Par une requête enregistrée le 3 juin 2019 et un mémoire enregistré le 10 décembre 2020, la communauté d'agglomération d'Agen, représentée par Me D..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement n°1801582 du tribunal administratif de Bordeaux ;
2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 19 février 2018 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la commission d'enquête publique n'a pas rendu un avis personnel et motivé ; cette lacune porte atteinte à une garantie au bénéfice du public et ne peut donner lieu à l'application de la jurisprudence Danthony ;
- 11 maires sur les 19 dont les communes sont concernées n'ont pas été entendus en cours d'enquête publique mais l'ont été avant ; 5 maires ont été entendus avant l'ouverture des registres d'enquête en méconnaissance de l'article ; 2 maires ont été entendus alors que les conseils municipaux des communes concernées n'avaient pas délibéré ; les articles L. 562-3 et R. 562-8 du code de l'environnement ont été méconnus ; contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, ces vices sont substantiels ;
- la phase de concertation exigée par l'article L. 562-3 du code de l'environnement a été très insuffisante, en violation de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 et de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ;
- le tribunal n'a pas répondu sur le moyen tiré de l'erreur de droit dont est entaché le PPRI ;
- cette erreur de droit consiste dans la méconnaissance par l'administration de la portée de la procédure de révision ; lorsque, comme en l'espèce, la nature du risque est modifiée, il doit être procédé à une révision générale ;
- certains affluents de la Garonne n'ont fait l'objet d'aucune étude ou d'études sommaires alors que la prise en compte de la crue de référence de 1875 a nécessairement eu une influence sur ces affluents ;
- l'arrêté prescrivant le PPRI n'a pas été respecté ; alors que la révision ne portait que sur la prise en compte de la crue de 1875, la notice de présentation indique que la cartographie des affluents a été adaptée ;
- si une révision générale a été lancée, ce n'est qu'une révision partielle qui a été réalisée et certains territoires sont désormais soumis ou pas à des servitudes sans que ce soit justifié ; le PPRI est ainsi entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le PPRI est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dans la délimitation des centres urbains ; les critères figurant dans la circulaire du 24 avril 1996 ont été appliqués strictement alors qu'ils ne sont pas nécessairement cumulatifs ; les périmètres de centres urbains retenus ne sont pas homogènes, sont trop stricts et ne correspondent pas à l'existant ;
- le PPRI est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation de la délimitation des zones d'expansion des crues ; des zones ont été qualifiées de zone d'expansion des crues sans que leurs caractéristiques ne traduisent une efficacité hydraulique ; aucune indication n'a été donnée sur la méthodologie selon laquelle ces zones ont été identifiées ; la préfecture s'est bornée à qualifier de telle les terrains peu ou pas urbanisés proches des cours d'eau ; en conséquence, aux abords des affluents, aucun terrain n'a été classé en bleu ; aucune justification n'est donnée sur ces classements qui sont excessifs et arbitraires ;
- le règlement du PPRI est entaché d'une rupture d'égalité ; les secteurs urbanisés présentant un aléa faible ou moyen et ayant les mêmes caractéristiques sont classés en bleu s'agissant des crues de la Garonne et en rouge s'agissant des affluents sans que cette différence de traitement ne soit justifiée ; une modélisation a été faite pour la Garonne, d'où un zonage plus précis et différencié, ce qui n'a pas été le cas pour les affluents ;
- le zonage retenu méconnaît l'article L. 562-1 du code de l'environnement ; s'agissant des affluents, outre l'absence d'information précise et concrètes sur l'intensité des aléas, seules des zones rouges ou de danger ont été retenues ;
- le PPRI méconnaît les dispositions combinées de l'article L. 562-1 et de l'article R. 562-4 du code de l'environnement en ce qu'il impose la réalisation d'études préalables, ce que n'autorisent pas les textes.
Par un mémoire en défense, enregistré le 16 novembre 2020, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que les moyens soulevés par la communauté d'agglomération d'Agen sont infondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative et le décret n°2020-1406 du 18 novembre 2020.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Le rapport de Mme A... a été entendu au cours de l'audience publique.
