Procédure devant la cour :
Par un recours enregistré le 16 avril 2014 et un mémoire enregistré le 21 mai 2014, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, demande à la cour :
- d'annuler ce jugement n° 1000791 du 26 février 2014 du tribunal administratif de Bordeaux.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention entre la Suisse et la France relative au service militaire des double-nationaux, conclue le 1er août 1958 et son protocole additionnel du 3 mars 1961 ;
- le code du service national ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ;
- le décret n° 95-370 du 6 avril 1995 fixant les dispositions statutaires applicables aux ingénieurs et aux personnels techniques de formation et de recherche du ministère de l'agriculture et de la pêche, modifié ;
- le décret n° 2000-788 du 24 août 2000 fixant les conditions exceptionnelles d'intégration de certains agents non titulaires mentionnés à l'article 74 (1°) de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat dans des corps de fonctionnaires de catégorie A ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Bernard Leplat ;
- les conclusions de M. David Katz, rapporteur public ;
- et les observations de M. A...B....
Une note en délibéré présentée pour M. B...a été enregistrée le 25 février 2016.
Considérant ce qui suit :
1. M. B...a effectué son service militaire en Suisse, entre le 13 juillet 1970 et le 23 novembre 1974, par périodes d'une durée cumulée de six mois. Pendant ses études supérieures à l'université de Montpellier, il a exercé, entre le 1er novembre 1978 et le 30 octobre 1980, les fonctions d'allocataire de recherches. Du 1er septembre 1981 au 24 août 1991, il a été recruté par le ministère des relations extérieures, puis par celui de la coopération, pour servir en qualité d'assistant technique dans divers centres de recherches, en Indonésie, en Algérie, puis en Mauritanie. La décision du 4 septembre 1991 par laquelle le ministre de la coopération l'a licencié après la fin de son dernier contrat à durée déterminée a été annulée par un jugement du 15 novembre 1993 du tribunal administratif de Paris. Par des jugements du 31 mars 1994, du 16 novembre 1995 et du 4 mai 1999, ce tribunal administratif a condamné l'Etat à lui verser des indemnités. Après avoir occupé, à partir du 1er septembre 1991, des emplois dans des organismes privés de recherches, puis des fonctions de maître auxiliaire de l'éducation nationale du 18 octobre au 16 décembre 1999, il a été recruté à nouveau à compter du 1er janvier 2000, en qualité d'agent non titulaire par le ministère des affaires étrangères, qui l'a mis à disposition du ministère de l'agriculture et de la pêche à compter du 15 janvier 2001. Il a été affecté au Centre national du machinisme agricole, du génie rural et des eaux et forêts à Bordeaux. Par un arrêté du 1er décembre 2005, le ministre de l'agriculture et de la pêche, l'a titularisé en qualité d'ingénieur des études de 2e classe avec effet au 1er janvier 2002. Cet arrêté l'a classé, à cette date, au 5e échelon de son grade avec ancienneté conservée au 7 novembre 2000, et, à compter du 7 novembre 2003, au 7e échelon sans ancienneté conservée. M. B...a demandé au tribunal administratif de Bordeaux de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 311 230 euros en réparation du préjudice que lui a causé l'intervention tardive du décret permettant l'intégration de certains agents non titulaires de la fonction publique de l'Etat dans la catégorie A. Par un jugement n° 1000791 du 26 février 2014, le tribunal administratif de Bordeaux a condamné l'Etat à lui verser la somme de 285 230 euros, portant intérêts au taux légal à compter du 21 décembre 2009, les intérêts étant eux-mêmes capitalisés au 11 juin 2011 et à chaque échéance annuelle à compter de cette date. Le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt relève appel de ce jugement.
Sur les droits à indemnité de M.B... :
En ce qui concerne le cadre juridique de l'affaire :
2. En vertu de l'article 73 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, les agents non titulaires occupant un emploi permanent de l'Etat et des établissements publics de l'Etat et satisfaisant à certaines conditions, notamment celles d'être en fonctions à la date de publication de la loi du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires et de justifier d'une durée d'au moins deux ans de services accomplis à temps complet dans un de ces emplois, ont vocation à être titularisés, sur leur demande, dans des emplois de même nature qui sont vacants ou qui seront créés par les lois de finances. En vertu du 1° de l'article 74 de la même loi, il en va de même, dans les mêmes conditions, des personnels civils de coopération culturelle, scientifique et technique en fonction auprès d'Etats étrangers ou de l'organisme auprès duquel ils sont placés et des personnels civils des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d'enseignement situés à l'étranger, qui remplissent les conditions fixées au deuxième alinéa de l'article 8 de la loi n° 72-659 du 13 juillet 1972 relative à la situation du personnel civil de coopération culturelle, scientifique et technique auprès d'Etats étrangers.
