Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 3 décembre 2019 et le 18 août 2020, la ministre de la transition écologique demande à la cour d'annuler le jugement n° 1700530 du tribunal administratif de Pau.
Il soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors qu'il n'est pas suffisamment motivé ;
- le tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que la concession dont la date d'expiration initiale avait été fixée au 31 décembre 2000 était toujours en cours à la date du refus en litige en application des articles 13 et 16 de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'énergie hydraulique ;
- l'article 13 de la loi de 1919 ne s'applique pas à un ouvrage, comme celui d'Orthez, qui était initialement soumis au régime de la concession avant de relever du régime de l'autorisation en application de la loi du 15 juillet 1980 ; de même, l'article 16 de la loi de 1919 régit le renouvellement de l'autorisation pour des ouvrages ayant fait l'objet d'une autorisation antérieure, ce qui n'est pas le cas de l'usine hydraulique d'Orthez ;
- la situation d'un ouvrage auparavant soumis au régime de la concession et relevant de celui de l'autorisation avec la loi du 15 juillet 1980 est régie par l'article L. 521-16 du code de l'énergie issu de l'ordonnance n° 2016-518 du 28 avril 2016 ; les dispositions de cet article prévoient certes que lorsque l'administration met fin à une concession dont la puissance est inférieure au seuil défini à l'article L. 511-5 du code de l'énergie, la concession est prorogée aux conditions antérieures jusqu'à la délivrance de l'autorisation requise ; toutefois, ces dispositions ne s'appliquent pas à une exploitation dont la concession est arrivée à échéance avant leur entrée en vigueur, ce qui est le cas de l'usine hydraulique d'Orthez ;
- en conséquence de l'expiration au 31 décembre 2000 de la concession, il convenait de faire application de l'article 37 du cahier des charges de la concession octroyée en 1924 ; cela impliquait la remise à l'Etat, en fin de concession, des dépendances immobilières de l'exploitation ; ainsi, le préfet a pu légalement rejeter la demande de la société après avoir relevé que celle-ci ne disposait plus de la maîtrise foncière des dépendances de l'exploitation ;
- enfin, les conclusions incidentes présentées en appel par la société, laquelle sollicite l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a regardé fondé le motif de l'arrêté du 13 mars 2017 tiré de ce que la vente des biens immobiliers de la concession nécessite une mise en concurrence préalable, sont irrecevables pour défaut d'intérêt à agir ; cet intérêt doit s'apprécier par rapport au seul dispositif du jugement, lequel donne satisfaction à la société.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 avril 2020 et le 22 octobre 2020, la société Suo Energies, représentée par Me Larrouy-Castéra, conclut :
1°) à l'annulation partielle du jugement du tribunal en ce qu'il a jugé fondé le motif de la décision attaquée tiré de ce que la vente des biens immobiliers doit respecter le principe de libre concurrence en application de l'article R. 3211-2 du code général de la propriété des personnes publiques ;
2°) à la confirmation du jugement pour le surplus ;
3°) à ce qu'il soit enjoint au préfet d'organiser une enquête publique sur la demande dans un délai de trois mois à compter de la date de notification de la décision à intervenir ;
4°) à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- tous les moyens de la requête doivent être écartés comme infondés ;
- que le tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que le préfet avait pu relever que les dépendances immobilières de l'exploitation ne pouvaient être aliénées qu'après publicité et mise en concurrence ; une telle procédure n'est pas prévue par les dispositions du code de l'environnement applicables en l'espèce.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'énergie ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- la loi du 16 octobre 1919 ;
- la loi n° 80-531 du 15 juillet 1980 ;
- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 ;
- l'ordonnance n° 2016-518 du 28 avril 2016 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. B... A...,
- les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteure publique,
- et les observations de Me Larrouy-Castera, représentant la SARL Suo Energie.
Considérant ce qui suit :
1. Par un décret du 3 mars 1924, la société des usines d'Orthez a été autorisée à entreprendre des travaux pour l'aménagement d'une chute sur le barrage des usines d'Orthez et à exploiter celui-ci sous le régime de la concession pendant une durée de 75 ans, soit jusqu'au 30 décembre 2000. Par un arrêté du 17 octobre 2003, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a autorisé la société Suo Energie à exploiter les aménagements hydroélectriques situés sur la rive droite du Gave de Pau et à construire une centrale sur sa rive gauche. Cette autorisation a cependant été annulée par un jugement du tribunal administratif de Pau du 7 novembre 2006. La Société Suo Energie a cherché à régulariser sa situation en déposant une demande d'autorisation unique pour l'exploitation de l'aménagement hydroélectrique de la centrale d'Orthez en rive droite du Gave de Pau. Le préfet des Pyrénées-Atlantiques a rejeté cette demande par un arrêté du 13 mars 2017 que la société Suo Energie a contesté devant le tribunal administratif de Pau. Par un jugement rendu le 1er octobre 2019, dont la ministre de la transition écologique relève appel, le tribunal a annulé l'arrêté de refus du 13 mars 2017 et a prescrit au préfet de se prononcer à nouveau sur la demande d'autorisation présentée par la société.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Aux termes de 1'article 2 de la loi du 16 octobre 1919, relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique, dans sa rédaction applicable à la date du décret du 3 mars 1924 attribuant la concession à la société des usines d'Orthez: " Sont placées sous le régime de la concession : (...) Les entreprises dont la puissance maximum excède 500 kilowatts quel que soit leur objet principal. Sont placées sous le régime de l'autorisation toutes les autres entreprises ". Aux termes de ce même article dans sa rédaction issue de l'article 25 de la loi du 15 juillet 1980, relative aux économies d'énergie et à l'utilisation de la chaleur, et qui était applicable au 30 décembre 2000, date d'échéance de la concession : " Sont placées sous le régime de la concession les entreprises dont la puissance (produit de la hauteur de chute par le débit maximum de la dérivation) excède 4 500 kilowatts. Sont placées sous le régime de l'autorisation toutes les autres entreprises ".