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté du 30 juillet 2014, la préfète de Lot-et-Garonne a prescrit la révision des plans de prévention des risques d'inondation (PPRI) de dix-neuf communes du secteur de l'Agenais. Par arrêté préfectoral du 4 avril 2017, la révision a été prorogée. Le projet de PPRI a été soumis à une phase de concertation publique en 2016 et à une enquête publique qui s'est déroulée du 2 octobre au 3 novembre 2017 au terme de laquelle la commission d'enquête a émis un avis favorable. Le PPRI relatif au territoire de la commune de Moirax a été approuvé par arrêté préfectoral du 19 février 2018. Par jugement du 4 avril 2019, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté la demande de la communauté d'agglomération d'Agen tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral d'approbation du PPRI de la commune de Moirax. La communauté d'agglomération d'Agen fait appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
2. La communauté d'agglomération d'Agen soutient que le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de l'erreur de droit dont est entaché le PPRI, consistant dans la méconnaissance, par l'administration, de la portée de la procédure de révision. Cependant, aux points 16 et 17 de leur jugement, les premiers juges ont exposé dans le détail les motifs pour lesquels ils ont écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 562-4-1 du code de l'environnement, en particulier s'agissant de la définition du périmètre du PPRI et de la pertinence des données techniques retenues par l'administration pour réviser le PPRI selon le périmètre qu'elle a déterminé, deux points sur lesquels portait la contestation de la communauté d'agglomération d'Agen quant à la portée de la révision litigieuse. Ainsi, et alors que la communauté d'agglomération d'Agen avait d'ailleurs, dans ses écritures de première instance, qualifié son moyen d'erreur manifeste d'appréciation et non d'erreur de droit, le tribunal a répondu précisément au moyen dont il était saisi.
Sur le fond :
En ce qui concerne la concertation :
3. Aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d'usage. Les processus biologiques, les sols et la géodiversité concourent à la constitution de ce patrimoine. (...) II. - Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : (...) / 4° Le principe selon lequel toute personne a le droit d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques ; / 5° Le principe de participation en vertu duquel toute personne est informée des projets de décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement dans des conditions lui permettant de formuler ses observations, qui sont prises en considération par l'autorité compétente (...) ".
4. Aux termes de l'article R. 562-2 du code de l'environnement : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte. Il désigne le service déconcentré de l'Etat qui sera chargé d'instruire le projet. / (...) Cet arrêté définit également les modalités de la concertation et de l'association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, relatives à l'élaboration du projet. / Il est notifié aux maires des communes ainsi qu'aux présidents des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus, en tout ou partie, dans le périmètre du projet de plan. / Il est, en outre, affiché pendant un mois dans les mairies de ces communes et aux sièges de ces établissements publics et publié au recueil des actes administratifs de l'Etat dans le département. / Mention de cet affichage est insérée dans un journal diffusé dans le département. / Le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé dans les trois ans qui suivent l'intervention de l'arrêté prescrivant son élaboration. Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l'exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l'ampleur et la durée des consultations. "
5. L'arrêté du 30 juillet 2014 a prévu, dans son article 5, en vue d'associer les collectivités territoriales, la constitution d'un comité de pilotage composé de représentants des services de l'Etat et de représentants des collectivités territoriales ainsi que l'organisation d'au moins deux réunions avec les communes, portant sur les aléas et enjeux, d'une part, et sur le zonage et le règlement, d'autre part. L'article 6 de l'arrêté du 30 juillet 2014, relatif à la concertation du public, prévoit quant à lui la diffusion de deux plaquettes d'information, l'une concernant les risques pris en compte, les objectifs et la démarche de révision des PPRI, et l'autre concernant les principaux documents composant les projets de PPRI (carte des aléas, carte des enjeux, zonage et règlement), une rubrique dédiée à la révision des PPRI sur le site internet des services de l'Etat en Lot-et-Garonne, la mise à disposition du public, dans chaque mairie concernée, d'un registre et d'un dossier complété au fur et à mesure de l'élaboration des différents documents et l'organisation d'une réunion publique dans chaque commune.
