Procédure devant la cour :
I/ Par un recours n° 20BX03238 enregistré le 25 septembre 2020, le ministre de la transition écologique demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 23 juillet 2020 du tribunal administratif de Saint-Martin ;
2°) de rejeter la requête de la société DP Immobilier Saint-Martin et des autres personnes.
Il soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors que le président de la formation de jugement qui était le rapporteur de l'affaire, avait déjà eu à connaitre de ce dossier dans le cadre d'une procédure de référé suspension et a dispensé le rapporteur public de prononcer des conclusions lors de l'audience du 30 juin 2020 sur le fondement de l'ordonnance du 25 mars 2020 ; le jugement est insuffisamment motivé dès lors qu'il ne répond pas de façon circonstanciée à la requête mais de manière identique dans 4 requêtes distinctes dirigées contre le même arrêté ; il n'est pas établi que la minute du jugement ait été signée;
- c'est à tort que le tribunal a estimé que la condition d'urgence prévue par l'article L. 562-2 du code de l'environnement n'était pas remplie alors que le caractère récurrent de l'aléa cyclonique et l'existence d'un risque de survenance d'un nouveau cyclone à Saint-Martin démontrent le caractère avérée de cette urgence ; il en va de même de la nécessité de ne pas compromettre l'application du futur plan par une aggravation des risques notamment en raison de l'augmentation forte des demandes d'autorisation d'urbanisme depuis la survenance de l'ouragan Irma le 6 septembre 2017 notamment en raison de l'accroissement de la population, de la pression urbanistique importante sur le bord du littoral en raison du relief de l'île ; l'éventuelle délivrance d'autorisations de construire crée une aggravation du risque en raison de l'exposition des bâtiments futurs aux cyclones compte tenu de la situation météorologique de l'île et de la vulnérabilité des personnes et des biens et des délais longs de révision du PPRN ;
- c'est à tort que le tribunal a estimé que le contrôle de légalité exercé par le préfet sur les autorisations d'urbanisme faisait obstacle à ce que la condition d'urgence soit considérée comme remplie, un tel contrôle n'ayant pas le même objet ni le même effet que l'application anticipée d'un PPRN ; le porter à connaissance de la carte des risques actualisée à la collectivité de Saint-Martin est sans incidence sur ce point dès lors qu'elle n'a pas le statut de servitude d'utilité publique directement opposable aux décisions d'occupation des sols et ne fait pas l'objet de la même publicité ni d'une participation du public ; le juge n'exerce qu'un contrôle restreint au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme sur les autorisations délivrées par l'autorité compétente ;
- c'est à tort que le tribunal a estimé au regard de l'article L. 562-2 du code de l'environnement que le projet de PPRN n'était pas suffisamment avancé dès lors qu'il a considéré en réalité que seul un projet finalisé et non suffisamment avancé était susceptible d'une application anticipée ; s'agissant des modèles numériques de terrain (MNT) et de surface en eau (MNSE) utilisés pour l'acquisition de la topographie, le dossier comprenait une carte de localisation du phénomène naturel historique de référence (ouragan Irma) à l'échelle 1/10000e, une cartographie de l'aléa naturel à l'échelle du 1/5000e sur tout le linéaire côtier et une cartographie des équipements sensibles de la commune à l'échelle 1/10000e, le CEREMA ayant réalisé un modèle numérique de surface en eau (MNSE) du niveau maximal de submersion à partir de relevés effectués du 7 au 15 octobre 2017 un mois après le passage d'Irma et utilisé un MNT de type Lidar de 2010 avec un pas de 5 mètres et une précision altimétrique de 25 cm, suffisamment précis pour rendre précisément la topographie du territoire concerné par le PPRN ;la référence à un relevé Lidar de type Litto 3D concerne l'application à une révision complète du PPRN prévue à moyen terme en vue de modéliser des aléas potentiels et c'est donc à tort que le tribunal s'est fondé sur la non-utilisation d'un tel relevé pour estimer que la connaissance du terrain était lacunaire dans le projet de révision du PPRN ;
