Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés respectivement les 31 août 2015 et 18 octobre 2016, la société Pau Loisirs, représentée par Me B..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 30 juin 2015 ;
2°) d'annuler les courriers du 23 août 2013 et du 25 novembre 2013 ;
3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 957 euros par jour, à compter du 26 août 2013, en réparation du préjudice économique résultant de l'exécution de la demande du ministre de l'intérieur du 23 août 2013 ou, à tout le moins, une somme de 406,21 euros par jour, jusqu'à la cessation de l'interdiction édictée, somme assortie des intérêts légaux commençant à courir du 21 octobre 2013, avec capitalisation des intérêts à compter du 21 octobre 2014 ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué n'est pas suffisamment motivé ; le tribunal administratif a omis de statuer sur plusieurs moyens ;
- les premiers juges ne se sont pas prononcés sur l'intégralité des considérations de droit qui fondent les actes contestés ;
- les actes en litige lui font grief et sont susceptibles d'un recours pour excès de pouvoir ;
- la décision du 25 novembre 2013, rendue sur recours gracieux, ne s'est pas substituée à celle du 23 août 2013 ;
- l'espace fumeur dans lequel sont installées les machines à sous ne constitue pas un " local distinct " au sens de l'article 68-27 de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos ; une présence physique continue d'un caissier ou d'un membre de la direction n'y est dès lors nullement obligatoire ; les agencements techniques permettent le fonctionnement des machines à sous sans intervention de salariés dans le fumoir ;
- la décision du 23 août 2013 a été prise par une autorité incompétente ;
- aucune procédure contradictoire n'a précédé l'édiction des actes contestés ;
- les interventions sur le fondement des articles 68-14, 68-20, 68-28 et 68-30 de l'arrêté du 14 mai 2007 n'imposent aucunement la présence de personnels dans les fumoirs en méconnaissance des dispositions de l'article R. 3511-3 du code de la santé publique ;
- l'article 68-1 de l'arrêté du 14 mai 2007 n'implique pas, contrairement à ce que prétend le ministre, la nécessaire présence de personnels pour assurer le fonctionnement du dispositif de vigilance ;
- l'article 14 de l'arrêté du 14 mai 2007 n'implique pas la présence de personnels dans le fumoir afin de pouvoir détecter les personnes présentant une addiction au jeu ;
- l'illégalité des actes contestés lui cause un préjudice économique.
Par un mémoire en défense enregistré le 19 septembre 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- les actes contestés ne modifient pas l'ordonnancement juridique ni ne produisent par eux-mêmes d'effets ; ils ne constituent pas des décisions faisant grief et, par suite, ne peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ;
- les autres moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.
En application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées le 26 octobre 2017d'un moyen que la cour était susceptible de relever d'office.
La société requérante a présenté ses observations sur ce moyen par un mémoire enregistré le 3 novembre 2017.
Par ordonnance du 19 septembre 2016, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 19 octobre 2016 à 12h00.
Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- le décret n° 59-1489 du 22 décembre 1959 portant réglementation des jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques ;
- le décret n°85-1057 du 2 octobre 1985 relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et de la décentralisation ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ;
- l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Sylvie Cherrier,
- les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public,
- et les observations de MeA..., représentant la société Pau Loisirs.
Considérant ce qui suit :
1. La société Pau Loisirs, qui exploite un casino à Pau, a, au cours de l'année 2013, entrepris des travaux en vue d'installer quinze machines à sous dans un espace réservé aux fumeurs. Le 23 août 2013, le ministre de l'intérieur, sous la signature de son directeur de cabinet, a adressé au directeur du casino un courrier lui demandant de veiller à ce qu'aucune machine à sous ne soit plus installée dans les espaces fumeurs. A la suite de la réception de ce courrier, la société Pau Loisirs, qui s'est conformée à ces préconisations en édictant une mesure d'interdiction de fumer dans l'emplacement concerné, a formé un recours gracieux, assorti d'une demande indemnitaire en réparation des préjudices économiques subis. Ces demandes ont été rejetées par une lettre du ministre de l'intérieur du 25 novembre 2013. La société Pau Loisirs relève appel du jugement du 30 juin 2015 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des courriers des 23 août et 25 novembre 2013, ainsi que ses conclusions indemnitaires.
