Par des mémoires enregistrés les 14 octobre, 19 novembre et 26 novembre 2021, le ministre de l'intérieur conclut au rejet des conclusions en liquidation d'astreinte et à la suppression de l'astreinte prononcée par l'arrêt n° 19BX03342 ou, subsidiairement, à la modération de son montant.
Il soutient que :
- la crise sanitaire et notamment la déclaration de l'état d'urgence sanitaire avec des restrictions importantes aux déplacements des personnes, a fait obstacle à l'exécution de l'arrêt qui nécessite de nombreuses réunions d'organisation ; sur la période d'un an laissée à l'administration pour l'exécution de l'arrêt, 7,5 mois ont été placés sous le régime de l'état d'urgence sanitaire ;
- les hésitations sur la destination du site, qui ne sont pas imputables au ministère, ont retardé la définition du niveau requis de dépollution du terrain ; le groupement d'intervention du déminage est tenu de respecter les règles de la commande publique dont les contraintes sont incompatibles avec le délai laissé pour l'exécution ; la nécessité d'évacuer une partie des riverains explique également la lenteur du chantier ;
- malgré les obstacles, et dès que la situation sanitaire l'a permis, tout a été émis en œuvre pour exécuter l'arrêt ; quand la destination du terrain a été connu, fin février 2021, une visite du terrain a été organisée en présence des différents acteurs concernés, suivie d'une visio-conférence le 9 mars 2021, d'une rencontre entre les services de l'Etat et le maire du Fauga et d'une réunion en vue de déterminer les mesures préalables à la dépollution ; lors d'une nouvelle réunion tenue le 1er juin 2021, un calendrier de dépollution a été arrêté prévoyant une dépollution totale au mois d'octobre 2024 ; dès juin 2021, le propriétaire du terrain en a autorisé l'accès au centre interdépartemental de déminage ;
- compte tenu de l'acquisition du terrain par un opérateur qui souhaite y installer des panneaux photovoltaïques, et alors que le projet nécessite une mise en compatibilité du plan local d'urbanisme, ce qui peut prendre plusieurs mois, la dépollution du site n'est pas d'une urgence telle que le délai d'un an serait justifié
- la convention-cadre concernant les opérations est en voie d'être signée et un compte rendu du 15 novembre 2021 attente que les travaux ont débuté ;
- la nécessité de préserver la biodiversité présente sur le terrain impose d'adapter les travaux.
II°) Par un arrêt n° 19BX03942 du 9 juillet 2020, la cour, statuant sur la requête de la société de Labourdette, a liquidé provisoirement, à hauteur de 102 150 euros, l'astreinte fixée par l'arrêt n° 16BX00976 du 18 octobre 2016, a fixé à 1000 euros le taux journalier de l'astreinte à compter de la notification de l'arrêt et a mis à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros à la société de Labourdette en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un mémoire enregistré le 25 novembre 2021, la société de Labourdette, représentée par Me Elfassi, conclut à ce qu'il soit constaté que le montant de 102 150 euros résultant de la liquidation de l'astreinte fixée dans la décision du 18 octobre 2016 n°16BX00976 n'a pas été payé par l'Etat, à ce qu'il soit enjoint aux autorités de l'Etat de procéder sans délai aux opérations de dépollution pyrotechnique de la parcelle sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, jusqu'à l'achèvement effectif des travaux et à ce que soit mis à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la somme due au titre de la précédente liquidation d'astreinte ne lui a jamais été versée ; elle a cependant engagé des frais pour sécuriser le terrain ;
- la commune du Fauga a refusé de signer la convention portant sur le calendrier des opérations ;
- les précédentes décisions de justice rendues sur cette affaire retenant l'obligation de réalisation des travaux à la charge de l'Etat sont définitives et doivent donner lieu à exécution ; l'astreinte de 1 000 euros par jour de retard est exigible jusqu'à l'achèvement effectif des travaux.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Elisabeth Jayat,
- les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public,
- et les observations de Me Chalmey, représentant la commune du Fauga, et de Me Le Goueff, représentant la société de Labourdette.
Une note en délibéré présentée par Me Courrech pour la commune du Fauga pour la requête n°19BX03342 a été enregistrée le 1er décembre 2021.