- c'est à tort que le tribunal a estimé que l'administration ne disposait pas de données scientifiques sérieuses permettant d'évaluer le risque lié au choc mécanique des vagues et de fonder la mise en place d'une bande de précaution de 50 mètres appliquée aux littoraux d'une altimétrie inférieure à 10 mètres alors que la notice de présentation de la révision du PPRN rappelle que des sédiments ont été déposés jusqu'à 350 mètres à l'intérieur des terres et que selon le guide PPRL de 2014 il est préconisé de fixer une bande d'une largeur de 50 m pour déterminer la zone soumise au déferlement dans un contexte cyclonique, avec les hauteurs de submersion supérieures à 2 mètres pour déterminer l'aléa très fort de submersion marine ; la révision du PPR de Saint-Martin intègre les dispositions du décret du 5 juillet 2019 prévoyant la prise en compte des chocs mécaniques des vagues et des projections de matériaux ; la circulaire de 2011 relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les PPRNL prévoit également l'identification des zones soumises au déferlement le cas échéant par l'application d'une méthode forfaitaire ; en l'absence de données scientifiques plus précises, tenant aux incertitudes liées à la modélisation des phénomènes d'impacts de vagues, c'est à tort que le tribunal a considéré que le projet de révision n'était pas assez avancé ;
- l'article R. 562-2 du code de l'environnement prévoit que le PPRN doit être approuvé dans un délai maximal de 3 ans prorogeable dans la limite de 18 mois ; le projet de révision du PPRN effectué sur la base d'un évènement historique ne nécessitant pas une modélisation des écoulements mais fondé sur les relevés effectués sur le terrain après l'évènement a été conduit dans un délai de deux ans, comme d'autres PPR littoraux ; il s'agit d'un arrêté portant application anticipée et il parait donc logique que l'élaboration du projet s'achève avant la fin du délai de 3 ans ; le tribunal ne pouvait donc considérer que le délai de 2 ans pour élaborer le projet de révision du PPRN était anormalement bref ;
- la responsabilité administrative et pénale de l'Etat, des collectivités territoriales et des élus serait susceptible d'être engagée en l'absence de mise en oeuvre de mesures adaptées, telle l'application anticipée du PPRN, compte tenu des risques connus ;
Par ordonnance du 14 janvier 2021, la clôture d'instruction a été fixée 29 janvier 2021 à 12h00.
II/ Par un recours enregistré le 25 septembre 2020, sous le n° 20BX03243, le ministre de la transition écologique demande à la cour d'ordonner le sursis à exécution de ce jugement du 23 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Saint-Martin a annulé l'arrêté de la préfète déléguée auprès du représentant de l'Etat à Saint-Barthélemy et Saint-Martin en date du 6 août 2019 portant application anticipée de certaines dispositions du projet de révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) de la collectivité de Saint-Martin.
Il soutient que :
- les conditions prévues par les articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative sont réunies dès lors que les moyens de sa requête d'appel sont non seulement sérieux mais de nature à entrainer l'annulation du jugement et le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par le tribunal ; comme le démontre cette requête en annulation, l'urgence au sens de l'article L. 562-2 du code de l'environnement était avérée et le projet de révision du PPRN était suffisamment avancé au sens de ces dispositions et pouvait donc être appliqué par anticipation ;
- l'exécution du jugement risque d'entrainer des conséquences difficilement réparables au sens de l'article R. 811-17 du code de justice administrative en permettant les nouvelles constructions en zone rouge c'est-à-dire dans les zones les plus vulnérables du territoire et en exposant de nouvelles populations et constructions à cet alea et en compromettant l'application future du PPRN comme démontré dans la requête en annulation ; l'exécution de ce jugement a pour conséquence d'aggraver les risques pesant sur les biens et les personnes.
Par ordonnance du 9 décembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée dans cette affaire au 8 janvier 2021 à 12 h.
III/ Par un recours n° 20BX03239 enregistré le 25 septembre 2020, le ministre de la transition écologique demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 23 juillet 2020 du tribunal administratif de Saint-Martin ;
2°) de rejeter la requête de la société DP Immobilier Saint-Martin et des autres personnes.
