Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 10 juin 2019 et 30 octobre 2019, M. A... et Mme G..., représentés par Me F..., demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 21 mars 2019 ;
2°) d'annuler la décision par laquelle le syndicat intercommunal pour l'aménagement hydraulique du Dadou a rejeté leur demande de déplacement des canalisations d'eau potables implantées sur leur propriété ;
3°) d'enjoindre au syndicat intercommunal pour l'aménagement hydraulique du Dadou de déplacer les canalisations implantées sur leur propriété hors de celle-ci, dans un délai de trente jours suivant la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge du syndicat intercommunal pour l'aménagement hydraulique du Dadou le paiement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le tribunal administratif a fait une application erronée du principe selon lequel une décision confirmative est insusceptible de faire courir un nouveau délai de recours contentieux dès lors que la décision initiale de rejet de leur demande, formalisée par un courriel du 27 juillet 2016, n'avait pas fait courir le délai de recours contentieux en l'absence d'énoncé des voies et délais de recours ; il suit de là qu'en application de l'article R. 421-5 du code de justice administrative, les délais de recours ne leur étaient pas opposables, sans qu'importe la circonstance que la décision implicite née le 13 mai 2017 du rejet de leur dernière mise en demeure a présenté ou non un caractère confirmatif de la décision du 27 juillet 2016 ; en outre, cette dernière décision n'a été notifiée qu'à Mme G... et n'était pas définitive à la date de la saisine du tribunal administratif, au regard notamment de la jurisprudence du Conseil d'Etat du 13 juillet 2016 ;
- la juridiction administrative était compétente, contrairement à ce qu'allègue le syndicat défendeur, dès lors que les canalisations dont ils ont demandé le déplacement relèvent d'une emprise irrégulière et non d'une voie de fait ; cette emprise n'a pas pour effet l'extinction de leur droit de propriété ;
- l'implantation des canalisations d'eau potable dont ils ont sollicité le déplacement caractérise, en effet, une emprise irrégulière sur leur propriété privée dans la mesure où elle n'a pas été précédée de la constitution d'une servitude légale ou conventionnelle non plus que d'une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique ;
- ils sont donc fondés, de ce seul fait, à demander l'annulation de la décision qui a rejeté leur demande de déplacement des canalisations d'eau potable et à ce qu'il soit enjoint, sous astreinte, au syndicat intercommunal pour l'aménagement hydraulique du Dadou de procéder à leur déplacement et à la remise en état des lieux, dès lors qu'il n'est pas établi qu'il en résulterait une atteinte excessive à l'intérêt général ; il ne saurait leur être reproché de ne pas pouvoir matérialiser l'implantation et le dimensionnement précis des canalisations en cause dans la mesure où, précisément, ils en ignoraient l'existence jusqu'en 2015 et ne disposent pas de plan de servitude régulièrement établi ; une régularisation par le biais d'un accord amiable n'est pas envisageable non plus en vertu des dispositions des articles L. 152-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime, en l'absence d'offre d'indemnisation et de précision sur la date d'implantation des canalisations; au demeurant, les canalisations litigieuses sont implantées dans le jardin attenant à leur habitation ;
- le syndicat n'établit pas que le déplacement sollicité porterait une atteinte excessive à l'intérêt général au regard des inconvénients que comporte cette implantation pour leur propriété, dont ils ont demandé le classement en zone urbanisable dans le plan local d'urbanisme intercommunal à adopter en 2020, de l'absence de caractère déraisonnable du coût du déplacement ou de difficultés techniques pour y procéder.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 12 septembre 2019 et le 18 novembre 2019, le syndicat intercommunal pour l'aménagement hydraulique du Dadou, représenté par Me D..., conclut :
1°) au rejet de la requête de M. A... et Mme G... ;
2°) à ce que soit mis à la charge des requérants le paiement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le juge administratif n'est pas compétent pour statuer sur le litige dès lors que l'implantation de l'ouvrage public en cause relève d'une voie de fait ;
- la requête est irrecevable dès lors que les requérants n'établissent pas avoir saisi la cour dans le délai de deux mois suivant la notification du jugement du 21 mars 2019, de sorte que leur recours est tardif ;
-la demande était irrecevable dans la mesure où l'acte seul attaqué est une décision purement confirmative, insusceptible de recours ;
- la requête est insuffisamment précise sur la nature, l'emplacement et l'importance des canalisations en cause ;
- les requérants ne sauraient exiger le déplacement de ces canalisations mais tout au plus leur régularisation, dès lors que celle-ci est possible et qu'en toute hypothèse, ce déplacement porterait une atteinte excessive à l'intérêt général ; les dispositions des articles L. 152-1 et R. 152-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime permettent une telle régularisation ; le bilan coûts-avantages du déplacement est défavorable dès lors que ces canalisations d'eau potable sont indispensables en particulier aux requérants, qu'elles grèvent des terrains non-constructibles et n'ayant qu'une très faible valeur et qu'enfin, le déplacement entraînerait des difficultés techniques et un coût financier très importants, de l'ordre de 140 000 euros TTC.
