Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 septembre 2019 et 7 avril 2021, la commune de Boulazac-Isle-Manoire, représentée par Me Saint-Supery, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1803266 du tribunal administratif de Bordeaux du 16 juillet 2019 en tant qu'il n'a pas intégralement fait droit à sa demande ;
2°) d'annuler l'arrêté du 6 février 2018 de la préfète de la Dordogne, ensemble la décision du 29 mai 2018 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
En ce qui concerne la régularité du jugement :
- les premiers juges ont insuffisamment motivé la réponse au moyen tiré de ce que les modalités de concertation fixées par la préfète ont été méconnues dès lors que le public n'a pas participé à l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation durant toute la durée de l'élaboration du projet ;
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement :
- les modalités de concertation annoncées dans l'arrêté préfectoral de prescription de la révision du plan du 11 mars 2015 n'ont pas été respectées ; conformément à cet arrêté, trois réunions avec les communes, organismes et personnes publiques concernées devaient être organisées après chacune des trois phases de l'étude du plan ; le comité national de l'eau, le conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels et majeurs ainsi que la commission départementale des risques naturels, qui sont concernés par le projet, auraient dû être consultés ; le public n'a pas non plus participé à l'élaboration du plan durant toute la durée de l'élaboration du projet dès lors qu'aucune réunion n'a eu lieu dans la commune de Boulazac-Isle-Manoire et qu'en tout état de cause, le public n'a pu formuler des remarques qu'une fois le projet finalisé et non pendant la durée de son élaboration ;
- en application des dispositions de l'article R. 562-7 du code de l'environnement, le département de la Dordogne et la région Nouvelle-Aquitaine auraient dû être consultés ; de même, l'avis du syndicat mixte du Pays de l'Isle en Périgord, compétent en matière d'élaboration du schéma de cohérence territoriale, aurait dû être sollicité et joint au dossier d'enquête publique ;
- l'enquête publique est entachée de plusieurs irrégularités ; les avis émis par les conseils municipaux des diverses communes consultées dans le cadre de l'élaboration du PPRI n'ont pas été joints au dossier d'enquête publique, pas plus que ceux rendus par la communauté d'agglomération du Grand Périgueux et la communauté de communes d'lsle, Vern, Salembre en Périgord ; l'échelle des cartes figurant dans le dossier d'enquête publique n'est pas de nature à en permettre la lisibilité, ainsi que l'a relevé le commissaire enquêteur ; l'enquête publique a été menée conjointement avec celles relatives à dix autres plans de prévention alors qu'aucun texte n'autorise, sauf exception dûment justifiée, l'organisation d'une enquête unique ; en tout état de cause, contrairement aux exigences de l'article L. 123-6 du code de l'environnement, cette enquête publique unique n'a pas donné lieu à des conclusions motivées du commissaire enquêteur au titre de chacune des enquêtes publiques initialement requises ; ce dernier, qui s'est borné à des considérations générales et n'a pas précisé la teneur des modifications à mettre en œuvre, a insuffisamment motivé ses conclusions et n'a pas émis d'avis personnel sur le projet, notamment sur le classement en zone rouge de la parcelle cadastrée section AE n° 136 sur laquelle était implantée l'ancienne station d'épuration ; le commissaire enquêteur ne pouvait, comme il l'a fait, s'abstenir d'émettre un avis sur le classement en zone rouge de cette parcelle ;
- l'arrêté du 6 février 2018 est illégal par voie de conséquence de l'illégalité entachant l'arrêté préfectoral du 11 mars 2015 prescrivant l'élaboration du plan ; ce dernier arrêté est illégal dès lors que le périmètre d'élaboration du plan choisi par le préfet, limité à la seule commune de Boulazac-Isle-Manoire et non à l'ensemble des communes du bassin hydraulique, ne se justifiait pas au regard de la nature du risque d'inondation envisagé ; un plan de prévention unique aurait dû être adopté pour l'ensemble des onze communes ;
- les critères mis en œuvre pour la délimitation de la zone rouge, à savoir les seuls critères physiques de la hauteur et de la vitesse de l'eau, sont illégaux ; conformément aux dispositions de l'article L. 566-1 du code de l'environnement, des considérations relatives aux autres enjeux identifiés sur le territoire, notamment économiques, auraient dû être prises en compte ; la seule référence aux zones naturelles et aux zones urbanisées est totalement indépendante de la question de l'activité économique ; ces critères sont, en outre, incompatibles avec les préconisations du plan de gestion des risques d'inondation du bassin Adour-Garonne établi pour la période 2016-2021 et celles de la stratégie nationale de gestion des risques inondation arrêtée le 7 octobre 2014 ;