Il soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors que le président de la formation de jugement qui était le rapporteur de l'affaire, avait déjà eu à connaitre de ce dossier dans le cadre d'une procédure de référé suspension et a dispensé le rapporteur public de prononcer des conclusions lors de l'audience du 30 juin 2020 sur le fondement de l'ordonnance du 25 mars 2020 ; le jugement est insuffisamment motivé dès lors qu'il ne répond pas de façon circonstanciée à la requête mais de manière identique dans 4 requêtes distinctes dirigées contre le même arrêté ; il n'est pas établi que la minute du jugement ait été signée ;
- c'est à tort que le tribunal a estimé que la condition d'urgence prévue par l'article L. 562-2 du code de l'environnement n'était pas remplie alors que le caractère récurrent de l'aléa cyclonique et l'existence d'un risque de survenance d'un nouveau cyclone à Saint-Martin démontrent le caractère avérée de cette urgence ; il en va de même de la nécessité de ne pas compromettre l'application du futur plan par une aggravation des risques notamment en raison de l'augmentation forte des demandes d'autorisation d'urbanisme depuis la survenance de l'ouragan Irma le 6 septembre 2017 notamment en raison de l'accroissement de la population, de la pression urbanistique importante sur le bord du littoral en raison du relief de l'île ; l'éventuelle délivrance d'autorisations de construire crée une aggravation du risque en raison de l'exposition des bâtiments futurs aux cyclones compte tenu de la situation météorologique de l'île et de la vulnérabilité des personnes et des biens et des délais longs de révision du PPRN ;
- c'est à tort que le tribunal a estimé que le contrôle de légalité exercé par le préfet sur les autorisations d'urbanisme faisait obstacle à ce que la condition d'urgence soit considérée comme remplie, un tel contrôle n'ayant pas le même objet ni le même effet que l'application anticipée d'un PPRN ; le porter à connaissance de la carte des risques actualisée à la collectivité de Saint-Martin est sans incidence sur ce point dès lors qu'elle n'a pas le statut de servitude d'utilité publique directement opposable aux décisions d'occupation des sols et ne fait pas l'objet de la même publicité ni d'une participation du public ; le juge n'exerce qu'un contrôle restreint au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme sur les autorisations délivrées par l'autorité compétente ;
- c'est à tort que le tribunal a estimé au regard de l'article L. 562-2 du code de l'environnement que le projet de PPRN n'était pas suffisamment avancé dès lors qu'il a considéré en réalité que seul un projet finalisé et non suffisamment avancé était susceptible d'une application anticipée ; s'agissant des modèles numériques de terrain (MNT) et de surface en eau (MNSE) utilisés pour l'acquisition de la topographie, le dossier comprenait une carte de localisation du phénomène naturel historique de référence (ouragan Irma) à l'échelle 1/10000e, une cartographie de l'aléa naturel à l'échelle du 1/5000e sur tout le linéaire côtier et une cartographie des équipements sensibles de la commune à l'échelle 1/10000e, le CEREMA ayant réalisé un modèle numérique de surface en eau (MNSE) niveau maximal de submersion à partir de relevés effectués du 7 au 15 octobre 2017 un mois après le passage d'Irma et utilisé un MNT de type Lidar de 2010 avec un pas de 5 mètres et une précision altimétrique de 25 cm, suffisamment précis pour rendre précisément la topographie du territoire concerné par le PPRN ; la référence à un relevé Lidar de type Litto 3D concerne l'application à une révision complète du PPRN prévue à moyen terme en vue de modéliser des aléas potentiels et c'est donc à tort que le tribunal s'est fondé sur la non-utilisation d'un tel relevé pour estimer que la connaissance du terrain était lacunaire dans le projet de révision du PPRN ;
- c'est à tort que le tribunal a estimé que l'administration ne disposait pas de données scientifiques sérieuses permettant d'évaluer le risque lié au choc mécanique des vagues et de fonder la mise en place d'une bande de précaution de 50 mètres appliquée aux littoraux d'une altimétrie inférieure à 10 mètres alors que la notice de présentation de la révision du PPRN rappelle que des sédiments ont été déposés jusqu'à 350 mètres à l'intérieur des terres et que selon le guide PPRL de 2014 il est préconisé de fixer une bande d'une largeur de 50 m pour déterminer la zone soumise au déferlement dans un contexte cyclonique, avec les hauteurs de submersion supérieures à 2 mètres pour déterminer l'aléa très fort de submersion marine ; la révision du PPR de Saint-Martin intègre les dispositions du décret du 5 juillet 2019 prévoyant la prise en compte des chocs mécaniques des vagues et des projections de matériaux ; la circulaire de 2011 relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les PPRNL prévoit également l'identification des zones soumises au déferlement le cas échéant par l'application d'une méthode forfaitaire ; en l'absence de données scientifiques plus précises, tenant aux incertitudes liées à la modélisation des phénomènes d'impacts de vagues, c'est à tort que le tribunal a considéré que le projet de révision n'était pas assez avancé ;
- l'article R. 562-2 du code de l'environnement prévoit que le PPRN doit être approuvé dans un délai maximal de 3 ans prorogeable dans la limite de 18 mois ; le projet de révision du PPRN effectué sur la base d'un évènement historique ne nécessitant pas une modélisation des écoulements mais fondé sur les relevés effectués sur le terrain après l'évènement a été conduit dans un délai de deux ans, comme d'autres PPR littoraux ; il s'agit d'un arrêté portant application anticipée et il parait donc logique que l'élaboration du projet s'achève avant la fin du délai de 3 ans ; le tribunal ne pouvait donc considérer que le délai de 2 ans pour élaborer le projet de révision du PPRN était anormalement bref ;
- la responsabilité administrative et pénale de l'Etat, des collectivités territoriales et des élus serait susceptible d'être engagée en l'absence de mise en oeuvre de mesures adaptées, telle l'application anticipée du PPRN, compte tenu des risques connus ;
Par ordonnance du 14 janvier 2021, la clôture d'instruction a été fixée le 29 janvier 2021 à 12h00.