6. Conformément aux modalités ainsi définies, le comité de pilotage mis en place, associant les 19 communes concernées, l'agglomération d'Agen, le syndicat mixte du pays de l'Agenais et les représentants des services de l'Etat, s'est réuni les 5 janvier 2016, 6 juin 2016 et 26 septembre 2016, soit une fois de plus que ce qui était prévu dans l'arrêté du 30 juillet 2014. Entre janvier et avril 2016, des réunions portant sur les aléas et les enjeux se sont tenues dans les communes concernées puis, entre avril et juin 2016, des réunions ont également été organisées dans les communes, portant sur le zonage et le règlement. En juin et juillet 2016, des réunions complémentaires se sont tenues dans certaines des communes concernées en vue d'examiner notamment la faisabilité de certains projets et au long de l'année 2016, d'autres réunions plus spécifiques ont eu lieu avec trois communes, Agen pour ce qui concerne le centre-ville, Boé, pour ce qui concerne la ZAC de Marot et Le Passage d'Agen. Par ailleurs, ont également été consultés les personnes et services publics associés tels le conseil départemental, le centre régional de la propriété forestière, les chambres consulaires, SNCF Réseaux et l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction. Quant au public, ainsi qu'en disposait l'arrêté du 30 juillet 2014, il a été informé de la révision en cours, consultable sur le site internet des services de l'Etat du département, dans les mairies et en préfecture, l'arrêté préfectoral de prescription, les cartes des aléas et des enjeux, les projets de cartes de zonage et de règlement, ainsi qu'un registre de recueil des observations et questions, ayant été mis à disposition dans chaque mairie. Des réunions publiques ont été organisées dans chaque commune, entre les mois d'octobre et de décembre 2016, annoncées par communiqués de presse des 11 mars et 29 septembre 2016 et par affiches mises à disposition des différentes communes et de l'agglomération d'Agen. Des plaquettes pédagogiques, diffusées sur le site internet des services de l'Etat et proposées lors des réunions publiques, ont été élaborées et distribuées aux collectivités en mai et juin 2016. Au cours des réunions publiques organisées dans chaque commune, les enjeux et le plan de prévention des risques naturels ont été présentés et expliqués. La seule circonstance que la concertation a débuté près de deux ans après que la révision a été prescrite et s'est achevée près d'un an avant le déroulement de l'enquête publique, ne traduit pas une insuffisance de cette concertation. Ainsi, la communauté d'agglomération d'Agen n'est pas fondée à soutenir que la concertation aurait été insuffisante pour assurer une information satisfaisante du public appelé à participer à la consultation. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 110-1 du code de l'environnement doit être écarté.
7. Les stipulations du paragraphe 2 de l'article 6 de la convention pour l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998, aux termes desquelles : " Lorsqu'un processus décisionnel touchant l'environnement est engagé, le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu, par un avis au public ou individuellement, selon le cas, au début du processus (...) ", produisent des effets directs en droit interne. Il en va de même du paragraphe 3 du même article, en vertu duquel : " Pour les différentes étapes de la procédure de participation du public, il est prévu des délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public, conformément au paragraphe 2 ci-dessus et pour que le public se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d'environnement ".
8. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les modalités de la concertation mises en oeuvre n'auraient pas été de nature à informer le public au début du processus, même si la concertation n'a débuté que près de deux ans après qu'ait été pris l'arrêté prescrivant la mise en révision des PPRI, ce retard étant d'ailleurs lié à la demande, par l'agglomération d'Agen, en avril 2014, d'une contre-expertise de la modélisation hydraulique sur laquelle reposait la cartographie des aléas et à la production par elle, en décembre 2014, de documents complémentaires, l'État ayant ensuite sollicité le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) pour expertiser ces données. Par ailleurs, si la concertation s'est achevée près d'un an avant le déroulement de l'enquête publique, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que ce délai serait excessif au regard du temps nécessaire pour arrêter, au vu du bilan de la concertation, les projets de plans mis à l'enquête publique. Il ressort des pièces du dossier et notamment du bilan de la concertation, dressé au mois de mars 2017, que des observations ont été portées sur les registres déposés en mairie et que les réunions publiques ont réuni, dans chaque commune, entre 35 et 2 personnes suivant le cas. Aucun élément du dossier ne permet de douter de la possibilité laissée au public, qui a été suffisamment informé, d'apporter une participation au processus décisionnel par des observations aux registres déposés en mairie et assortis de dossiers mis à jour des documents en cours d'élaboration, ou lors des réunions publiques notamment. Aucun élément ne permet, en particulier, d'estimer qu'un temps de concertation supérieur aurait permis la participation d'un plus grand nombre de personnes au processus de concertation ou l'expression d'un plus grand nombre de contributions.
9. Les stipulations de la convention d'Aarhus énoncées au paragraphe 4 de l'article 6, selon lesquelles : " Chaque Partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c'est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence ", créent seulement des obligations entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne. Elles ne peuvent, par suite, être utilement invoquées.
En ce qui concerne les avis des maires :
10. Aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / Après enquête publique menée dans les conditions prévues aux articles L. 123-1 et suivants et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer. " Aux termes de l'article R. 562-7 du même code : " Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l'avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par le plan. (...) / Tout avis demandé (...) qui n'est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande est réputé favorable. " Enfin, aux termes de l'article R. 562-8 du même code : " (...) / Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas de l'article R. 562-7 sont consignés ou annexés aux registres d'enquête dans les conditions prévues par l'article R. 123-13. / Les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer sont entendus (...) par la commission d'enquête une fois consigné ou annexé aux registres d'enquête l'avis des conseils municipaux ".
11. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie, notamment s'il n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées.
12. Il ressort en l'espèce des pièces du dossier et notamment du rapport de la commission d'enquête, que le maire de la commune de Moirax a été entendu le 18 août 2017, soit avant le début de l'enquête publique qui a eu lieu, comme il a été dit, du 2 octobre au 3 novembre 2017. Toutefois, cet entretien a eu lieu après que le conseil municipal de la commune a délibéré sur le projet, le 14 juin 2017, et aucun élément ne permet d'estimer que cette audition, quelques jours avant le début de l'enquête publique, aurait pu priver les intéressés d'une garantie ni qu'elle aurait pu exercer une influence sur le sens de la décision attaquée. Si la communauté d'agglomération soutient que d'autres maires concernés par la révision du PPRI de leur commune ont été entendus dans des conditions irrégulières, ces irrégularités, à les supposer établies, sont sans incidence sur la légalité de l'acte contesté approuvant la révision du PPRI de Moirax. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 562-3 et R. 562-8 du code de l'environnement doit être écarté.
En ce qui concerne l'avis de la commission d'enquête :
13. Aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'environnement : " I. - Lorsque la réalisation d'un projet, plan ou programme est soumise à l'organisation de plusieurs enquêtes publiques dont l'une au moins en application de l'article L. 123-2, il peut être procédé à une enquête unique régie par la présente section dès lors que les autorités compétentes pour prendre la décision désignent d'un commun accord celle qui sera chargée d'ouvrir et d'organiser cette enquête. A défaut de cet accord, et sur la demande du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable, le représentant de l'Etat, dès lors qu'il est compétent pour prendre l'une des décisions d'autorisation ou d'approbation envisagées, peut ouvrir et organiser l'enquête unique. / Dans les mêmes conditions, il peut également être procédé à une enquête unique lorsque les enquêtes de plusieurs projets, plans ou programmes peuvent être organisées simultanément et que l'organisation d'une telle enquête contribue à améliorer l'information et la participation du public (...) Cette enquête unique fait l'objet d'un rapport unique du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ainsi que de conclusions motivées au titre de chacune des enquêtes publiques initialement requises (...) ". Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) ". Si ces dispositions n'imposent pas à la commission d'enquête de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer en livrant ses conclusions, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.