- le classement en zone rouge de la parcelle cadastrée section AE n° 136 est fondé sur des faits matériellement inexacts et se trouve manifestement erroné ; aucun des deux critères prévalant à ce classement, à savoir, pour les terrains situés dans les secteurs urbanisés, les zones au sein desquelles la hauteur d'eau pour la crue de référence est supérieure à un mètre et/ou où la vitesse est supérieure à 0.5 m/s, n'est satisfait ; par ailleurs, quand bien même cette parcelle se trouverait soumise à un risque d'inondation, son classement en zone rouge est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard, d'une part, du faible risque d'atteinte aux biens et aux personnes, d'autre part, des enjeux attachés à la construction d'un centre des congrès sur cette parcelle, enfin, de la circonstance que d'autres terrains, qui jouxtent cette parcelle et qui en possèdent les mêmes caractéristiques physiques ou sont situés dans des zones soumises à plus fort aléa, ont été classés en zone bleue ; le plan aurait pu prévoir des prescriptions techniques propres à éviter l'inondation du bâti.
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mars 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête en faisant valoir que les moyens invoqués par la commune requérante ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 8 avril 2021, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 6 mai 2021 à 12h00.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Michaël Kauffmann,
- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique,
- et les observations de Me Bretagnolle, représentant la commune de Boulazac-Isle-Manoire.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 11 mars 2015, le préfet de la Dordogne a prescrit la révision des plans de prévention des risques d'inondation (PPRI) de onze communes riveraines de la rivière l'Isle, dont celui de la commune de Boulazac devenue, à compter du 1er janvier 2016, la commune de Boulazac-Isle-Manoire. Par arrêté du 2 août 2017, une enquête publique unique concernant l'ensemble des projets de révision a été ordonnée, qui s'est déroulée du 6 septembre au 6 octobre 2017, avant que le PPRI de la commune de Boulazac-Isle-Manoire ne soit approuvé par arrêté du 6 février 2018 de la préfète de la Dordogne. La commune a présenté un recours gracieux tendant à l'annulation de cet arrêté qui a été rejeté par une décision de la préfète du 29 mai 2018. Par un jugement du 16 juillet 2019, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'arrêté préfectoral du 6 février 2018 et la décision du 29 mai 2018 en tant que le règlement de la zone bleue du PPRI prévoit, s'agissant de la construction de futurs établissements sensibles, la prescription selon laquelle " l'emprise au sol totale ne devra pas excéder 30 % de la superficie du terrain situé en zone bleue " et a rejeté le surplus des conclusions à fin d'annulation de ces décisions présentées par la commune. Cette dernière relève appel de ce jugement en tant qu'il n'a pas intégralement fait droit à sa demande.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. ". Le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à l'ensemble des arguments développés par la requérante au soutien de sa requête, a répondu, par une motivation suffisante, aux points 3 et 4 du jugement, au moyen tiré de ce que les modalités de concertation fixées le 11 mars 2015 par le préfet de la Dordogne ont été méconnues dès lors que le public n'a pas participé à l'élaboration du PPRI durant toute la durée de l'élaboration du plan. Par suite, la commune de Boulazac-Isle-Manoire n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier pour ce motif.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la phase de concertation et d'association :
3. Aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / Après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer. ". L'article R 562-2 du même code, en sa rédaction applicable à la date de l'arrêté prescrivant le plan, dispose que : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte. Il désigne le service déconcentré de l'État qui sera chargé d'instruire le projet. / Cet arrêté définit également les modalités de la concertation et de l'association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus, en tout ou partie, dans le périmètre du projet de plan. / Il est notifié aux maires des communes ainsi qu'aux présidents des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus, en tout ou partie, dans le périmètre du projet de plan. / Il est, en outre, affiché pendant un mois dans les mairies de ces communes et aux sièges de ces établissements publics et publié au recueil des actes administratifs de l'État dans le département. Mention de cet affichage est insérée dans un journal diffusé dans le département (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 562-7 de ce code : " Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l'avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par le plan. / Si le projet de plan contient (...) des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde relevant de la compétence des départements et des régions, ces dispositions sont soumises à l'avis des organes délibérants de ces collectivités territoriales. (...) ".