3. Le décret n° 2000-788 du 24 août 2000 a été pris pour l'application du 1° de l'article 74 de la loi du 11 janvier 1984. Il prévoit l'intégration exceptionnelle, notamment, ainsi qu'il résulte du 1° de son article 1er et du tableau de correspondance annexé au décret, d'agents non titulaires du niveau de la catégorie A, réemployés ou rattachés au ministère chargé de l'agriculture, exerçant des fonctions techniques correspondant à celles dévolues aux ingénieurs d'études, de formation et de recherche. Le dernier alinéa de cet article 1er précise que ces agents ne doivent pas avoir pu bénéficier d'une proposition de titularisation dans un corps de fonctionnaires, en application du chapitre X de la loi du 11 janvier. En vertu de son article 5, les agents titularisés sont classés dans le grade de début du corps à un échelon déterminé selon les modalités prévues par le statut particulier dudit corps.
4. L'article 32 du décret du 6 avril 1995 fixant les dispositions statutaires applicables aux ingénieurs et aux personnels techniques de formation et de recherche du ministère de l'agriculture et de la pêche, rend applicable aux fonctionnaires nommés dans le grade d'ingénieur d'études de 2e classe qui, antérieurement à leur nomination dans ce corps, n'avaient pas la qualité de fonctionnaire, l'article 22 de ce décret. Cet article prévoit, notamment, que ces ingénieurs d'études sont classés à un échelon déterminé en prenant en compte, sur la base des durées moyennes de service, les services accomplis dans un emploi du niveau de la catégorie A à raison de la moitié jusqu'à douze ans et des trois quarts au-delà de douze ans, les services accomplis dans un emploi du niveau de la catégorie B à raison de six seizièmes pour la fraction comprise entre sept ans et seize ans et à raison de neuf seizièmes pour l'ancienneté acquise au-delà de seize ans et l'ancienneté acquise dans des services privés, dans des fonctions équivalentes à celles d'ingénieur de recherche ou d'ingénieur d'études, à raison du tiers jusqu'à douze ans et de la moitié au-delà de douze ans.
5. Il est constant, ainsi qu'il ressort de décisions du Conseil d'Etat statuant au contentieux, annulant le refus implicite de les prendre et enjoignant, sous astreinte, au gouvernement de ce faire, que les décrets nécessaires à l'application du 1° de l'article 74 de la loi du 11 janvier 1984 pour la titularisation des personnels civils de coopération culturelle, scientifique et technique, auxquels l'article 79 de la loi renvoyait le soin d'organiser les conditions de l'intégration de ces agents, n'ont pas été pris dans un délai raisonnable. Ces décrets auraient dû intervenir au plus tard le 1er janvier 1986, de sorte que la titularisation des agents ayant réussi l'examen professionnel institué à cette fin puisse prendre effet dès le 1er janvier 1987. Par suite, le retard de treize années mis à prendre ces décrets, au nombre desquels figure le décret n° 2000-788 du 24 août 2000, constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat en raison du préjudice en résultant pour les agents qui ont été victimes de ce retard. Toutefois, il appartient à la victime d'établir la réalité de son préjudice et le lien direct de causalité qui le relie à l'illégalité fautive ainsi commise.
6. Par son jugement du 26 février 2014, le tribunal administratif de Bordeaux a condamné l'Etat à verser à M. B...une indemnité dont le montant, de 285 230 euros, comprend : premièrement, la somme de 71 788 euros, correspondant, au titre de la période du 1er janvier 2002, date de sa titularisation, au 31 juillet 2011, à la prise en compte insuffisante de son ancienneté lors de son classement, deuxièmement, les sommes de 189 638 euros et de 1 754 euros correspondant, au titre de la période du 1er janvier 1987 au 31 décembre 2001, aux pertes de rémunération et aux cotisations sociales supplémentaires dont il s'est acquitté, troisièmement, la somme de 3 377 euros, correspondant au surcoût de la validation de services résultant du retard avec lequel il a dû y procéder, quatrièmement, la somme de 9 485 euros, correspondant à la perte d'une chance d'être promu au grade d'ingénieur divisionnaire et, cinquièmement, la somme de 2 000 euros, correspondant à la réparation des troubles dans ses conditions d'existence liés à l'interruption pendant plus de dix ans de sa carrière scientifique.