Par une ordonnance du 2 décembre 2019, la clôture d'instruction a pris effet le même jour, en application des dispositions des articles R. 611-1-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code rural et de la pêche maritime ;
- la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. C...,
- les conclusions de Mme Chauvin, rapporteur public,
- et les observations de Me D... représentant le syndicat intercommunal pour l'aménagement hydraulique du Dadou.
Considérant ce qui suit :
1. M. A... et Mme G... ont acquis en septembre 2014 plusieurs parcelles au lieu-dit Las Pesebos à Rouffiac (Tarn). Au cours de l'année 2015, ils ont appris l'existence de deux canalisations d'eau potable qui traversent trois des parcelles non constructibles de leur propriété, sans avoir été déclarées ou avoir fait l'objet d'une servitude de passage légale ou conventionnelle. Par une lettre du 23 juin 2016, Mme G... et M. A... ont demandé au syndicat intercommunal pour l'aménagement hydraulique (SIAH) du Dadou, propriétaire de ce réseau public, de déplacer les canalisations ou, à défaut, de les indemniser des servitudes entraînées par celles-ci. Par un courrier électronique du 27 juillet 2016, le président du syndicat a refusé de déplacer les canalisations mais a indiqué accepter de faire régulariser leur implantation devant notaire et aux frais du SIAH. Le 1er août 2016, Mme G... et M. A... ont adressé un courriel de relance en demandant au syndicat de faire droit à leurs demandes mais cette relance est restée sans réponse. Le 8 mars 2017, ils ont alors adressé au SIAH une mise en demeure de procéder, aux frais du syndicat, au déplacement des canalisations litigieuses et à la remise en état des lieux, demande qui a été implicitement rejetée. M. A... et Mme G... relèvent appel du jugement du 21 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de cette décision implicite de rejet et à ce qu'il soit enjoint au SIAH du Dadou de procéder au déplacement des canalisations en cause.
Sur la compétence de la juridiction administrative :
2. Dans le cas d'une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d'une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l'administration, l'est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l'extinction du droit de propriété. Si la décision d'édifier un ouvrage public sur une parcelle appartenant à une personne privée porte atteinte au libre exercice de son droit de propriété par celle-ci, elle n'a, toutefois, pas pour effet l'extinction du droit de propriété sur cette parcelle.