4. Il ressort de ces dispositions que la procédure d'élaboration du plan de prévention des risques distingue, d'une part, l'association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus en toute ou partie dans le périmètre du projet de plan, et d'autre part, la concertation à l'égard du public dont les modalités doivent être définies par l'arrêté du préfet prescrivant l'élaboration du plan. La concertation prévue par les dispositions précitées doit porter sur la nature et les options essentielles du projet et se dérouler avant que celui-ci ne soit arrêté. Il incombe, par ailleurs, à l'autorité administrative de veiller au bon déroulement de la concertation dans le respect des modalités qu'elle a elle-même fixées.
5. L'arrêté du 11 mars 2015 par lequel le préfet de la Dordogne a prescrit la révision du PPRI de la commune de Boulazac prévoit, en son article 3, que sont associés à la procédure de révision du PPRI, la commune de Boulazac ainsi que les organismes et personnes publiques concernés par le projet. Ce même article prévoit que des réunions seront programmées à chaque phase de l'étude du PPRI avec l'ensemble des communes et les organismes et personnes publiques concernés par le projet et que d'autres réunions avec l'une ou l'autre commune peuvent être organisées en tant que de besoin et à la demande de celle-ci. Le projet de révision du PPRI, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de la concertation, est soumis avant enquête publique, pour avis au conseil municipal de la commune de Boulazac et aux personnes et organismes concernés par le projet. Par ailleurs, l'article 4 de ce même arrêté prévoit que la concertation avec les habitants et les autres personnes intéressées s'effectue durant toute la durée de l'élaboration du projet du PPRI. A ce titre, les documents produits aux phases clés de la procédure sont disponibles sur le site internet de la préfecture de la Dordogne. En outre, une réunion publique d'information pourra être organisée, soit dans une des communes, soit dans plusieurs communes par secteur, pour l'ensemble des communes concernées par la révision du plan. Quinze jours au moins avant la date de la réunion publique, le maire de la commune de Boulazac porte à la connaissance du public par voie d'affichage la date, l'objet et le lieu de cette réunion. Enfin, l'arrêté prévoit qu'une ou des plaquettes d'information sur le déroulement de la démarche de révision du PPRI, destinées aux citoyens, seront réalisées par l'Etat et distribuées par la mairie.