En ce qui concerne les préjudices liés au retard du gouvernement à prendre les décrets d'application de l'article 74 de la loi du 11 janvier 1984
7. Il n'est pas contesté qu'à la date du 14 juillet 1983, M. B...occupait un emploi permanent de l'Etat et des établissements publics de l'Etat et satisfaisait aux autres conditions posées par les articles 73 et 74 de la loi du 11 janvier 1984. Il n'est pas davantage contesté qu'à la date de sa demande de titularisation, il justifiait d'une durée suffisante de services à temps complet. Le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt n'établit ni même n'allègue que l'intéressé aurait pu prétendre à une intégration en application d'autres dispositions que celles du décret n° 2000-788 du 24 août 2000 avant l'entrée en vigueur de celui-ci. En revanche, le ministre soutient que M. B...ne justifiait pas d'un préjudice directement lié au retard dans l'intervention du décret n° 2000-788 du 24 août 2000. Il fait valoir que, d'une part, compte tenu de la nature des fonctions d'assistant technique relevant de la catégorie B qu'il avait occupées de 1981 à 1991, il n'aurait pas pu être intégré dès 1987 dans un des corps de catégorie A visés par ce décret et que, d'autre part, malgré l'annulation de la décision de le licencier par le tribunal administratif de Paris, il n'a pas demandé son intégration en exécution de ce jugement mais a choisi d'exercer une activité dans le secteur privé et de demander réparation des préjudices résultant de l'illégalité de son licenciement. Le ministre estime donc que le seul préjudice indemnisable résultant d'un retard de titularisation ne concerne que celui mis à prendre en compte, au titre de la période du 15 janvier au 31 décembre 2001, les services accomplis au Centre national du machinisme agricole, du génie rural et des eaux et forêts à Bordeaux et ne peut être évalué qu'à la somme de 22 000 euros. Ce retard de titularisation est sans rapport avec celui avec lequel a été pris le décret.
8. M. B...observe que s'il est vrai qu'il n'aurait pas pu être intégré au 1er janvier 1987 dans le corps des ingénieurs d'études du ministère chargé de l'agriculture, puisque ce corps n'a été créé que par le décret du 6 avril 1995, il aurait pu être titularisé dès cette date dans un corps technique de catégorie A existant, tel celui des ingénieurs des travaux agricoles, ce que conteste le ministre. Toutefois, en admettant que l'attitude de M. B...après son licenciement en 1991 et l'annulation de celui-ci en 1993, ne soit pas de nature à le faire regarder comme ayant renoncé à se prévaloir de sa vocation à être titularisé, il lui appartient d'établir qu'il a exercé antérieurement des fonctions équivalentes à celles d'agents non titulaires du niveau de la catégorie A, ainsi que l'exige le décret n° 2000-788 du 24 août 2000. A cet égard, il se borne à évoquer, en termes généraux, l'importance et le haut niveau scientifique des recherches auxquelles il participait dans les organismes au sein desquels il a servi entre 1981 et 1991 et à se prévaloir des diplômes et titres universitaires qu'il détient. Il n'apporte pas, ainsi, d'éléments suffisant à établir que les fonctions d'assistant technique exercées, bien que relevant de la catégorie B, devaient être regardées comme équivalentes à des fonctions relevant de la catégorie A et qu'il aurait eu une chance sérieuse d'accéder à un emploi relevant de cette catégorie en 1987.
9. Dans ces conditions, le retard mis à publier le décret n° 2000-788 du 24 août 2000 n'est pas de nature à avoir causé, de manière directe, le préjudice correspondant, au titre de la période du 1er janvier 1987 au 31 décembre 2001, tant aux pertes de rémunération subies du fait d'une titularisation tardive dans le corps des ingénieurs d'études du ministère chargé de l'agriculture, invoquées par M. B...et aux cotisations sociales supplémentaires dont il s'est acquitté, qu'à la perte de chance de bénéficier d'une intégration dans un corps de la catégorie A. Par suite, c'est à tort que le tribunal administratif de Bordeaux a accordé, à ce titre, les sommes de 189 638 euros et de 1 754 euros à M.B....