Sur la régularité du jugement :
2. Il ressort des pièces du dossier que les courriers litigieux des 23 août et 25 novembre 2013 ont eu pour objet d'informer la société Pau Loisirs que les dispositions du code de la santé publique et de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation sur les jeux dans les casinos interdisent d'installer des machines à sous dans des espaces fumeurs. Ces courriers, par lesquels le ministre a fait connaître la portée qu'il fallait selon lui donner aux dispositions en cause et a invité la société à se conformer à cette interprétation sous peine de mesures prises au titre de ses pouvoirs de police spéciale des jeux, étaient, eu égard à leur caractère impératif, susceptibles de recours. Par suite, c'est à tort que le jugement attaqué s'est fondé sur le motif tiré de ce que les courriers contestés ne constituaient pas des actes faisant grief pour rejeter comme irrecevables les conclusions de la société Pau Loisirs tendant à leur annulation.
3. Le ministre de l'intérieur, il est vrai, soutient, s'agissant du courrier du 23 août 2013, que les conclusions tendant à son annulation étaient de toute façon irrecevables dès lors que le courrier du 25 novembre 2013 s'y était substitué. Toutefois, la décision prise à la suite d'un recours administratif dépourvu de caractère obligatoire n'a pas pour effet, lorsqu'elle confirme la décision initiale, de faire disparaître celle-ci de l'ordonnancement juridique. Le courrier du 25 novembre 2013 s'analysant comme le rejet du recours gracieux formé par la société à l'encontre du courrier du 23 août précédent, ne saurait dès lors être regardé comme ayant procédé au retrait de ce dernier. Par suite et en tout état de cause, la fin de non-recevoir opposée aux conclusions dirigées contre le courrier du 23 août 2013 ne peut qu'être écartée.
4. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué est irrégulier en tant qu'il rejette comme irrecevables les conclusions à fin d'annulation dirigées contre les courriers du 23 août 2013 et du 25 novembre 2013. Le jugement doit donc être annulé dans cette mesure. Il y a lieu de statuer par la voie de l'évocation sur les conclusions en excès de pouvoir présentées par la société Pau Loisirs devant le tribunal administratif de Pau. Il sera en revanche statué par la voie de l'effet dévolutif de l'appel sur les conclusions indemnitaires présentées par cette société.
Sur la légalité de la décision du 23 août 2013 :
5. Aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 27 juillet 2005 : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions (...) peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° (...) les directeurs d'administration centrale (...) ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " Les ministres et secrétaires d'Etat peuvent, par un arrêté publié au Journal officiel de la République française, donner délégation pour signer tous actes, à l'exception des décrets, au directeur et au chef de leur cabinet, ainsi qu'à leurs adjoints, en ce qui concerne les affaires pour lesquelles délégation n'est pas donnée à l'une des personnes mentionnées à l'article 1er. (...) Les actes relevant, dans un même ministère, des attributions de plusieurs responsables de directions ou services mentionnés à l'article 1er peuvent également être signés conjointement par ceux-ci au nom du ministre ". Ces dispositions font obstacle à ce que le directeur de cabinet d'un ministre puisse signer un acte relatif à des affaires pour lesquelles une délégation a déjà été donnée à une personne mentionnée à l'article 1er, notamment à un directeur d'administration centrale.
6. La décision attaquée du 23 août 2013 a pour objet la mise en oeuvre, au sein du casino de Pau, de la législation relative aux casinos et aux jeux. Elle relève dès lors des affaires des services placés sous l'autorité du directeur des libertés publiques et des affaires juridiques par l'article 6 du décret susvisé du 2 octobre 1985, dans sa rédaction en vigueur à la date où cette décision a été prise. En application des dispositions précitées de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005, ce directeur d'administration centrale disposait d'une délégation pour signer, au nom du ministre, la décision attaquée. Dès lors, le directeur de cabinet du ministre de l'intérieur, quand bien même également délégataire de celui-ci, était incompétent pour la signer.
7. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens tendant à l'annulation de la décision du 23 août 2013, la société Pau Loisirs est fondée à soutenir que cette décision doit être annulée.
Sur la légalité de la décision du 25 novembre 2013 :
En ce qui concerne la légalité externe :
8. Si, en vertu de l'article 24 alors en vigueur de la loi susvisée du 12 avril 2000, les décisions qui doivent être motivées par application de la loi du 11 juillet 1979 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations, c'est à l'exception des cas où il est statué sur une demande. En excluant ainsi les décisions prises sur demande de l'intéressé du champ d'application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, le législateur a entendu dispenser l'administration de recueillir les observations de l'auteur d'un recours gracieux ou hiérarchique. La décision contestée ayant été prise sur un tel recours gracieux, la société Pau Loisirs, qui a pu d'ailleurs faire valoir ses observations à l'occasion de la présentation de ce recours, ne peut dès lors utilement invoquer la méconnaissance de ces dispositions.
En ce qui concerne la légalité interne :
9. Les articles L. 324-1 et L. 324-2 du code de la sécurité intérieure incriminent et répriment respectivement le fait de participer à la tenue d'une maison de jeux de hasard où le public serait librement admis, et le fait d'exploiter des machines à sous. A titre expressément dérogatoire, l'article L. 321-1 permet l'ouverture de casinos dans certaines communes et sous certaines conditions, l'autorisation d'exploiter étant délivrée par le ministre de l'intérieur qui peut, en application de l'article 5-1 du décret du 22 décembre 1959 portant réglementation des jeux, alors en vigueur, suspendre ou révoquer l'autorisation en cas de manquement à la règlementation applicable. En application de ce décret, un arrêté du ministre de l'intérieur du 14 mai 2007 a défini la réglementation des jeux dans les casinos, et a notamment fixé, à ses articles 68-1 à 68-31, les règles d'exploitation et de fonctionnement des appareils dits " machines à sous ".
10. Dans son courrier du 25 novembre 2013, en sa qualité d'autorité chargée de la police administrative spéciale des jeux et par renvoi au courrier du 23 août précédent dont il a déclaré s'approprier les termes, le ministre de l'intérieur a indiqué que les règles prévues aux articles 14, articles 68-1, 68-14, 68-20, 68-27, 68-28 et 68-30 de l'arrêté du 14 mai 2007 faisaient obstacle à l'installation de machines à sous dans un emplacement réservé aux fumeurs, la méconnaissance de cette interdiction pouvant conduire à la suspension, voire au retrait, de l'autorisation d'exploiter les machines à sous considérées.
11. Selon l'article 14 de l'arrêté du 14 mai 2007, le directeur responsable et les membres du comité de direction agréés par le ministre de l'intérieur ont seuls qualité, dans le cadre de leurs attributions respectives, pour s'occuper de l'exploitation des jeux et pour donner des ordres au personnel des salles de jeux, et il appartient au directeur responsable de s'assurer que les membres du comité de direction suivent ou ont suivi une formation préalable leur permettant de disposer d'une bonne connaissance de la technique et de la gestion des jeux ainsi que d'être en mesure de détecter les personnes en difficulté. En vertu de l'article 68-28 de cet arrêté, lequel article est intitulé " personnes responsables de la surveillance et du fonctionnement des machines à sous ", le fonctionnement des machines à sous est placé sous la responsabilité du directeur responsable et des membres du comité de direction, en particulier pour tout ce qui concerne les mouvements de fonds, les paiements de gains ainsi que les déplacements de machines, les incidents techniques et les opérations de maintenance. L'article 68-14 du même arrêté impose notamment l'intervention du directeur ou d'un membre du comité de direction en cas d'ouverture, de fermeture ou de réinitialisation d'une machine à sous.