6. D'une part, il ressort des pièces du dossier et notamment du bilan de la concertation, annexé à l'arrêté préfectoral portant approbation du PPRI, que, postérieurement à l'arrêté préfectoral du 11 mars 2015, un comité de concertation constitué des élus locaux concernés par la révision du PPRI et d'agents du bureau d'études et des services de l'Etat a été mis en place par la direction départementale des territoires de la Dordogne (DDT) pour suivre le projet au cours de son élaboration. La DDT a, par ailleurs, organisé deux réunions à laquelle ont pu participer les représentants des collectivités publiques concernées, une première fois le 30 septembre 2015, pour l'examen du rendu de la première phase de l'étude des PPRI relative à la détermination de l'aléa de référence, une seconde fois le 21 septembre 2016, pour l'examen du rendu des deuxième et troisième phases de l'étude des PPRI relatives à la détermination des enjeux, du zonage et du règlement. Contrairement à ce que soutient la commune de Boulazac-Isle-Manoire, il ne ressort pas des termes de l'arrêté du 11 mars 2015, définissant notamment les modalités de l'association des communes et établissements publics de coopération intercommunale concernés, que des réunions distinctes auraient dû être organisées à l'occasion de chacune de ces trois phases de l'étude dès lors qu'il n'est pas contesté que les deuxième et troisième phases ont pu être évoquées et discutées en temps utile lors de la réunion du 21 septembre 2016. Par ailleurs, si l'arrêté prescrivant la révision du PPRI prévoit qu'outre les personnes publiques concernées par la procédure de révision du plan, les " organismes " concernés y sont également associés, cette mention n'impliquait pas, par elle-même, que le préfet ait entendu associer à cette procédure le comité national de l'eau, le conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels et majeurs ou la commission départementale des risques naturels, dont aucune disposition législative ou règlementaire ne prévoit la consultation obligatoire lors de l'élaboration d'un PPRI. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'association des collectivités concernées ne s'est pas déroulée conformément aux modalités prévues par l'arrêté du 11 mars 2015 doit être écarté.
7. D'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'au cours de la phase préalable de concertation avec le public, trois plaquettes informatives destinées à la population ont été successivement élaborées par les services de la DDT au titre de chacune des phases de l'étude des PPRI révisés. Ces informations détaillées concernaient le risque inondation en Dordogne, le contenu de l'étude d'un PPRI, les aléas et la crue de référence et, enfin, les projets de zonage et de règlement des PPRI. Ces informations, qui comportaient l'indication de l'adresse électronique à laquelle le service de la DDT en charge du dossier pouvait être contacté par les administrés, ont fait l'objet d'une diffusion par distribution, insertion dans des magazines locaux ou dépôt en boites aux lettres. L'ensemble des documents était également disponible sur le site internet de la préfecture de la Dordogne. Par ailleurs, le 28 octobre 2016, deux avis au public relatifs à la révision des PPRI de l'agglomération de Périgueux, dont fait partie la commune requérante, ont été publiés dans des quotidiens locaux pour informer de la tenue de trois réunions publiques, les 16, 22 et 30 novembre 2016 à Saint Astier, Périgueux et Bassilac. A cet égard, contrairement à ce qui est soutenu, aucune obligation n'imposait au préfet d'organiser ces réunions de concertation, dont il est constant qu'elles avaient pour but d'informer le public sur l'ensemble des PPRI révisés de l'agglomération de Périgueux, dans chacune des communes concernées par ces plans. La diversité des modalités de la concertation ainsi mises en place par les services de l'Etat ainsi que sa durée ont permis au public de s'informer de la nature et des options essentielles du projet contesté et d'éventuellement faire connaître ses observations durant toute la durée de l'élaboration du PPRI litigieux. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la concertation préalable avec le public ne s'est pas déroulée conformément aux modalités fixées par l'arrêté du 11 mars 2015 dès lors qu'elle aurait été insuffisante et tardive doit être écarté.
8. Enfin, les dispositions précitées de l'article R. 562-7 du code de l'environnement ne faisaient pas obligation au préfet de recueillir l'avis du conseil départemental de la Dordogne et du conseil régional de la Nouvelle-Aquitaine sur le projet de PPRI en litige dans la mesure où ce plan ne contient aucune des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde relevant de la compétence de ce département ou de cette région, alors même que la région est compétente en matière de promotion du développement économique et que le département serait propriétaire ou gestionnaire d'ouvrages ou de biens situés dans le périmètre du futur plan. Par ailleurs, la commune de Boulazac-Isle-Manoire ne peut utilement soutenir que l'avis du syndicat mixte du Pays de l'Isle en Périgord, créé le 17 décembre 2015 et chargé d'élaborer et de mettre en œuvre le schéma de cohérence territoriale, aurait dû être recueilli dès lors qu'un syndicat mixte, qu'il soit dit ouvert ou fermé, ne constitue ni une commune ni un établissement public de coopération intercommunale, seules collectivités visées par l'obligation mentionnée à l'article R. 562-7 du code de l'environnement.