14. Il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête, conformément aux dispositions prévues par l'article L. 123-6 précité du code de l'environnement en cas d'enquête unique, a rendu, au terme de l'enquête publique, un rapport unique, ainsi que des conclusions au titre de chacun des PPRI mis en révision. S'agissant de la commune de Moirax, la commission a rappelé dans ses conclusions les enjeux particuliers à la commune, concernée par un risque d'inondation par la Garonne, et a exposé la teneur de la seule observation émise, dont elle a indiqué qu'elle ne concernait pas le PPRI mais le plan local d'urbanisme intercommunal. Elle a émis un avis favorable après avoir notamment indiqué les raisons qui avaient présidé à la révision du PPRI et relevé que malgré les critiques concernant une dévalorisation dommageable des patrimoines, la révision du PPRI de la commune ne constituait pas une rupture avec le plan précédemment en vigueur et conduisait à un document plus complet pour la gestion du risque d'inondation au regard des décisions d'urbanisme et d'aménagement du territoire, en vue de la protection des personnes et des biens. Contrairement à ce que soutient la requérante, la commission a ainsi rendu un avis personnel et motivé.
En ce qui concerne le champ de la révision et la détermination des aléas :
15. Aux termes de l'article L. 562-4-1 du code de l'environnement : " I. - Le plan de prévention des risques naturels prévisibles peut être révisé selon les formes de son élaboration. Toutefois, lorsque la révision ne porte que sur une partie du territoire couvert par le plan, la concertation, les consultations et l'enquête publique mentionnées à l'article L. 562-3 sont effectuées dans les seules communes sur le territoire desquelles la révision est prescrite (...) ".
16. La communauté d'agglomération d'Agen soutient que lorsque, comme en l'espèce, la nature du risque est modifiée, il doit être procédé à une révision générale. Toutefois, par arrêté du 30 juillet 2014, la préfète de Lot-et-Garonne a prescrit la révision des PPRI de la totalité du territoire des dix-neuf communes du secteur de l'agenais. Au demeurant, si cette révision a eu notamment pour objet de revoir l'intensité du risque d'inondation, la nature du risque que les plans révisés ont pour objet de prévenir est la même que celle prise en compte par les précédents plans couvrant les communes concernées, approuvés en 2010.
17. Dans un article 1er " Objet et nature des risques ", l'arrêté du 30 juillet 2014 prescrit la révision de la totalité des plans de prévention des risques d'inondation des dix-neuf communes du secteur de l'Agenais énumérées à l'article 3, concernées par les périmètres de risque définis à l'article 2. L'article 2 prévoit que le périmètre de risque correspond à la zone inondable par débordement " de la Garonne et de ses affluents " et précise que, pour les affluents, à l'exception du Labourdasse, le périmètre est défini par les cartes d'aléa réalisées en 2007 et prises en compte dans les PPRI en vigueur. Si l'article 1er de l'arrêté indique aussi que la révision " a pour objet de prendre en compte la crue de juin 1875 comme crue de référence pour les débordements de la Garonne, en lieu et place de la crue de mars 1930, prise en compte dans les PPRI actuellement en vigueur " et qu'elle " permettra également de prendre en compte une cartographie de l'aléa plus récente pour le débordement du Labourdasse, pour le même événement de référence du 10 juin 2008 ", l'arrêté, qui porte expressément révision des PPRI pour ce qui concerne le périmètre de risque correspondant au risque d'inondation par débordement des affluents de la Garonne, n'a pas entendu limiter la révision au périmètre de risque d'inondation par débordement de la Garonne et du Labourdasse. Ainsi, en approuvant une révision des PPRI concernant tant le périmètre d'aléa correspondant au risque par débordement des affluents de la Garonne que le périmètre d'aléa correspondant au risque par débordement de la Garonne, la préfète de Lot-et-Garonne n'a pas méconnu le champ de la révision qu'il avait prescrite.