Une note en délibéré présentée par Me Elfassi pour la société de Labourdette pour la requête n°19BX03942 a été enregistrée le 7 décembre 2021.
Une note en délibéré présentée par le ministre de l'intérieur pour la requête n°19BX03942 a été enregistrée le 9 décembre 2021.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 911-7 du code de justice administrative : " En cas d'inexécution totale ou partielle ou d'exécution tardive, la juridiction procède à la liquidation de l'astreinte qu'elle avait prononcée. / Sauf s'il est établi que l'inexécution de la décision provient d'un cas fortuit ou de force majeure, la juridiction ne peut modifier le taux de l'astreinte définitive lors de sa liquidation. / Elle peut modérer ou supprimer l'astreinte provisoire, même en cas d'inexécution constatée ".
2. Par une convention signée le 18 novembre 2003, la commune du Fauga a confié à la société de Labourdette la réalisation d'une zone d'aménagement concerté sur une unité foncière correspondant à la parcelle cadastrée section B n° 916. Afin de réaliser ce projet, la société de Labourdette a acquis cette parcelle auprès de la société nationale des poudres et explosifs, le 15 décembre 2003. Après la découverte dans le sol du terrain, de munitions datant de la seconde guerre mondiale, la société de Labourdette a adressé au préfet de la Haute-Garonne, le 23 août 2006, une mise en demeure de faire enlever ces munitions. Le préfet a opposé à cette demande une décision implicite de rejet que le tribunal administratif de Toulouse a annulée par un jugement n° 0702647 du 4 mai 2012 qui condamnait aussi l'Etat à verser à la société de Labourdette une somme à titre de dommages et intérêts. Par un arrêt n° 12BX01747 du 8 octobre 2013, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté la requête de la société de Labourdette tendant à la réformation du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 4 mai 2012. Par décision n° 373818 du 16 mars 2016, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par la société de Labourdette, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 8 octobre 2013 en tant qu'il a omis de statuer sur les conclusions de la société aux fins d'injonction de faire procéder à la dépollution du site et a renvoyé le jugement de ces conclusions devant la cour. Statuant sur renvoi du Conseil d'Etat, la cour d'administrative d'appel de Bordeaux a rendu un arrêt n° 16BX00976 du 18 octobre 2016 rappelant qu'en application de l'article 2 du décret n° 76-225 du 4 mars 1976, il incombe à l'Etat et à lui seul de faire réaliser la dépollution du terrain. La cour a également jugé que l'annulation de la décision implicite de rejet de la demande du 23 août 2006, tendant à ce qu'il soit procédé à la dépollution du site, impliquait nécessairement que les services spécialisés du ministère de l'intérieur procèdent aux opérations de dépollution. Constatant que ces opérations n'avaient pas été engagées, la cour a enjoint au ministre de l'intérieur de faire procéder à la dépollution du site dans un délai d'un an à compter de la notification de son arrêt sous astreinte de 150 euros par jour de retard et d'en justifier. Par un arrêt n° 19BX03942 du 9 juillet 2020, la cour, statuant sur la requête de la société de Labourdette, a liquidé provisoirement, à hauteur de 102 150 euros, l'astreinte fixée par l'arrêt n° 16BX00976 du 18 octobre 2016, a fixé à 1 000 euros le taux journalier de l'astreinte à compter de la notification de l'arrêt et a mis à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros à la société de Labourdette en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
3. La commune du Fauga a parallèlement adressé au préfet de la Haute-Garonne une mise en demeure du 3 août 2016, réceptionnée le 5 août, afin de faire procéder à la dépollution du terrain. Sa mise en demeure ayant fait l'objet d'une décision implicite de rejet, la commune du Fauga a saisi le tribunal administratif de Toulouse d'une demande tendant à l'annulation de cette décision implicite et à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de terminer les travaux de dépollution dans l'année de leur mise en œuvre. Par jugement du 11 juin 2019, le tribunal a prononcé un non-lieu à statuer sur la demande d'annulation et a rejeté les conclusions à fin d'injonction. Par un arrêt n° 19BX03342 du 9 juillet 2020, la cour, saisie en appel par la commune du Fauga, a annulé la décision implicite du 5 octobre 2016 par laquelle le préfet de la Haute-Garonne a refusé de mettre en œuvre des travaux de dépollution de la parcelle cadastrée B n° 916, a enjoint aux services de l'Etat de faire reprendre, dès la notification de l'arrêt, les travaux de dépollution de cette parcelle et de les achever dans un délai d'un an à compter de cette notification, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard et a mis à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros à la commune du Fauga en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Le 18 août 2021, la commune du Fauga a demandé la liquidation de l'astreinte prononcée par l'arrêt du 9 juillet 2020.