III/ Par un recours enregistré le 25 septembre 2020, sous le n° 20BX03244, le ministre de la transition écologique demande à la cour d'ordonner le sursis à exécution de ce jugement du 23 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Saint-Martin a annulé l'arrêté de la préfète déléguée auprès du représentant de l'Etat à Saint-Barthélemy et Saint-Martin en date du 6 août 2019 portant application anticipée de certaines dispositions du projet de révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) de la collectivité de Saint-Martin.
Il soutient que :
- les conditions prévues par les articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative sont réunies dès lors que les moyens de sa requête d'appel sont non seulement sérieux mais de nature à entrainer l'annulation du jugement et le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par le tribunal ; comme le démontre cette requête en annulation, l'urgence au sens de l'article L. 562-2 du code de l'environnement était avérée et le projet de révision du PPRN était suffisamment avancé au sens de ces dispositions et pouvait donc être appliqué par anticipation ;
- l'exécution du jugement risque d'entrainer des conséquences difficilement réparables au sens de l'article R. 811-17 du code de justice administrative en permettant les nouvelles constructions en zone rouge c'est-à-dire dans les zones les plus vulnérables du territoire et en exposant de nouvelles populations et constructions à cet alea et en compromettant l'application future du PPRN comme démontré dans la requête en annulation ; l'exécution de ce jugement a pour conséquence d'aggraver les risques pesant sur les biens et les personnes.
Par ordonnance du 9 décembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée dans cette affaire au 8 janvier 2021 à 12 h.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B...,
- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique,
- et les observations de Mme A..., cheffe de bureau des affaires juridiques des risques pour l'environnement, représentant la ministre de la transition écologique, et de Me D....
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté du 10 février 2011, le préfet de la Guadeloupe a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) de la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin, relatifs aux risques de cyclone, d'inondation, de mouvement de terrain, de séisme et de liquéfaction des sols. A la suite du passage du cyclone de catégorie 5, Irma, sur l'île de Saint-Martin le 6 septembre 2017, de fortes submersions marines ont frappé l'île occasionnant de très importants dégâts. Compte tenu de la violence et de l'importance inattendue de ces submersions, et de leurs conséquences désastreuses, l'Etat a décidé de procéder à la révision du PPRN en ce qui concerne le seul risque cyclonique, en prenant en compte le cyclone Irma comme aléa de référence. Des relevés sur le terrain, tendant à mesurer l'importance des submersions ont alors été effectués par des experts du Centre d'étude et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) et pris en compte afin d'élaborer le projet de révision. Par arrêté du 12 mars 2019, le préfet de la Guadeloupe a prescrit la révision du PPRN en ce qui concerne l'aléa cyclonique. Par arrêté du 6 août 2019, la préfète déléguée de Saint Barthélemy et de Saint-Martin a décidé de l'application anticipée de ce projet de révision du PPRN de Saint-Martin. La société DP Immobilier de Saint-Martin et d'autres personnes ont saisi le tribunal administratif de Saint-Martin d'une demande d'annulation de cet arrêté du 6 août 2019. Par un jugement 1900108-1900102 du 23 juillet 2020, le tribunal administratif de Saint-Martin a fait droit à la demande. Par les recours enregistrés sous les n° 20BX03238 et n° 20BX03239, le ministre de la transition écologique relève appel de ce jugement. Par les recours enregistrés sous les n° 20BX03243 et n°20BX03244, il demande le sursis à exécution du même jugement.
2. Il y a lieu de joindre les recours n° 20BX03238, n° 20BX03239, n° 20BX03243 et n° 20BX03244 du ministre de la transition écologique qui présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune.