18. Il ressort des pièces du dossier que la mise en révision des PPRI du secteur de l'Agenais a notamment été motivée par des audits réalisés en 2009 par le Conseil général de l'environnement et du développement durable et par le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux, qui mettaient en cause les aléas de référence concernant la Garonne. Le Centre des études techniques de l'équipement du sud-ouest, aujourd'hui intégré au CEREMA, a rendu en 2013 une étude dont les conclusions font apparaître que la crue de juin 1875 est la plus forte crue connue de la Garonne dans sa partie lot-et-garonnaise et que cette référence était, par suite, plus pertinente que la référence à une crue de fréquence centennale de moindre intensité. Une modélisation a été opérée par le cabinet Artélia, sur un linéaire de la Garonne d'environ 34 km, permettant de retenir un débit de 8 800 m3/s et de représenter les niveaux d'eau maximaux pouvant être atteints. S'agissant des affluents de la Garonne, les crues de référence prises en compte dans les précédents PPRI, correspondant aux plus hautes eaux connues ou à la crue de fréquence centennale pour ce qui concerne l'Auroue, n'ont pas été modifiées. Il ressort cependant des pièces du dossier, et notamment des éléments non contestés figurant dans la note de présentation des PPRI révisés, que la pertinence des modèles antérieurs a été étudiée puis validée, le cas échéant après études complémentaires et mesures d'adaptation, comme pour le Labourdasse, pour lequel la cartographie des aléas a été modifiée. Il ressort également des données non sérieusement contestées exposées dans cette note que la cartographie des secteurs où se rejoignent la zone inondable de la Garonne et celle des affluents a été adaptée pour prendre en compte la nouvelle cartographie de l'aléa de la Garonne et que cette cartographie a été précisée lorsque des données topographiques Lidar (light detection and ranging), fondées sur l'émission d'impulsions d'ondes lumineuses à partir d'un laser topographique aéroporté, étaient disponibles. Le cabinet Artélia, lors de la réalisation de la modélisation de la crue de 1875, a élaboré une cartographie par affluent et par commune concernée de l'emprise de la crue, produite en première instance par la préfète de Lot-et-Garonne et faisant apparaître une influence mesurée de la Garonne sur ses affluents directs, concernant uniquement certains tronçons. Ainsi, contrairement à ce que soutient la communauté d'agglomération d'Agen, d'une part, la révision des PPRI de l'Agenais a été approuvée après qu'aient été menés des travaux visant à une identification pertinente du risque sans qu'il ressorte d'aucune pièce du dossier que des travaux et des modélisations autres auraient permis une meilleure approche du risque et, d'autre part, l'influence de la crue de 1875 sur les affluents de la Garonne a été prise en compte, notamment à l'intersection des zones inondables, sans qu'il ressorte des pièces du dossier que l'influence de cette crue excèderait les secteurs pris en compte. Dans ces conditions, la communauté d'agglomération n'est pas non plus fondée à soutenir que l'insuffisance des études concernant les affluents de la Garonne équivaudrait à une révision partielle alors qu'une révision totale a été prescrite.
En ce qui concerne la délimitation des centres urbains :
19. Au titre des enjeux, l'approbation des PPRI révisés a été précédée d'une identification des zones d'expansion des crues, des secteurs urbanisés en zone inondable, des établissements particuliers et sensibles en zone inondable et hors des zones inondables, des centres urbains pour certaines communes, des routes départementales coupées et des digues. S'agissant de la délimitation des centres urbains, pour lesquels des adaptations ont été aménagées aux règles restrictives d'occupation du sol en zone inondable, il est vrai que la note de présentation des PPRI présente les critères énoncés par la circulaire du 24 janvier 1996 relative aux dispositions applicables au bâti et ouvrages existants en zones inondables, soit l'histoire, l'occupation du sol de fait importante, la continuité du bâti et la mixité des usages des logements, les commerces et les services, comme constituant quatre critères cumulatifs à prendre en compte. Toutefois, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que ces critères manqueraient de pertinence ni que leur prise en compte simultanée conduirait à une détermination erronée des centres urbains au regard de l'objectif recherché, qui est de délimiter des secteurs dans lesquels est nécessaire une adaptation des règles restrictives en zone inondable. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que ces critères n'ont servi que de grille d'analyse pour déterminer une méthodologie qui a été ensuite affinée par des visites de terrain. La communauté d'agglomération d'Agen, selon laquelle les périmètres de centres urbains retenus ne seraient pas homogènes, seraient trop stricts et ne correspondraient pas à l'existant, n'apporte par ailleurs aucun élément permettant d'identifier un manque de cohérence ou de réalisme s'agissant de la commune de Moirax. Ainsi, l'administration n'a entaché sa décision d'aucune erreur de droit, d'aucune erreur de fait, ni d'aucune erreur manifeste d'appréciation sur ce point.