10. Le jugement du 26 février 2014 du tribunal administratif de Bordeaux accorde également à M. B...une indemnité en réparation du préjudice subi du fait qu'il a dû verser en 2008, pour la validation de certains services en vue de la constitution de ses droits à pension de retraite, une somme supérieure à celle qu'il aurait versée s'il avait été intégré plus tôt dans un corps de fonctionnaires de catégorie A. Toutefois, la validation des services effectués antérieurement à une titularisation est une possibilité et non une obligation et un agent contractuel peut décider de renoncer à ses services de non titulaire. Ainsi, le préjudice lié au caractère tardif de la validation des services ne présente pas un caractère certain. De toute manière, ainsi qu'il est dit au point précédent, la détermination de la date à laquelle M. B...a été titularisé ne résulte pas du retard mis à publier le décret n° 2000-788 du 24 août 2000. Dans ces conditions, le préjudice allégué n'est ni certain ni direct. C'est donc à tort que le tribunal administratif de Bordeaux a mis, à ce titre, à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 377 euros.
11. Le préjudice subi du fait des troubles dans des conditions d'existence dont M. B... a demandé et persiste à demander réparation, en soutenant que cette réparation doit être évaluée à la somme de 5 000 euros et non à celle de 2 000 euros allouée par le jugement du 26 février 2014 du tribunal administratif de Bordeaux, est constitué, selon ses propres termes, par celui résultant de l'interruption pendant plus de dix ans de sa carrière scientifique du fait du licenciement dont il a fait l'objet par décision du 4 septembre 1991 du ministre de la coopération. Un tel préjudice ne présente pas de lien direct avec le retard mis à publier le décret n° 2000-788 du 24 août 2000. Il est lié à l'illégalité de la décision du 4 septembre 1991, par laquelle il a été licencié et qui a fait l'objet, ainsi qu'il est rappelé au point 1, de plusieurs instances devant le tribunal administratif de Paris. Dès lors, c'est à tort que le jugement du 26 février 2014 du tribunal administratif de Bordeaux a condamné l'Etat à verser à M. B...une indemnité au titre de ce chef de préjudice.
En ce qui concerne les préjudices liés aux conditions du reclassement de M.B... :
12. Le jugement du 26 février 2014 du tribunal administratif de Bordeaux a mis à la charge de l'Etat une indemnité d'un montant de 71 788 euros en réparation du préjudice subi par M. B...du fait que, pour le classer au 5e échelon de son grade lors de sa titularisation en qualité d'ingénieur des études de 2e classe, d'une part, il n'a pas été tenu compte des six mois de service militaire qu'il a effectués en Suisse ni de ses deux ans de contrat d'allocataire de recherche et que, d'autre part, s'il avait été titularisé au 1er janvier 1987, son ancienneté à retenir aurait été de 17 ans et 11 mois, ce qui lui aurait permis d'accéder au 8e échelon de son grade au 1er janvier 2002 avec une ancienneté conservée de 15 mois.
13. Ainsi qu'il résulte de ce qui a été dit précédemment, M. B...ne pouvait pas être titularisé, même rétroactivement et en raison du retard du gouvernement à prendre le décret n° 2000-788 du 24 août 2000 pour l'application de l'article 74 de la loi du 11 janvier 1984, à compter du 1er janvier 1987. Ainsi, c'est à tort que le tribunal administratif de Bordeaux a reconstitué sa carrière sur la base d'une telle titularisation pour lui attribuer une indemnisation.
14. Il est vrai que, comme le soutient M.B..., aucune disposition législative ou réglementaire relative au statut de la fonction publique de l'Etat ou aux statuts particuliers des corps la composant, notamment l'article 22 du décret du 6 avril 1995 relatif à ceux des ingénieurs et personnels techniques de formation et de recherche du ministère de l'agriculture et de la pêche, n'exclut expressément la prise en compte de services militaires accomplis dans un Etat étranger. Toutefois, en vertu du 4° de l'article 5 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire s'il ne se trouve en position régulière au regard du code du service national. De son côté, l'article L. 63 du code de service national, tel que modifié par la décision n° 2011-181 QPC du 13 octobre 2011 du Conseil constitutionnel, prévoit que les hommes ayant satisfait aux obligations du service national actif ainsi que ceux qui sont en position régulière au regard de ce code sont réputés avoir satisfait aux obligations exigées par l'article 16 de l'ordonnance n° 59-244 du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires et par l'article 16 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Il précise que le temps de service national actif est compté, dans la fonction publique, pour sa durée effective dans le calcul de l'ancienneté de service exigée pour l'avancement et pour la retraite.
15. En vertu des articles 5 et 6 de la convention entre la Suisse et la France relative au service militaire des double-nationaux, conclue le 1er août 1958, applicable, ainsi que son protocole additionnel du 3 mars 196, à la situation de M.B..., un double-national n'est tenu d'accomplir ses obligations que dans l'un des pays dont il est le ressortissant, ce pays étant le lieu de résidence habituelle, sous réserve de la possibilité, jusqu'à l'âge de 19 ans, pour la personne intéressée de choisir par engagement volontaire le pays dans lequel elle désire accomplir ses obligations militaires.