3. Il est constant que l'usine hydroélectrique d'Orthez présentait une puissance maximale inférieure au seuil déclenchant l'application du régime de la concession tel que modifié par l'article 25 précité de la loi du 15 juillet 1980. Par suite, le renouvellement de cette exploitation au-delà du 30 décembre 2000, date d'échéance de la concession octroyée en 1924, devait être effectué dans le cadre du régime de l'autorisation.
4. Pour faire droit aux conclusions de la société Suo Energie, les premiers juges ont relevé qu'en raison de son annulation prononcée par le tribunal administratif de Pau dans son jugement du 7 novembre 2006, l'autorisation que le préfet a délivrée le 17 octobre 2003 à la société Suo Energie pour l'exploitation de l'usine hydroélectrique d'Orthez n'avait pas eu pour effet de mettre fin à la concession, laquelle devait être regardée comme prorogée en application des dispositions des articles 13 et 16 de la loi du octobre 1919 qui prévoient, aussi bien pour le régime de la concession que pour celui de l'autorisation, la possibilité pour l'exploitant de bénéficier d'une prorogation de son titre. Les premiers juges en ont déduit qu'au 13 mars 2017, date du refus en litige, la société Suo Energie était toujours titulaire de la concession octroyée par le décret du 3 mars 1924, ce qui faisait obstacle à l'application des stipulations du cahier des charges de cette concession prévoyant le retour à l'Etat des dépendances immobilières de l'usine hydroélectrique en fin d'exploitation. Le tribunal a donc censuré pour erreur de fait le motif retenu par le préfet, tiré de ce que la concession était arrivée à échéance et de ce que la société ne disposait plus de la maîtrise foncière des terrains et bâtiments de l'exploitation, puis, après avoir regardé ce motif comme ayant déterminé le refus en litige du 13 mars 2017, a annulé celui-ci.
5. Aux termes de l'article 13 de la loi du 16 octobre 1919, dans sa version applicable au 30 décembre 2000, date d'échéance de la concession des usines d'Orthez : " Onze ans au moins avant l'expiration de la concession, le concessionnaire présente sa demande de renouvellement. Au plus tard, cinq ans avant cette expiration, l'administration prend la décision soit de mettre fin définitivement à cette concession à son expiration normale, soit d'instituer une concession nouvelle à compter de l'expiration. A défaut par l'administration d'avoir, avant cette date, notifié sa décision au concessionnaire, la concession actuelle est prorogée aux conditions antérieures, mais pour une durée équivalente au dépassement. Lors de l'établissement d'une concession nouvelle, le concessionnaire actuel a un droit de préférence s'il accepte les conditions du nouveau cahier des charges définitif. Cette concession nouvelle doit être instituée au plus tard le jour de l'expiration du titre en cours, c'est-à-dire soit à la date normale d'expiration, soit si l'alinéa précédent est mis en œuvre à la nouvelle date déterminée selon les dispositions de cet alinéa. A défaut, pour assurer la continuité de l'exploitation, ce titre est prorogé aux conditions antérieures jusqu'au moment où est délivrée la nouvelle concession. ". Aux termes de l'article 32 du cahier des charges, annexé au décret de concession du 3 mars 1924 : " Avant le commencement de la onzième année précédant la fin de la concession, le concessionnaire devra demander au Ministre (...) si l'Etat entend user de son droit de reprendre la concession, le Ministre lui en accusera réception. Avant le commencement de la dixième année précédant la fin de la concession (...) le Ministre notifiera au concessionnaire sa décision (...) A moins de décision contraire du Ministre, notifiée dans le délai imparti, la concession se trouvera de plein droit prorogée aux conditions antérieurement prévues mais pour une durée de trente ans seulement (...) ".
6. Les dispositions et stipulations précitées qui prévoient la possibilité pour l'exploitant de bénéficier d'une prorogation de son titre ne s'appliquent, selon leurs termes mêmes, qu'aux installations relevant du régime de la concession et dont le renouvellement demeure soumis à ce régime. Ainsi qu'il a été dit, l'installation hydroélectrique d'Orthez était désormais soumise au régime de l'autorisation depuis l'entrée en vigueur de la loi du 15 juillet 1980, si bien qu'à l'échéance du 30 décembre 2000, le renouvellement de cette exploitation n'était possible que sous la forme d'une autorisation. Par suite, c'est à tort que le tribunal a jugé que la société Suo Energie a bénéficié d'une prorogation de la concession en se fondant sur l'article 13 de la loi du 16 octobre 1919 qui n'était pas applicable en l'espèce.