En ce qui concerne la délimitation des zones d'expansion des crues :
20. Aux termes de l'article L. 562-8 du code de l'environnement : " Dans les parties submersibles des vallées et dans les autres zones inondables, les plans de prévention des risques naturels prévisibles définissent, en tant que de besoin, les interdictions et les prescriptions techniques à respecter afin d'assurer le libre écoulement des eaux et la conservation, la restauration ou l'extension des champs d'inondation ". Aux termes de l'article L. 211-1 du même code : " (...) II.- La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l'alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences : (...) /2° De la conservation et du libre écoulement des eaux et de la protection contre les inondations; (...) ".
21. Contrairement à ce que soutient la communauté d'agglomération d'Agen, la note de présentation des PPRI expose la méthode selon laquelle ont été déterminées les zones naturelles d'expansion des crues. Il y est précisé qu'est considéré comme champ d'expansion des crues à préserver l'ensemble de la zone inondable, en dehors des secteurs densément urbanisés et peu exposés et des centres urbains fortement exposés dont le développement mesuré est autorisé sous réserve de prescriptions. Eu égard à l'objectif des zones naturelles d'expansion des crues, qui est de réduire le débit d'eau à évacuer en période de crues en permettant notamment le libre écoulement des eaux, la communauté d'agglomération d'Agen n'est pas fondée à soutenir que l'administration n'aurait dû retenir comme zones d'expansion des crues que les terrains dont l'efficacité hydraulique à stocker les eaux serait avérée. Dans ces conditions, et alors même qu'aux abords des affluents, cette classification conduit à ne retenir aucun classement en zone bleue, la préfète ne peut être regardée comme ayant sur ce point entaché sa décision d'erreur de droit, d'erreur de fait ou d'erreur manifeste d'appréciation.
En ce qui concerne le zonage :
22. Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (...) ". L'article R. 562-3 du même code dispose que : " Le dossier de projet de plan comprend : 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l'état des connaissances ; 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; 3° Un règlement précisant, en tant que de besoin : a) Les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; b) Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mentionnées au 3° du II de l'article L. 562-1 et les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existant à la date de l'approbation du plan, mentionnées au 4° de ce même II. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en oeuvre est obligatoire et le délai fixé pour celle-ci ".
23. Il résulte des dispositions du code de l'environnement citées au point 22 ci-dessus que le classement de terrains par un plan de prévention des risques d'inondation en application du 1° du II de l'article L. 561-2 du code a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l'intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. Il résulte également de ces dispositions que les plans de prévention des risques naturels prévisibles ont pour objet de définir des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent les interdictions, prescriptions et mesures de prévention, protection et sauvegarde qu'ils définissent. Ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu'une même zone regroupe l'ensemble des secteurs soumis aux mêmes interdictions, prescriptions et mesures, sans qu'il soit nécessaire que les motifs différents qui ont pu conduire à les soumettre à des règles identiques soient identifiables par un zonage différencié.
