement, ainsi que les repas et les boissons des personnes qui accompagnent la personne hospitalisée ; / 3° La mise à disposition du patient, à la chambre, de moyens d'émission et de réception d'ondes radioélectriques, notamment la télévision et le téléphone ; / 4° Les interventions de chirurgie esthétique mentionnées à l'article L. 6322-1 du code de la santé publique ; / 5° Les prestations exceptionnelles ayant fait l'objet d'une demande écrite, dans la mesure où ces prestations ne sont pas couvertes par les tarifs des prestations de l'établissement. / Peut également donner lieu à une facturation sans prise en charge par les régimes obligatoires de sécurité sociale le maintien du corps du patient dans la chambre mortuaire de l'établissement, à la demande de la famille, au-delà du délai de trois jours suivant le décès prévu à l'article R. 2223-89 du code général des collectivités territoriales. / L'établissement doit informer le patient du prix de ces prestations, pour lesquelles il établit une facture détaillée conformément aux dispositions de l'article L. 441-3 du code de commerce. / (...). "
9. En premier lieu, la lettre d'observations du 28 décembre 2017, à laquelle étaient joints des documents d'information aux patients confirmant que la Polyclinique Bordeaux Nord Aquitaine n'avait pas renoncé au forfait administratif, s'est bornée à contester longuement les qualifications d'infraction retenues par la contrôleure, sans invoquer aucune modification des pratiques reprochées. Par suite, le moyen tiré de ce que l'injonction serait entachée de " détournement de procédure " pour n'avoir pas tenu compte d'une telle modification ne peut qu'être écarté.
10. En deuxième lieu, le forfait administratif proposé aux patients par la Polyclinique Bordeaux Nord Aquitaine correspondait aux démarches destinées à trouver une place en centre de soins de suite et à faciliter le retour au domicile, aux appels téléphoniques vers les sociétés d'ambulances ou de taxis en vue de la sortie, à l'accompagnement en vue de l'obtention d'aides financières ou sociales, aux démarches administratives auprès de la caisse d'assurance maladie ou de la mutuelle pour la prise en charge du dossier, à la mise à disposition de bornes de mise à jour de la carte vitale et aux démarches concernant les déclarations de naissance pour la maternité. Si la requérante soutient offrir ainsi au patient une prestation de confort comparable à la possibilité de disposer d'une chambre individuelle, l'hébergement, contrairement à ces services, est prévu au 2° de l'article R. 162-27 du code de la sécurité sociale dont les dispositions énumèrent limitativement les prestations sans fondement médical pouvant être facturées. Le 5° du même article permettant de facturer des prestations exceptionnelles ayant fait l'objet d'une demande écrite n'a ni pour objet, ni pour effet d'autoriser les établissements de santé à proposer de manière habituelle des prestations autres que celles prévues par cet article, lesquelles ne sauraient au surplus être réunies au sein d'une prestation théorique forfaitaire, sans lien avec le besoin individuel exprimé par chaque patient. La modification des documents fournis aux patients, faisant apparaître, de manière au demeurant ambigüe, le caractère facultatif du forfait administratif, lequel a changé de dénomination pour devenir " assistance administrative " sans changer de nature, ne peut être utilement invoquée dès lors que les prestations correspondantes ne figurent pas parmi celles dont l'article R. 162-27 du code de la sécurité sociale autorise la facturation.
11. En troisième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 6111-1 du code de la santé publique que l'établissement de santé public ou privé assure, outre la délivrance des soins, diverses missions, notamment de coordination des soins avec les membres des professions de santé, ou de prévention et d'éducation à la santé. Dans ces circonstances, l'appel d'un établissement de santé par un patient constitue une étape de la délivrance ou de la coordination des soins, entrant dès lors dans les missions habituelles de cet établissement. S'il ressort du rapport de contrôle que l'administration s'est appuyée sur la définition du patient comme " toute personne physique qui cherche à bénéficier ou bénéficie de soins de santé dans un Etat membre ", issue de la directive du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2011 relative à l'application des droits des patients en matière de soins de santé transfrontaliers, cette définition ne saurait être regardée comme dépourvue de pertinence au regard de l'application du code de la santé publique. Contrairement à ce que soutient la requérante, ce code, qui ne précise pas la notion de patient, ne réserve pas ce terme aux personnes déjà prises en charge par l'établissement de santé, de sorte que les restrictions à la possibilité de facturer des frais, prévues à l'article L. 1111-3-4 du code de la santé publique, ne peuvent être regardées comme applicables aux seules personnes d'ores et déjà engagées dans une relation de patient à soignant avec la polyclinique. Par suite, la mise à disposition du public, sur le site internet de la Polyclinique Bordeaux Nord Aquitaine, d'un numéro d'appel surtaxé pour l'accueil et le service des urgences méconnaît les dispositions citées au point 8, sans que la requérante puisse utilement faire valoir ni que des numéros non surtaxés figurent sur le site internet pour le service d'imagerie et les médecins exerçant dans l'établissement, ni que le service des urgences ne donne pas d'avis médical par téléphone.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la Polyclinique Bordeaux Aquitaine n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.
Sur les frais exposés à l'occasion du litige :
13. La Polyclinique Bordeaux Nord Aquitaine, qui est la partie perdante, n'est pas fondée à demander qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la Polyclinique Bordeaux Aquitaine est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la Société Nouvelle Polyclinique Bordeaux Nord Aquitaine et au ministre des solidarités et de la santé. Une copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la relance.
Délibéré après l'audience du 16 novembre 2021 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, présidente,
Mme Anne Meyer, présidente-assesseure,
Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 décembre 2021.
La rapporteure,
Anne A...
La présidente,
Catherine GiraultLa greffière,
Virginie Guillout
La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 19BX03597