En ce qui concerne l'enquête publique :
9. En premier lieu, aux termes de l'article R. 562-8 du code de l'environnement : " Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-6 à R. 123-23 (...) ". Aux termes de l'article L. 123-6 du même code : " I. - / (...) / Dans les mêmes conditions, il peut également être procédé à une enquête unique lorsque les enquêtes de plusieurs projets, plans ou programmes peuvent être organisées simultanément et que l'organisation d'une telle enquête contribue à améliorer l'information et la participation du public. (...) ".
10. Il ressort des pièces du dossier, notamment du bilan de la concertation et du rapport du commissaire enquêteur, que l'organisation, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 123-6, d'une enquête publique unique relative à la révision des PPRI des onze communes riveraines de la rivière l'Isle, dont celui de la commune de Boulazac-Isle-Manoire, a permis à un bassin de population d'une aire géographique homogène d'appréhender dans sa globalité les zones exposées aux risques d'inondation de la rivière qui la traverse et a ainsi contribué à améliorer l'information et la participation du public. Dès lors, le moyen tiré de ce que la préfète de la Dordogne ne pouvait légalement organiser une enquête publique unique doit être écarté.
11. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 562-8 du code de l'environnement : " (...) / Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas de l'article R. 562-7 sont consignés ou annexés aux registres d'enquête dans les conditions prévues par l'article R. 123-13. / Les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer sont entendus par le commissaire enquêteur ou par la commission d'enquête une fois consigné ou annexé aux registres d'enquête l'avis des conseils municipaux. (...) ". Aux termes de l'article R. 562-10 du même code : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles peut être révisé selon la procédure décrite aux articles R. 562-1 à R. 562-9. (...) ".
12. Il ressort des pièces du dossier de première instance que les avis émis par le conseil communautaire de la communauté de communes d'lsle, Vern, Salembre en Périgord ainsi que par les conseils municipaux des communes d'Annesse-et-Beaulieu, Bassilac, Chancelade, Coulounieix-Chamiers, Marsac-sur-l'Isle, Montrem, Périgueux, Razac-sur-l'Isle et Saint-Astier, sollicités sur le fondement de l'article R. 562-7 du code de l'environnement, ont été joints au dossier d'enquête publique. Par ailleurs, conformément aux dispositions du dernier alinéa de cet article, les communes de Trélissac et de Boulazac-Isle-Manoire ainsi que la communauté d'agglomération du Grand Périgueux, qui n'ont pas émis leur avis dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande, sont réputées avoir émis un avis favorable au projet de révision du PPRI. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 562-8 du code de l'environnement doit être écarté.
13. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I. L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (...) / II.-Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / (...) ". Aux termes de l'article R. 562-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à la date des décisions contestées : " Le dossier de projet de plan comprend : / (...) / 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; (...) ".
14. Il résulte de ces dispositions que les documents graphiques des plans de prévention des risques naturels prévisibles, dont les prescriptions s'imposent directement aux autorisations de construire, doivent, au même titre que les documents d'urbanisme, être suffisamment précis pour permettre de déterminer les parcelles concernées par les mesures d'interdiction et les prescriptions qu'ils prévoient et, notamment, d'en assurer le respect lors de la délivrance des autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol. Ces dispositions n'ont, toutefois, ni pour objet ni pour effet d'imposer que ces documents fassent apparaître eux-mêmes le découpage parcellaire existant.
15. Il ressort des pièces du dossier que si les auteurs du PPRI ont retenu, pour les cartes figurant les aléas pour la crue de référence, les enjeux ainsi que les vitesses des eaux, une échelle au 1/10 000ème, la mise à disposition du public de tels documents ne revêt pas un caractère obligatoire. La carte de zonage réglementaire, établie à l'échelle 1/5000ème, comporte pour sa part un tracé suffisamment précis des limites des différentes zones que le plan a pour objet de déterminer et permet d'identifier les parcelles concernées par les mesures d'interdiction et les prescriptions qu'il prévoit. Dès lors, malgré les réserves émises par le commissaire enquêteur sur ce point, le moyen tiré de l'insuffisance de lisibilité des documents graphique du PPRI soumis à enquête publique doit être écarté.
16. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'environnement : " / (...) / Cette enquête unique fait l'objet d'un rapport unique du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ainsi que de conclusions motivées au titre de chacune des enquêtes publiques initialement requises. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) ". Si ces dernières dispositions n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.
17. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur, conformément aux dispositions prévues par l'article L. 123-6 précité du code de l'environnement en cas d'enquête unique, a rendu, au terme de l'enquête publique, un rapport unique ainsi que des conclusions favorables, assorties de deux réserves tenant à la prise en compte des observations de la DDT et à une meilleure lisibilité des documents graphiques, au titre de chacun des PPRI mis en révision. Ce rapport rappelle l'objet des projets de révision des plans, les principales données du dossier d'enquête, dresse la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête et précise l'organisation et le déroulement de l'enquête. Si, dans le document distinct intitulé " conclusions et avis motivé ", le commissaire enquêteur n'a pas rappelé les enjeux particuliers relatifs à chaque commune, il a néanmoins entendu se référer à l'exposé précis, dans son rapport d'enquête, des observations recueillies au cours de l'enquête publique pour chaque PPRI, notamment celles de la requérante, ainsi que des réponses apportées par les services de l'Etat et de son avis personnel sur chacune de ces observations. La circonstance selon laquelle le commissaire enquêteur a estimé, après avoir analysé précisément le contexte local et la situation de la parcelle cadastrée section AE n° 136 sur laquelle était implantée l'ancienne station d'épuration de la commune de Boulazac-Isle-Manoire, qu'il ne disposait pas de tous les arguments pour se prononcer avec certitude sur le classement de cette parcelle en zone rouge n'est pas de nature à faire regarder les conclusions de son rapport comme étant insuffisamment motivées. Contrairement à ce que soutient la requérante, le commissaire enquêteur a ainsi rendu un avis personnel et motivé au titre de chacune des enquêtes publiques initialement requises, notamment celle relative à la révision du PPRI de la commune de Boulazac-Isle-Manoire.
En ce qui concerne le périmètre de la révision et la détermination du risque :
18. En premier lieu, aux termes de l'article R. 562-2 du code de l'environnement : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte. (...) ".
19. La commune de Boulazac-Isle-Manoire se prévaut, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 11 mars 2015 prescrivant la révision du PPRI de la commune au regard des dispositions précitées de l'article R. 562-2 du code de l'environnement en soutenant que le périmètre de révision du PPRI choisi par le préfet, limité à la seule commune de Boulazac-Isle-Manoire et non à l'ensemble des communes du bassin hydraulique, ne se justifiait pas au regard de la nature du risque d'inondation envisagé. Toutefois, ainsi qu'il a été exposé, le préfet de la Dordogne ne s'est pas limité à prescrire la révision du seul PPRI de la commune requérante mais a également initié la révision des plans des dix autres communes de l'agglomération périgourdine concernées par les risques de crue de la rivière l'Isle et a d'ailleurs procédé à l'organisation d'une enquête publique unique pour l'ensemble des communes afin d'optimiser l'information du public. Dès lors qu'aucun texte ni aucun principe ne faisaient obstacle à ce que le préfet prescrive individuellement, pour chacune desdites communes, la révision de son propre PPRI ni ne lui imposaient de prescrire l'élaboration d'un PPRI unique pour l'ensemble des communes, le moyen doit être écarté.