16. Si, en vertu de cette convention un double-national qui a effectué son service militaire en Suisse, que ce soit en raison du lieu de sa résidence habituelle ou par choix, doit être regardé comme étant en position régulière en regard du code du service national et est, par suite, réputé avoir satisfait aux obligations exigées pour l'accès à la fonction publique en France, il n'a pas effectué un service national actif dont la durée devrait être prise en compte dans le déroulement de sa carrière dans la fonction publique. Cette convention n'a donc pas pour effet de faire exception aux dispositions susmentionnées, en vertu desquelles seule doit être prise en compte la durée effective du service national actif. Dans ces conditions, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Bordeaux a estimé que la durée de ces services militaires pouvait être prise en compte.
17. En vertu de l'article 2 du décret n° 76-863 du 8 septembre 1976 portant création des allocations de recherche, applicable durant la période pendant laquelle M. B...a exercé ces fonctions, le contrat liant un allocataire de recherche à l'Etat présente le caractère d'un contrat de travail. S'il en résulte que les allocataires de recherche ont la qualité d'agents non titulaires de l'Etat, les services accomplis par eux ne sont pas expressément visés par l'article 22 du décret du 6 avril 1995 comme devant être pris en compte pour le classement, lors de sa titularisation, d'un ingénieur des études de 2e classe. Eu égard à leur nature et aux conditions de leur exercice, même s'ils ne peuvent être occupés que par des personnes justifiant de diplômes de l'enseignement supérieur, ces services ne peuvent pas être assimilés à ceux accomplis dans un emploi du niveau de la catégorie A ou dans un emploi du niveau de la catégorie B et dont une fraction peut être prise en compte en application de l'article 22 du décret du 6 avril 1995. Par suite, c'est à tort que le tribunal administratif de Bordeaux, qui l'a au surplus retenue dans sa totalité, a estimé que la durée des services d'allocataire de recherche de M. B...pouvait être prise en compte en vue de son classement.
18. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, qui ainsi qu'il est dit au point 7, ne conteste pas que M. B...aurait pu être titularisé plu tôt et a subi un préjudice, dont il évalue la réparation à la somme non contestée de 22 000 euros, en raison des modalités de la prise en compte, au titre de la période du 15 janvier au 31 décembre 2001, des services accomplis au Centre national du machinisme agricole, du génie rural et des eaux et forêts à Bordeaux est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Bordeaux a mis à la charge de l'Etat une indemnité d'un montant excédant cette somme de 22 000 euros en réparation des préjudices subis du fait des modalités de la titularisation de M. B...dans le corps des ingénieurs d'études.
En ce qui concerne le préjudice résultant de la perte d'une chance d'être promu au grade d'ingénieur divisionnaire :
19. Compte tenu, d'une part, du retard du classement de M.B..., d'autre part, de ce que l'avancement au grade d'ingénieur divisionnaire n'est pas déterminé par l'ancienneté des fonctionnaires remplissant les conditions pour y accéder, il ne pouvait être regardé comme justifiant d'une chance sérieuse d'être promu à ce grade. Par suite, c'est à tort que le tribunal administratif de Bordeaux a condamné l'Etat à verser la somme de 9 485 euros, en réparation du préjudice résultant d'une perte de chance d'être promu au grade d'ingénieur divisionnaire.
20 Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt est fondé à soutenir que c'est à tort que, par son jugement n° 1000791 du 26 février 2014, le tribunal administratif de Bordeaux a condamné l'Etat à verser en principal la somme de 285 230 euros à M.B.... Cette somme doit être ramenée à celle de 22 000 euros auxquels s'ajoutent les intérêts au taux légal à compter du 21 décembre 2009, ces intérêts étant eux-mêmes capitalisés au 11 juin 2011 et à chaque échéance annuelle à compter de cette date, ainsi qu'en dispose le jugement.
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
21. Les dispositions de cet article font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser à M. B...une somme quelconque au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DECIDE
Article 1er : Le montant de l'indemnité que l'Etat doit verser à M. B...est ramené en principal de 285 230 euros à 22 000 euros.
Article 2 : Le jugement n° 1000791 du 26 février 2014 du tribunal administratif de Bordeaux est annulé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 3 : Les conclusions de M. B...tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
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No 14BX01180