Sur les recours n° 20BX03238 et n°20BX003239 :
Sur le bien-fondé du jugement :
3. Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; (...) ". L'article L. 562-2 du même code dispose que : " Lorsqu'un projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles contient certaines des dispositions mentionnées au 1° et au 2° du II de l'article L. 562-1 et que l'urgence le justifie, le préfet peut, après consultation des maires concernés, les rendre immédiatement opposables à toute personne publique ou privée par une décision rendue publique. Ces dispositions cessent d'être opposables si elles ne sont pas reprises dans le plan approuvé. ".
4. En premier lieu, pour considérer que la condition d'urgence prévue par les dispositions précitées de l'article L. 562-2 du code de l'environnement n'était pas remplie, le tribunal a estimé que la préfète déléguée s'était bornée à faire référence au caractère saisonnier des cyclones et à invoquer l'existence d'un risque de survenance d'un cyclone aussi violent qu'Irma, alors qu'elle disposait dans le cadre du contrôle de légalité, de la faculté de contester la délivrance d'un permis de construire en zone dangereuse sur le fondement de la carte de risque, notifiée le 30 novembre 2017 à la collectivité, et de l'article 11-5 du code de l'urbanisme de Saint-Martin.
5. Il ressort d'une part, des pièces du dossier, notamment de la notice de présentation du projet de révision du PPRN, que la survenance d'un évènement comparable au cyclone Irma de 2017 n'est pas dénuée de toute probabilité, alors même qu'aucun cyclone de cette ampleur n'aurait frappé Saint-Martin depuis 1900 et que l'île ne serait frappée en moyenne que tous les 4 ans par un cyclone. A cet égard, le ministre fait valoir sans être contredit que l'île de Saint-Martin se situe dans une région de l'Atlantique Nord soumise à un fort risque cyclonique et que des cyclones de la même puissance ont déjà frappé des îles situées dans cette région. Il ressort également des conclusions du groupe d'expert intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) en 2013, rappelées dans la notice de présentation, que des cyclones majeurs de la même puissance qu'Irma seront plus fréquents à l'avenir, notamment dans l'atlantique nord, en raison du changement climatique, avec des vents plus élevés et des précipitations plus intenses, la baisse de la fréquence des cyclones concernant l'ouest de l'Atlantique Nord et non l'Est de ce secteur où se situe Saint-Martin. D'autre part, si le préfet dans le cadre de son contrôle de légalité a la possibilité de déférer au tribunal les autorisations qu'il estimerait délivrées en violation de l'article 11-5 du code de l'urbanisme de Saint-Martin, dans des secteurs exposés à un risque identifié dans la carte des risques notifiée le 30 novembre 2017, la mise en oeuvre d'un tel contrôle a posteriori n'a ni la même portée ni la même efficacité que les dispositions d'un plan de prévention des risques qui sont opposables directement aux pétitionnaires et à l'autorité compétente lors de la délivrance d'autorisation de construire. Il en est de même de la possibilité d'imposer des prescriptions supplémentaires à celles du PPRN sur le fondement de l'article R. 11-5 du code de l'urbanisme. Enfin, il ne peut être utilement argué de l'existence du PPRN approuvé en 2011 que le projet révisé a précisément pour objet de compléter en ce qui concerne l'aléa cyclonique. Ainsi, il résulte de l'ensemble de ces éléments que c'est à tort que le tribunal a estimé que la condition d'urgence prévue par l'article L. 562-2 du code de l'environnement pour permettre l'application anticipée des dispositions du futur PPRN n'était pas remplie.
6. En second lieu, le tribunal a considéré que le projet de révision du PPRN n'était pas suffisamment avancé au sens de l'article L. 562-2 du code de l'environnement pour permettre son application anticipée en l'absence de données scientifiques suffisantes permettant d'évaluer le risque lié au choc des vagues et les caractères principaux d'une submersion marine de nature à justifier le zonage révisé et l'application d'une bande d'inconstructibilité d'une largeur de 50 mètres établie sur certaines portions du littoral insulaire.