20. En second lieu, aux termes du I l'article L. 566-1 du code de l'environnement : " Au titre du présent chapitre, une inondation est une submersion temporaire par l'eau de terres émergées, quelle qu'en soit l'origine (...) ". Selon le II du même article : " Le risque d'inondation est la combinaison de la probabilité de survenue d'une inondation et de ses conséquences négatives potentielles pour la santé humaine, l'environnement, les biens, dont le patrimoine culturel, et l'activité économique ". Enfin, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " / (...) / VI. ' Les plans de prévention des risques d'inondation sont compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions du plan de gestion des risques d'inondation défini à l'article L. 566-7. (...) ".
21. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation du PPRI litigieux, que pour déterminer les risques d'inondation sur le territoire de la commune de Boulazac-Isle-Manoire, les auteurs du plan litigieux ont pris en compte non seulement l'aléa de débordement de la rivière l'Isle, correspondant à l'expansion de la plus haute crue connue, datant de 1944, mais également les enjeux humains, socio-économiques et/ou patrimoniaux susceptibles d'être affectés par un tel phénomène naturel. A ce titre, ont notamment été référencés l'habitat de la commune, ses activités économiques, ses équipements publics ou encore les projets à venir tels que la construction d'un centre des congrès ou le rachat d'un bâtiment pour sa réhabilitation en logements. Par croisement de la carte des enjeux et celle des aléas, les auteurs du plan ont élaboré une carte de zonage et un règlement associé qui, s'agissant des parcelles soumises au phénomène d'inondation, distinguent entre les zones urbanisées et les zones non urbanisées de la commune. Ces dernières ont été classées en zone rouge quelles que soient la hauteur d'eau et sa vitesse alors que le centre bourg historique et les parties actuellement urbanisées de la commune ont été classées en zone rouge uniquement lorsqu'elles se trouvent sous une hauteur d'eau par rapport à la cote de référence supérieure à un mètre et/ou des vitesses supérieures à 0,50 m/s. Dès lors, contrairement à ce que soutient la commune de Boulazac-Isle-Manoire, les critères mis en œuvre pour la délimitation de la zone rouge, qui tiennent compte des considérations relatives aux enjeux, notamment économiques, identifiés sur le territoire de la commune, ne méconnaissent pas les dispositions précitées de l'article L. 566-1 du code de l'environnement et ne sont pas incompatibles avec les préconisations du plan de gestion des risques d'inondation du bassin Adour-Garonne établi pour la période 2016-2021 et celles de la stratégie nationale de gestion des risques inondation arrêtée le 7 octobre 2014.
En ce qui concerne le classement en zone rouge de la parcelle cadastrée AE n° 136 :
22. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AE n°136 sur laquelle était implantée une ancienne station d'épuration a été classée en zone rouge du PPRI de la commune de Boulazac-Isle-Manoire qui, en application du règlement applicable dans les différentes zones du plan, comprend, dans les secteurs urbanisés, toutes les parcelles se situant sous une hauteur d'eau, par rapport à la cote de référence, supérieure à un mètre et/ou des vitesses supérieure à 0,50 m/s.
23. En premier lieu, il résulte des articles L. 562-1 et R. 562-3 du code de l'environnement que le classement de terrains par un plan de prévention des risques d'inondation a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l'intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires, à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. La nature et l'intensité du risque doivent être appréciés de manière concrète au regard notamment de la réalité et de l'effectivité des ouvrages de protection ainsi que des niveaux altimétriques des terrains en cause à la date à laquelle le plan est établi. Il n'en va différemment que dans les cas particuliers où il est établi qu'un ouvrage n'offre pas les garanties d'une protection effective ou est voué à disparaître à brève échéance.