4. Il y a lieu de statuer par un même arrêt sur la liquidation de ces deux astreintes, relatives à l'exécution de la même obligation.
Sur la liquidation des astreintes :
5. Il résulte de l'instruction que les arrêts des 18 octobre 2016 et 9 juillet 2020 ont fait l'objet d'un commencement d'exécution à compter de la fin du mois de février 2021, avec une visite du terrain en présence des différents acteurs concernés, suivie d'une visio-conférence le 9 mars 2021, d'une rencontre entre les services de l'Etat et le maire du Fauga et d'une réunion en vue de déterminer les mesures préalables à la dépollution. Il résulte également de l'instruction que lors d'une nouvelle réunion tenue le 1er juin 2021, un calendrier de dépollution a été arrêté, prévoyant une dépollution totale au mois d'octobre 2024 et par courrier du 21 juin 2021, le propriétaire du terrain en a autorisé l'accès au centre interdépartemental de déminage. Les arrêts de la cour ont donc fait l'objet d'un commencement d'exécution qui n'a pu intervenir, comme l'indique le ministre de l'intérieur, dès la notification des arrêts du 9 juillet 2020, la crise sanitaire et notamment la déclaration de l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 et les restrictions mises au déplacement des personnes ayant retardé la tenue de réunions et l'engagement des démarches à mener en vue de la dépollution du site.
6. Toutefois, alors que la dépollution dans un délai d'un an avait été ordonnée dès l'arrêt du 18 octobre 2016, ce n'est que plus de quatre ans plus tard que les premiers pourparlers ont été engagés en vue de préparer les travaux de dépollution ordonnés. Aussi, et en admettant même que le délai d'un an laissé à l'administration en 2016 pour conduire ces travaux aurait été insuffisant du fait des règles de la commande publique, l'administration aurait dû être en mesure de respecter le nouveau délai d'un an qui lui a été laissé par l'arrêt n° 19BX03342 du 9 juillet 2020, dès lors qu'elle avait précédemment disposé de plusieurs années pour préparer et engager les travaux de dépollution du site. Si le ministre de l'intérieur soutient que des hésitations sur la destination du site, qui ne sont pas imputables à l'Etat, ont retardé la définition du niveau requis de dépollution du terrain, il ne fournit aucune précision permettant d'estimer que les différentes affectations envisagées pour le terrain auraient constitué un obstacle à l'engagement des études et des travaux de dépollution et à la réalisation de ces travaux de dépollution même au niveau minimal requis. Aucun élément de l'instruction ne permet davantage de retenir que la préservation de la biodiversité dans le secteur imposerait des contraintes ayant fait obstacle à l'engagement et à la réalisation des travaux. De même, la nécessité d'évacuer une partie des riverains et de sécuriser le site pour y éviter la présence de personnes ne peut expliquer le retard pris dans l'engagement des mesures nécessaires, ces circonstances justifiant au contraire que ces mesures soient prises rapidement en vue d'assurer la sécurité des personnes.
7. Dans ces conditions, et dès lors que l'exécution des travaux aurait dû avoir été engagée et même achevée lorsque les obstacles liés à la crise sanitaire sont survenus, il y a lieu de procéder à la liquidation des astreintes prononcées par ces arrêts. La circonstance que l'installation de panneaux photovoltaïques projetée sur le terrain nécessiterait une mise en compatibilité du plan local d'urbanisme et ne serait par conséquent pas envisagée dans l'immédiat, est sans incidence sur l'obligation d'exécuter les arrêts. S'agissant de l'astreinte prononcée par l'arrêt n° 16BX00976 et modifiée par l'arrêt n° 19BX03942, si le ministre soutient que la société concernée n'a pas demandé sa liquidation, la société de Labourdette a produit un mémoire dans lequel elle soutient que l'astreinte est exigible jusqu'à l'achèvement des travaux et ne peut donc être regardée comme ayant renoncé à la liquidation. L'absence d'une demande de sa part en ce sens n'aurait, au demeurant, pas fait obstacle à ce que le juge statue sur la liquidation de cette astreinte.