3. Il ressort des pièces du dossier que le litige porté devant la juridiction administrative par M. A... et Mme G... a trait à l'implantation, au cours des années 1960, de canalisations d'eau potable sur une partie des parcelles dont ils sont devenus propriétaires. Leur demande tend à obtenir l'annulation de la décision du SIAH du Dadou refusant de déplacer lesdites canalisations, à ce qu'il soit fait injonction au syndicat d'y procéder et à obtenir réparation des conséquences dommageables de cette implantation, dont il n'est pas contesté qu'elle a été réalisée sans constitution d'une servitude de passage. Si cette implantation d'un ouvrage public dans le sous-sol d'une partie des parcelles appartenant à M. A... et Mme G..., qui ne saurait être regardée comme constitutive d'une voie de fait mais relève d'une emprise irrégulière, a porté atteinte au libre exercice de leur droit de propriété sur ce bien, elle n'a pas eu pour effet de les en déposséder définitivement. Il suit de là que, contrairement à ce qu'allègue le SIAH en défense, la juridiction administrative est compétente tant pour se prononcer sur la décision de refus du syndicat de déplacer ces canalisations et pour enjoindre à la collectivité d'y procéder que pour statuer, le cas échéant, sur des demandes tendant à l'indemnisation des conséquences dommageables de cette occupation irrégulière.
Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel par le syndicat intercommunal d'aménagement hydraulique du Dadou :
4. Aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1 ". L'article R. 751-3 de ce même code dispose que : " Sauf disposition contraire, les décisions sont notifiées le même jour à toutes les parties en cause et adressées à leur domicile réel, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, sans préjudice du droit des parties de faire signifier ces décisions par acte d'huissier de justice. (...) Lorsqu'une requête, un mémoire en défense ou un mémoire en intervention a été présenté par un mandataire pour le compte de plusieurs personnes physiques ou morales, la décision est notifiée à celle des personnes désignées à cette fin par le mandataire avant la clôture de l'instruction ou, à défaut, au premier dénommé. Cette notification est opposable aux autres auteurs de la requête, du mémoire en défense ou du mémoire en intervention. ". L'article R. 751-4-1 du même code ajoute : " Par dérogation aux articles R. 751-2, R. 751-3 et R. 751-4, la décision peut être notifiée par le moyen de l'application informatique mentionnée à l'article R. 414-1 aux parties qui sont inscrites dans cette application. / Ces parties sont réputées avoir reçu la notification à la date de première consultation de la décision, certifiée par l'accusé de réception délivré par l'application informatique, ou, à défaut de consultation dans un délai de huit jours à compter de la date de mise à disposition de la décision dans l'application, à l'issue de ce délai. Sauf demande contraire de leur part, les parties sont alertées de la notification par un message électronique envoyé à l'adresse choisie par elles (...) ". Enfin, l'article R. 431-1 de ce même code précise : " Lorsqu'une partie est représentée devant le tribunal administratif par un des mandataires mentionnés à l'article R. 431-2, les actes de procédure, à l'exception de la notification de la décision prévue aux articles R. 751-3 et suivants, ne sont accomplis qu'à l'égard de ce mandataire. ".
5. Il résulte de ces dispositions combinées qu'alors même qu'une partie non inscrite dans l'application " Télérecours " a fait élection de domicile chez son avocat pendant la durée de l'instance, seule la notification régulière de la décision juridictionnelle à son domicile réel fait courir le délai d'appel à l'encontre de cette décision.
6. Il ressort des pièces du dossier de première instance que le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 21 mars 2019 a été notifié à M. A... et Mme G..., à leur domicile réel, par des lettres recommandées du 26 mars 2019 dont ils ont chacun accusé réception le 10 avril 2019. Il suit de là que leur requête d'appel, enregistrée au greffe de la cour le 10 juin 2019, n'est pas tardive.
Sur la régularité du jugement :
7. D'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable aux requêtes introduites à compter du 1er janvier 2017 : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ". L'article R. 421-3 ajoute : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet (...) ". Et aux termes de l'article R. 421-5 de ce même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".
8. D'autre part, aux termes de l'article L. 110-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l'administration. ". L'article L. 112-3 du même code précise : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception (...) ". L'article R. 112-5 du même code ajoute : " L'accusé de réception prévu par l'article L. 112-3 comporte les mentions suivantes : / 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; / 2° La désignation, l'adresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier ; / 3° Le cas échéant, les informations mentionnées à l'article L. 114-5, dans les conditions prévues par cet article. / Il indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. ". Et aux termes de l'article L. 112-6 du même code : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite. ".
9. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, soit dans sa notification si la décision est expresse, soit dans l'accusé de réception de la demande l'ayant fait naître si elle est implicite.
10. Il résulte, par ailleurs, du principe de sécurité juridique que le destinataire d'une décision administrative individuelle qui a reçu notification de cette décision ou en a eu connaissance dans des conditions telles que le délai de recours contentieux ne lui est pas opposable doit, s'il entend obtenir l'annulation ou la réformation de cette décision, saisir le juge dans un délai raisonnable, qui ne saurait, en règle générale et sauf circonstances particulières, excéder un an. Toutefois, cette règle ne trouve pas à s'appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d'une personne publique qui, s'ils doivent être précédés d'une réclamation auprès de l'administration, ne tendent pas à l'annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l'effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription notamment prévues par la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics.
11. Pour rejeter la demande présentée par Mme G... et M. A... comme irrecevable en raison de sa tardiveté, les premiers juges se sont fondés sur la circonstance, d'une part, que la mise en demeure du 8 mars 2017 ayant le même objet que le courrier du 23 juin 2016 qu'ils avaient adressé au SIAH du Dadou, et en l'absence de circonstance de droit ou de fait nouvelle, la décision implicite de rejet de cette mise en demeure devait être regardée comme une décision purement confirmative de la décision implicite de refus intervenue le 1er octobre 2016 à la suite de leur demande par courrier électronique du 1er août 2016 et, d'autre part, que cette mise en demeure était insusceptible, en tant que telle, de faire courir un nouveau délai de recours. Toutefois, et en admettant même que la mise en demeure du 8 mars 2017 ait fait naître, au terme de deux mois, une décision confirmative de la décision explicite du SIAH du 27 juillet 2016 et de la décision implicite de refus née le 1er octobre 2016, il ne ressort des pièces du dossier de première instance ni que la décision du 27 juillet 2016 portait la mention expresse des voies et délais de recours, ni que le recours gracieux des intéressés avait fait l'objet d'un accusé de réception conformément à ce que prévoient les dispositions citées au point 8. Dans ces conditions, dès lors qu'aucune des deux décisions de rejet n'était devenue définitive en l'absence de caractère opposable des délais de recours à leur encontre, et alors que le délai raisonnable d'un an pour les contester devant le juge administratif n'était, en tout état de cause, pas expiré à la date d'introduction de la demande des requérants devant le tribunal, le 20 juin 2017, les premiers juges ne pouvaient se fonder sur la date du 13 mai 2017 à laquelle est née une décision implicite de rejet de la dernière demande pour considérer qu'elle n'était pas susceptible de " faire courir un nouveau délai de recours ", de sorte que c'est à tort qu'ils ont regardé la requête comme tardive et par suite irrecevable.
12. Il résulte de ce qui précède que le jugement du 21 mars 2019 doit être annulé. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de renvoyer l'affaire au tribunal administratif de Toulouse.
Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. A... et Mme G..., qui n'ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, versent au SIAH du Dadou la somme que celui-ci demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du syndicat intercommunal pour l'aménagement hydraulique du Dadou le paiement aux requérants d'une somme sur ce même fondement.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1702786 du tribunal administratif de Toulouse du 21 mars 2019 est annulé.
Article 2 : L'affaire est renvoyée au tribunal administratif de Toulouse.
Article 3 : Les conclusions présentées par les parties sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. E... A..., à Mme B... G... et au syndicat intercommunal pour l'aménagement hydraulique du Dadou.
Délibéré après l'audience du 14 janvier 2020 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
Mme Anne Meyer, président-assesseur,
M. Thierry C..., premier conseiller.
Lu en audience publique, le 11 février 2020.
Le rapporteur,
Thierry C...
Le président,
Catherine GiraultLe greffier,
Cindy Virin
La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 19BX02411