24. La commune soutient que la parcelle cadastrée section AE n° 136, située en secteur urbanisé, ne présente pas les caractéristiques justifiant son classement en zone rouge du PPRI dès lors qu'elle se trouve sous une hauteur d'eau par rapport à la cote de référence inférieure à un mètre et exposée à une vitesse des eaux inférieure à 0,50 m/s. Toutefois, il résulte de l'analyse du levé topographique réalisé en février 2016 par un géomètre expert, à la demande de la DDT, que le niveau naturel de l'ensemble de la parcelle se situe sous une hauteur d'eau, pour la crue de référence, supérieure à un mètre, ce qui suffisait à justifier de son classement en zone rouge. Si, ainsi que le soutient la commune de Boulazac-Isle-Manoire, il ressort d'un autre plan topographique réalisé à sa demande le 10 janvier 2017 par la société Kersual Defars qu'à cette date, la parcelle était uniquement exposée à une hauteur d'eau maximale de 0,86 mètre, il ressort des pièces du dossier que cette circonstance résulte de la réalisation par la commune de travaux de remblaiement effectués sans autorisation préalable, en raison desquels la préfète de la Dordogne a, par courrier du 6 avril 2017, demandé au maire de procéder à la remise dans son état initial du terrain et à l'évacuation de l'ensemble des remblais réalisés sans autorisation. D'une part, eu égard à cette obligation de remise en état du terrain, le remblaiement illégal mis en œuvre par la commune doit être regardé comme étant voué à disparaître à brève échéance, de sorte que l'état topographique relevé en janvier 2017 résulte d'une situation du terrain purement conjoncturelle, irrégulière et précaire. A cet égard, le rapport d'étude hydraulique réalisé en septembre 2018 par la société Artelia se fonde lui-même sur le levé topographique réalisé le 10 janvier 2017 et ne saurait, dès lors, révéler une situation postérieure à cette date. D'autre part et en tout état de cause, la garantie de protection apportée par ce remblaiement n'apparaît pas effective, compte tenu de la situation particulière de la parcelle dont s'agit, située à très grande proximité de l'Isle et se trouvant à la zone de confluence entre deux cours d'eau, l'Isle et le Manoire, affluent en rive gauche faisant également l'objet d'un plan de prévention des risques d'inondation et dont il ressort des pièces du dossier qu'il est lui-même capable de débits importants avec un caractère potentiellement aggravant en cas de crue. A cet égard, il ressort des écritures de première instance du préfet de la Dordogne que cette zone de confluence est susceptible de générer des courants locaux imprévisibles, accroissant la vulnérabilité aux inondations. Par ailleurs, il résulte des termes du règlement du PPRI, qu'aucun remblai n'est autorisé dans ce secteur spécifique, que cela soit en zone bleue ou en zone rouge, dès lors qu'il constitue un champ d'expansion des crues. Dans ces conditions, comme l'ont relevé à bon droit les premiers juges, l'altimétrie de la parcelle qui doit être prise en considération est celle existant avant la réalisation illégale du remblai. Dès lors, malgré la circonstance non contestée selon laquelle la parcelle litigieuse est exposée à des vitesses des eaux inférieures à 0,50 m/s, la commune n'est pas fondée à soutenir que l'appréciation portée par la préfète de la Dordogne sur le classement de la parcelle en cause en zone rouge du PPRI serait fondée sur des faits matériellement inexacts et que ce classement méconnaîtrait le principe d'égalité.
25. En second lieu, la commune de Boulazac-Isle-Manoire reprend en appel, sans apporter d'éléments de fait ou de droit nouveaux par rapport à l'argumentation développée en première instance et sans critiquer utilement la réponse qui leur a été apportée par les premiers juges, le moyen tiré de ce que le classement en zone rouge de la parcelle cadastrée AE n° 136 serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Dès lors, il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges.
26. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Boulazac-Isle-Manoire n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté le surplus de sa demande. Ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées par voie de conséquence.
DECIDE :
Article 1er : La requête de la commune de Boulazac-Isle-Manoire est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Boulazac-Isle-Manoire et à la ministre de la transition écologique.
Copie en sera adressée au préfet de la Dordogne.
Délibéré après l'audience du 1er février 2022 à laquelle siégeaient :
Mme Evelyne Balzamo, présidente,
M. Nicolas Normand, premier conseiller,
M. Michaël Kauffmann, premier conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 mars 2022.
Le rapporteur,
Michaël Kauffmann La présidente,
Evelyne BalzamoLe greffier,
Fabrice Phalippon
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
N° 19BX03662
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