8. D'une part, s'agissant de l'astreinte fixée par l'arrêt n° 16BX00976 du 18 octobre 2016 et dont le taux a été modifiée par l'arrêt n° 19BX03942 du 9 juillet 2020, compte tenu de la notification de l'arrêt au ministre de l'intérieur le 10 juillet 2020, et dès lors que l'arrêt n° 19BX03942 a liquidé l'astreinte au taux de 150 euros jusqu'au 31 août 2019, elle s'établit à la somme totale de 556 100 euros correspondant, pour la période courant du 1er septembre 2019 au 9 juillet 2020, à 314 jours au taux journalier de 150 euros, soit 47 100 euros, et pour la période courant du 10 juillet 2020 au 30 novembre 2021, à 509 jours au taux journalier de 1 000 euros, soit 509 000 euros. Pour tenir compte du récent début d'exécution par les autorités de l'Etat de l'arrêt du 18 octobre 2016 et des difficultés liées à la pandémie de Covid 19, il a lieu de condamner l'Etat à verser à la société de Labourdette une somme limitée à 400 000 euros.
9. D'autre part, s'agissant de l'astreinte au taux journalier de 1 000 euros fixée par l'arrêt n° 19BX03342 du 9 juillet 2020, compte tenu de la notification de l'arrêt au ministre de l'intérieur le 10 juillet 2020, l'astreinte s'établit à la somme de 144 000 euros pour la période courant du 10 juillet 2021 jusqu'au 30 novembre 2021, soit 144 jours. Pour tenir compte des éléments mentionnés ci-dessus au point 8, il y a lieu de condamner l'Etat à verser à la commune du Fauga une somme limitée à 120 000 euros.
Sur le taux de l'astreinte prononcée par l'arrêt n° 19BX03342 du 9 juillet 2020 :
10. Dans les circonstances rappelées ci-dessus, eu égard notamment au retard avec lequel ont été engagées les démarches en vue de la dépollution du site, et la somme résultant du précédent arrêt de liquidation n'ayant pas été versée, ainsi que le soutient la société de Labourdette sans être contredite, il n'y a pas lieu de supprimer l'astreinte prononcée par l'arrêt n° 19BX03342 du 9 juillet 2020 ni d'en modérer le taux.
Sur les frais d'instance :
11. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement à la commune du Fauga de la somme de 1 500 euros et à la société de Labourdette la même somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er : L'Etat versera à la société de Labourdette la somme de 400 000 euros au titre de la liquidation de l'astreinte prononcée par l'arrêt n° 16BX00976 du 18 octobre 2016 au taux fixé par cet arrêt et modifié par l'arrêt n° 19BX03942 du 9 juillet 2020.
Article 2 : L'Etat versera à la commune du Fauga la somme de 120 000 euros au titre de la liquidation de l'astreinte prononcée par l'arrêt n° 19BX03342 du 9 juillet 2020.
Article 3 : Le taux de l'astreinte prononcée par l'arrêt n° 19BX03342 du 9 juillet 2020 demeure fixé à 1 000 euros par jour de retard.
Article 4 : L'Etat versera à la commune du Fauga la somme de 1 500 euros et à la société de Labourdette la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société en nom collectif de Labourdette, à la commune du Fauga, au ministre de la transition écologique et solidaire, au ministre de l'intérieur et à la Société nationale des poudres et explosifs.
Il en sera adressé copie au ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, en application de l'article R. 921-7 du code de justice administrative.
Copie pour information en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne.
Délibéré après l'audience du 30 novembre 2021 à laquelle siégeaient :
Mme Elisabeth Jayat, président,
Mme Laury Michel, première conseillère
Mme Birsen Sarac-Deleigne, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 décembre 2021.
La première assesseure,
Laury Michel
La présidente-rapporteure,
Elisabeth Jayat
La greffière,
Virginie Santana
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 19BX03342, 19BX03942