12. Les dispositions citées au point précédent impliquent que le directeur de l'établissement ou les membres du comité de direction puissent, à tout moment, et notamment en cas d'incident technique ou de difficultés éprouvées par un joueur, accéder aux machines à sous. Or, en vertu de l'article R. 3511-3 du code de la santé publique, les emplacements mis à la disposition des fumeurs dans les lieux affectés à un usage collectif sont des " salles closes, affectées à la consommation de tabac ", " dans lesquelles (...) aucune tâche d'entretien et de maintenance ne peut y être exécutée sans que l'air ait été renouvelé, en l'absence de tout occupant, pendant au moins une heure ". Dans ces conditions, en estimant que l'installation de machines à sous dans les emplacements réservés aux fumeurs, compromettant le respect de la réglementation applicable aux jeux dans les casinos, justifierait la suspension ou la révocation de l'autorisation d'exploiter ces machines à sous, le ministre n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation.
13. A supposer même que l'un des autres motifs de la décision litigieuse soit erroné, une telle circonstance serait en tout état de cause sans incidence sur la légalité de cette décision, dès lors qu'il résulte de l'instruction que le ministre aurait pris la même décision s'il ne s'était fondé que sur les motifs mentionnés aux points 11 et 12 du présent arrêt.
14. Il résulte de ce qui précède que la société Pau Loisirs n'est pas fondée à soutenir que la décision du ministre de l'intérieur du 25 novembre 2013 est entachée d'illégalité. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation de cette décision ne peuvent qu'être rejetées.
Sur les conclusions indemnitaires :
15. Si la décision du 25 novembre 2013 n'est pas, ainsi qu'il a été dit, entachée d'illégalité et ne peut donc en tout état de cause engager la responsabilité de l'Etat, celle du 23 août 2013 est, en revanche, illégale en raison du vice d'incompétence dont elle est entachée.
16. Toutefois, si, en principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain, la responsabilité de l'administration ne saurait être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité mais découlent directement et exclusivement de la situation irrégulière dans laquelle la victime s'est elle-même placée, indépendamment des faits commis par la puissance publique, et à laquelle l'administration aurait pu légalement mettre fin à tout moment.
17. Selon l'article L. 3511-7 du code de la santé publique : " Il est interdit de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif (...) sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs. / Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application de l'alinéa précédent ". En vue notamment de protéger les tiers et en particulier les salariés contre le risque de tabagisme passif, l'article R. 3511-3 dudit code, déjà mentionné, précise que ces emplacements ne peuvent correspondre à des locaux dans lesquels sont délivrées des prestations de service. En proposant dans les emplacements réservés à la consommation de tabac un accès à des machines à sous, le casino délivrerait une telle prestation de services en méconnaissance des dispositions précitées du code de la santé publique. Les autorités administratives titulaires des pouvoirs de police administrative générale et chargées, à ce titre, de mettre en oeuvre les règlements existants ayant pour objet la lutte contre le tabagisme, seraient en droit de mettre fin à tout moment à l'irrégularité résultant de l'exploitation de ces locaux, en particulier en ordonnant leur fermeture. Ainsi, le préjudice dont la société requérante demande réparation, qui consiste dans le manque à gagner résultant de ce qu'elle n'a pu exploiter les machines à sous installées dans des locaux réservés aux fumeurs, ne trouve pas sa cause dans la décision illégale du 23 août 2013 mais dans la situation irrégulière dans laquelle elle se serait elle-même placée si elle avait continué cette exploitation et à laquelle l'administration aurait pu légalement mettre fin à tout moment.
18. Il résulte de ce qui précède que la société Pau Loisirs n'est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif a rejeté ses conclusions indemnitaires.
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante pour l'essentiel, verse une somme quelconque à la société Pau Loisirs au titre de ses frais d'instance.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Pau du 30 juin 2015, en tant qu'il a statué sur les conclusions en excès de pouvoir présentées par la société Pau Loisirs, et la décision du 23 août 2013 du directeur de cabinet du ministre de l'intérieur, sont annulés.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Pau Loisirs est rejeté.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Pau Loisirs et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur.
Délibéré après l'audience du 15 novembre 2017 à laquelle siégeaient :
M. Aymard de Malafosse, président,
M. Laurent Pouget, président-assesseur,
Mme Sylvie Cherrier, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 14 décembre 2017.
Le rapporteur,
Sylvie CHERRIER
Le président,
Aymard de MALAFOSSE Le greffier,
Christophe PELLETIER La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme.
2
N° 15BX02926