24. Il ressort des pièces du dossier que, s'agissant des zones susceptibles de subir les crues de la Garonne, le zonage retenu classe en rouge foncé les zones d'aléa très fort, en rouge les zones d'aléa fort, en rouge clair, rouge ou rouge foncé les zones d'expansion des crues selon que l'aléa est moyen, fort ou très fort, en bleu foncé les zones d'aléa moyen et en bleu les zones d'aléa faible. S'agissant des zones susceptibles de subir les crues des affluents, il ressort des pièces du dossier et notamment de la note de présentation des PPRI, que pour tenir compte de la nature des crues, soudaines et violentes, différentes de celles de la Garonne, les zones d'aléa faible et moyen ont été classées en rouge clair, les zones d'aléa fort en rouge et les zones d'aléa très fort en rouge foncé. Les zones d'expansion des crues ont été classées en rouge clair, rouge ou rouge foncé selon que l'aléa a été estimé moyen, fort ou très fort. Dans les zones classées en rouge, les nouvelles constructions sont interdites avec une possibilité d'implanter certains équipements ne pouvant être installés dans une zone de moindre risque et compatibles avec le niveau d'aléa. Dans les zones bleues, le renouvellement urbain et le développement mesuré sont permis sous réserve de ne pas accroitre la vulnérabilité du secteur.
25. Si la requérante soutient que s'agissant des affluents, seules des zones rouges ou de danger ont été retenues, cette circonstance est liée à l'intensité et à la soudaineté des crues de ces cours d'eau et au fait que les abords non urbanisés des affluents de la Garonne ont été considérés comme des zones d'expansion des crues. Dans ces conditions, le fait que seules des zones rouges aient été retenues aux abords des affluents ne traduit ni une erreur manifeste d'appréciation ni une rupture d'égalité, alors même que pour, un même niveau d'aléa faible ou moyen, des zones ont été classées en bleu s'agissant de la Garonne et en rouge clair s'agissant des affluents. Au demeurant, la commune de Moirax n'étant concernée que par des crues de la Garonne et non, comme certaines des autres communes de l'Agenais, par les crues de ses affluents, le moyen est en l'espèce inopérant.
En ce qui concerne le règlement :
26. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le règlement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles précise, conformément à l'article R. 561-3 du code de l'environnement, en tant que de besoin, les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune des zones en vertu des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1. Les 1° et 2° du II de ces dispositions visent notamment les prescriptions relatives aux conditions dans lesquelles doivent être réalisés, utilisés ou exploités les constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles autorisés dans les zones exposées aux risques ou dans les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux.
27. En imposant aux maîtres d'ouvrage la réalisation d'études préalables ou l'établissement d'une notice technique pour certains projets tels que la gestion ou la modification de l'existant, les changements de destination ou d'affectation des bâtiments existants ou l'extension de certains équipements collectifs et services publics, les nouveaux équipements collectifs, les modelés de terrain ou les bâtiments agricoles, le règlement du PPRI ne méconnaît aucune des dispositions rappelées ci-dessus. Si l'article R. 562-4 du code de l'environnement, qui a trait non aux prescriptions relatives aux conditions de réalisation de certains projets, mais aux mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui peuvent être imposées aux particuliers conformément au 3° de l'article L. 562-1 du même code, ne prévoit pas parmi les mesures qui peuvent être imposées par le règlement, la réalisation d'études préalables, les mesures ainsi prévues, qui ne sont d'ailleurs pas limitatives, n'excluent pas que des études préalables puissent être imposées en application des 1° et 2° de l'article L. 562-1.
28. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté d'agglomération d'Agen n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a rejeté sa demande.
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
29. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la communauté d'agglomération d'Agen demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la communauté d'agglomération d'Agen est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération d'Agen et au ministre de la transition écologique. Copie en sera adressée pour information à la commune de Moirax et à la préfète de Lot-et-Garonne.
Délibéré après l'audience du 23 mars 2021 à laquelle siégeaient :
Mme Elisabeth A..., présidente,
M. Frédéric Faïck, président assesseur,
Mme B... C..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mai 2021.
La présidente-rapporteure,
Elisabeth A...
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
19BX02181 7