7. Il ressort des pièces du dossier d'une part, que le projet de PPRN révisé appliqué par anticipation, relatif au seul aléa cyclonique, comprenait une carte de localisation du phénomène naturel historique de référence correspondant à la submersion marine enregistrée après le passage du cyclone Irma au 1/10 000e, une cartographie de l'aléa naturel de submersion marine au 1/5 000e sur tout le linéaire côtier et une cartographie des équipements sensibles de la commune au 1/10 000e. Il est constant que pour établir ces cartes, le CEREMA a réalisé un modèle numérique des surfaces en eau (MNSE) du niveau maximal de submersion constaté, à partir de 96 relevés des plus hautes eaux (PHE) avec un nivellement altimétrique de précision centimètrique, des laisses de haute mer avec 2279 mètres de relevés linéaire des limites de submersion aux endroits accessibles et encore visibles et des jets de rive avec 2108 mètres de relevés linéaires de la limite terre-mer (indicateur de l'érosion) quasi-exhaustif sur l'ensemble du littoral sableux, relevés sur le terrain effectués du 7 au 15 octobre 2017 après le passage du cyclone. Les hauteurs de submersion marine ainsi relevées ont ensuite été déduites du croisement du MNSE et d'un modèle numérique de terrain (MNT) fourni par l'IGN datant de 2010 et réalisé par levés par laser aéroporté (LIDAR) avec un pas de 5 mètres et une précision altimétrique de 25 cm. Il ressort des pièces du dossier et notamment de la note technique du CEREMA à la commission Lacroix que ce MNT au pas de 5 mètres, établi en 2010, a fait l'objet d'un recalage altimétrique par les experts du CEREMA à l'aide des points relevés au sol et d'autres éléments de comparaison entre les emprises des hauteurs d'eau établies et la réalité au sol constatée en octobre 2017 et que cette valeur modifiée est d'ailleurs indiquée sur les cartes d'aléas. Ainsi, alors même que le MNT utilisé n'est pas issu de relevés de type Litto 3D plus précis, les éléments utilisés par le CEREMA, qui ont fait l'objet de corrections résultant de constatations sur le terrain après le passage du cyclone, ont permis une connaissance du phénomène de submersion marine dû à l'aléa de référence compte tenu des relevés de terrain ainsi effectués. La notice de présentation du projet de PPRN révisé, qui rappelle les modalités d'établissement des cartes d'aléa cyclonique relatives au seul aléa de référence, précise d'ailleurs que l'utilisation de relevés LIDAR type litto 3D, plus précis, ainsi que de levées bathymétriques et d'une cartographie exhaustive des ouvrages de protection contre les inondations, est prévue ultérieurement en ce qui concerne la révision complète du PPRN pour modéliser les aléas prenant en compte le changement climatique ou des cyclones aux trajectoires différentes, documents devant figurer dans le PPRN révisé définitif.
8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment de la notice de présentation et du règlement du projet de PPRN révisé, que les hauteurs de submersion marine, vérifiées sur le terrain, ont été plus élevées lors du passage d'Irma, le CEREMA ayant relevé des traces de submersion à plus de 4 mètres au-dessus du niveau de la mer. La notice de présentation précise que le croisement des données d'endommagement du bâti résultant du programme Copernicus et des hauteurs de submersion marine mesurées par le CEREMA permettent d'observer des différences de dommages significatives entre les zones submergées, notamment par plus d'un mètre d'eau, et les zones non submergées. Le règlement précise que le projet de révision est fondé sur la carte d'aléa de submersion marine du PPRN de 2011 qui définissait déjà différentes zones d'aléa fort, moyen ou faible et qu'il couple les hauteurs d'eau du PPRN 2011 avec les hauteurs d'eau de l'aléa de référence pour définir éventuellement de nouvelles zones d'aléas. La notice de présentation précise également que des zones de franchissements importants des flots, donc vulnérables au choc mécanique des vagues et aux projections de débris, ont été identifiées à la suite de l'aléa de référence, notamment sur la langue de sable de la baie Nettlé, de Sandy Ground et dans le quartier d'Anse Marcel et de la baie Orientale. La notice de présentation du PPR précise que dans ces secteurs des sédiments ont été déposés jusqu'à 350 mètres à l'intérieur des terres lors du passage d'Irma, ce qui témoigne d'une force d'écoulement capable d'endommager le bâti et que les constructions légères arrachées par les flots sont alors transformées en projectiles endommageant également les bâtiments situés plus à l'arrière. Des résidences situées à plus de 5 mètres au-dessus du niveau de la mer ont également été détruites par les effets de vagues s'élevant jusqu'à 9 mètres d'altitude notamment à Oyster Pond. La notice rappelle que le guide national d'élaboration des plans de prévention des risques littoraux (PPRL) de mai 2014 recommande de classer en aléa très fort toutes les zones submergées par plus de deux mètres d'eau et d'étendre à 50 mètres la largeur d'une zone soumise au déferlement dans un contexte cyclonique pour les zones soumises à des franchissements modérés et que, dans l'attente d'analyses plus fines, il a été décidé d'instaurer cette bande de 50 mètres de largeur, " rouge foncé ", aux parcelles littorales d'une altitude inférieure à 10 mètres et/ou ayant fait l'objet d'une hauteur de submersion supérieure à 2 mètres. De plus, la cartographie révisée des hauteurs de la submersion marine issue de la superposition du niveau marin de référence à la topographie correspond à la méthode préconisée par le guide national méthodologique sur les plans de prévention des risques littoraux de 2014, notamment dans le chapitre relatif au choix de la méthode de caractérisation et de cartographie de l'aléa. Ainsi, contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, c'est en se fondant tant sur les données du PPRN de 2011 que sur des données de terrain actualisées au vu de l'aléa de référence ainsi que sur des recommandations nationales d'élaboration des PPRN que la bande " rouge foncé " d'alea très fort, dite bande " de précaution " a été définie. Contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, les données scientifiques dont disposait l'administration étaient suffisantes pour réviser le zonage applicable au regard de l'aléa cyclonique. Ainsi, le ministre est fondé à soutenir que le projet de PPRN révisé était suffisamment avancé au regard des dispositions de l'article L. 562-2 du code de l'environnement.
9. Par suite, et alors en tout état de cause que l'élaboration ou la révision d'un PPRN n'est encadrée par aucun délai minimal, il résulte de l'ensemble des éléments précédemment rappelés que le ministre est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a retenu les moyens tirés de l'absence d'urgence et de l'état insuffisamment avancé du projet de PPRN révisé au sens de l'article L. 562-2 du code de l'environnement pour annuler l'arrêté préfectoral du 6 août 2019.
10. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société DP Immobilier de Saint-Martin et les autres personnes en première instance.
11. En premier lieu, si la société DP Immobilier de Saint-Martin et autres soutiennent qu'en méconnaissance de l'arrêté prescrivant la révision du PPRN, l'arrêté en litige est intervenu sans qu'elles aient été associées à l'élaboration du plan, il résulte des dispositions de l'article L. 562-2 du code de l'environnement relatives à la procédure d'application anticipée du PPRN que seule une consultation des maires concernés est prévue. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que dans le cadre de la procédure de révision du PPRN, une concertation a été organisée et que plusieurs réunions se sont déroulées entre les services de l'Etat et les services de la collectivité de Saint-Martin qui a émis un avis le 17 juillet 2019 suivie d'une enquête publique au cours de laquelle de nombreuses personnes se sont exprimées. Par suite, et en tout état de cause, le moyen doit être écarté.
12. En deuxième lieu, la société DP Immobilier et les autres personnes soutiennent que l'arrêté du 6 août 2019 est entaché de détournement de pouvoir. Toutefois, d'une part, les allégations selon lesquelles l'objet poursuivi par l'application anticipée du PPRN serait de faire obstacle à la reconstruction des maisons endommagées, d'interdire des ouvrages de protection et d'exonérer les compagnies d'assurances de verser une indemnisation ne sont étayées par aucun élément, alors que seules sont applicables par anticipation les dispositions du PPRN relatives à la délimitation des zones exposées aux risques dans lesquelles seront interdites ou soumises à prescriptions les constructions nouvelles, et à la délimitation des zones non directement exposées aux risques mais où des constructions pourraient aggraver les risques. Il en va de même de l'affirmation selon laquelle le seul objectif serait l'approbation du PPRN révisé avant la fin de l'année 2019 conformément aux déclarations des responsables politiques. D'autre part, il est soutenu que le préfet a commis un détournement de pouvoir en ne mettant pas en oeuvre la procédure prévue à l'article L. 561-1 du code de l'environnement prévoyant la possibilité pour l'Etat d'exproprier des biens exposés à un risque naturel et en se bornant à interdire la reconstruction d'immeubles détruits dans certaines zones. Toutefois, il ne peut être utilement invoqué l'existence de la possibilité d'expropriation par l'Etat, prévue par l'article L. 561-1 du code de l'environnement, à l'encontre de l'arrêté en litige qui n'a pour objet que d'autoriser l'application anticipée de certaines dispositions du PPRN, à titre provisoire. Par suite, et alors qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, les conditions d'urgence et d'état d'avancement du projet de révision PPRN prévues par l'article L. 562-2 du code de l'environnement sont réunies, le moyen doit être écarté.
13. En troisième lieu, la société DP Immobilier de Saint-Martin et autres soutiennent que l'arrêté en litige est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que le projet de révision du PPRN écarte la réalisation de digues de protection pour des motifs d'érosion des plages qui ne sont pas fondés sur des études scientifiques, ne se fonde que sur les relevés effectués sur le terrain par le CEREMA qui sont dépourvus de fiabilité et que le zonage réglementaire qui est applicable à leurs biens situés à Plum Bay, Baie Longue et Baie rouge correspond à un aléa de submersion marine alors qu'ils n'ont subi que des dégâts liés à l'action du vent, et ne correspond pas au caractère urbanisé de la zone. Toutefois, d'une part, ainsi qu'il a été dit précédemment aux points 7 et 8, le CEREMA a réalisé un modèle numérique des surfaces en eau (MNSE) du niveau maximal de submersion constaté, à partir de 96 relevés des plus hautes eaux (PHE) avec un nivellement altimétrique de précision centimètrique, des laisses de haute mer avec 2 279 mètres de relevés linéaire des limites de submersion aux endroits accessibles et encore visibles et des jets de rive avec 2108 mètres de relevés linéaires de la limite terre-mer (indicateur de l'érosion) quasi-exhaustif sur l'ensemble du littoral sableux, relevés sur le terrain effectués du 7 au 15 octobre 2017. A cet égard, les photos et constats d'huissier produits par la société DP Immobilier Saint-Martin, établis plus de deux ans après le passage du cyclone ne sont pas de nature à remettre en cause les constatations sur le terrain des experts du CEREMA. D'autre part, il ressort de ces relevés que les quartiers de Baie Longue, de Plum Bay et de Baie Rouge ont subi des submersions marines ainsi qu'il ressort d'ailleurs tant des relevés du CEREMA que des pièces produites par la société DP Immobilier Saint-Martin et les autres demandeurs même s'ils soutiennent que leurs propriétés n'auraient pas été submergées lors de cet évènement cyclonique. Or, une marge d'incertitude s'attache nécessairement aux prévisions quant aux submersions qui résulteraient d'un évènement de même ampleur alors qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, il existe un risque avéré de survenue de nouveaux épisodes cycloniques plus violents. Par ailleurs, l'instauration d'une bande dite " de précaution " de 50 mètres de largeur à compter du trait de côte sur les zones littorales dont l'altitude est inférieure à 10 mètres et/ou ayant fait l'objet d'une submersion supérieure à 2 mètres, correspond à la prise en compte de l'exposition de ces zones au risque de submersion marine et de choc des vagues constaté lors de l'aléa de référence ainsi qu'à la nécessité de prévenir les dégâts causés par de tels aléas et présente ainsi un caractère d'intérêt général. Enfin, il est constant que le secteur des Terres Basses est classé en zone Nb au plan d'occupation des sols, zone naturelle comportant des constructions dispersées, et que ce secteur bien que loti, correspond à une zone d'urbanisation diffuse eu égard à la taille des parcelles, conservant un fort caractère naturel, contrairement à ce qui est soutenu. Par suite, le moyen tiré de ce que le zonage réglementaire serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.
14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement, que le ministre de la transition écologique est fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Saint-Martin a annulé l'arrêté du 6 août 2019 par lequel la préfète déléguée de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin a décidé de l'application anticipée de ce projet de révision du PPRN de Saint-Martin.
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser quelque somme que ce soit au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
Sur les recours n° 20BX03243 et 20BX03244 :
16. La cour statuant au fond par le présent arrêt sur les conclusions à fin d'annulation du jugement du tribunal administratif de Saint-Martin, les conclusions des recours n° 20BX03243 et 20BX03244 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du même jugement sont devenues sans objet.
DECIDE :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les recours n° 20BX03243 et n° 20BX03244.
Article 2 : Le jugement n° 1900108-1900102 du tribunal administratif de Saint-Martin du 23 juillet 2020 est annulé.
Article 3 : Les demandes de la société DP Immobilier Saint-Martin et autres devant le tribunal administratif sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la transition écologique et à la Sté LITTLE JAZZ BIRD, M E..., la Sté TOM et ROBY'S PLACE, M F..., M C..., la Sté PLUM BAY RETREAT, M G..., SPRL JPDETRY et à la société DP Immobilier Saint-Martin, représentant unique des autres défendeurs ;
Copie en sera adressée au préfet de la Guadeloupe ;
Délibéré après l'audience du 2 mars 2021 à laquelle siégeaient :
Mme Evelyne B..., présidente,
M. Dominique Ferrari, président-assesseur,
M. Stéphane Gueguein, premier conseiller,
Rendu public par mise à disposition le 30 mars 2021.
Le président-assesseur La présidente-rapporteure,
Dominique Ferrari Evelyne B...
La greffière
Sylvie Hayet
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 20BX03238, 20BX03239, 20BX03243, 20BX03244