7. Quant à l'annulation de l'arrêté d'autorisation du 17 octobre 2003 prononcée en 2006 par le tribunal administratif de Pau, elle était par elle-même sans incidence sur l'échéance de la concession intervenue le 30 décembre 2000, date au-delà de laquelle la poursuite de l'exploitation n'était possible, ainsi qu'il vient d'être dit, que dans le cadre d'une autorisation. Par suite, c'est à tort que le tribunal a jugé que l'autorisation délivrée en 2003, parce qu'elle a été annulée, n'a pas mis fin à la concession qui s'est trouvée prorogée.
8. Aux termes de l'article 16 de la loi du 16 octobre 1919, dans sa version applicable au 30 décembre 2000 : " (...) Cinq ans au moins avant l'expiration de l'autorisation, le permissionnaire présente sa demande de renouvellement. Au plus tard trois ans avant cette expiration, l'administration prend la décision soit de mettre fin définitivement à cette autorisation à son expiration, soit d'instituer une autorisation nouvelle à compter de l'expiration. A défaut par l'administration d'avoir, avant cette date, notifié sa décision au permissionnaire, l'autorisation actuelle est prorogée aux conditions antérieures, mais pour une durée équivalente au dépassement. Lors de l'établissement d'une autorisation nouvelle, le permissionnaire actuel a un droit de préférence (...) Cette autorisation nouvelle doit être instituée au plus tard le jour de l'expiration du titre en cours, c'est-à-dire soit à la date normale d'expiration, soit si l'alinéa précédent est mis en œuvre à la nouvelle date déterminée selon les dispositions de cet alinéa. A défaut, pour assurer la continuité de l'exploitation, ce titre est prorogé aux conditions antérieures jusqu'au moment où est délivrée la nouvelle autorisation (...) ".
9. Ces dispositions sont incluses dans le Titre III " Entreprises autorisées " de la loi du 16 octobre 1919 et régissent, par suite, le renouvellement ou la prorogation des installations ayant bénéficié de la délivrance d'une autorisation. Quand bien même l'installation hydroélectrique d'Orthez relevait du régime de l'autorisation depuis l'entrée en vigueur de la loi du 15 juillet 1980, il est constant qu'elle n'a pas été autorisée dans le cadre du titre III de la loi de 1919. Par suite, c'est à tort que le tribunal a jugé que la société Suo Energie a bénéficié d'une prorogation en se fondant sur l'article 16 de la loi du 16 octobre 1919 qui n'était pas davantage applicable en l'espèce.
10. Aux termes de l'article L. 511-5 du code de l'énergie : " Sont placées sous le régime de la concession les installations hydrauliques dont la puissance excède 4 500 kilowatts. Les autres installations sont placées sous le régime de l'autorisation (...) ". Aux termes de l'article 119 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte : " I. - Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin : (...) 8° De préciser les conditions dans lesquelles sont exploitées les installations hydrauliques concédées avant le 16 juillet 1980 et d'une puissance comprise entre 500 et 4 500 kilowatts pendant la période temporaire qui va de l'expiration de la concession jusqu'à l'institution d'une nouvelle concession ou à la délivrance d'une autorisation, dans le cas où l'ouvrage relève de ce régime, ainsi que, dans ce dernier cas, l'articulation entre la procédure d'autorisation et la procédure de gestion des biens faisant retour à l'Etat en fin de concession (...) ". En application de ces dispositions, l'article 4 de l'ordonnance n° 2016-518 du 28 avril 2016 portant diverses modifications du livre V du code de l'énergie a modifié l'article L. 521-16 de ce code qui dispose désormais que " (...) Dans le cas où l'autorité administrative décide de mettre définitivement fin à une concession dont la puissance est inférieure au seuil mentionné au premier alinéa de l'article L. 511-5, la concession actuelle est, en vue d'assurer la continuité de l'exploitation, prorogée aux conditions antérieures jusqu'à la délivrance d'une autorisation ou à la notification de la décision de l'autorité administrative de cesser l'exploitation de l'installation hydraulique. ".
11. Alors que la loi du 15 juillet 1980 ne comporte aucune disposition permettant la prolongation d'une concession parvenue à expiration dans les conditions du contrat initial jusqu'à l'aboutissement de la procédure d'autorisation quand celle-ci est désormais applicable, les dispositions précitées de l'article L. 521-16 du code de l'énergie, prises sur habilitation de l'article 119 de la loi du 17 août 2015, ont précisément étendu le régime des " délais glissants " à cette catégorie de concessions qui, en cours d'exploitation, ont évolué vers le régime de l'autorisation. Toutefois, ni l'article 119 de la loi du 17 août 2015 ni l'ordonnance du 28 avril 2016 ne prévoient que les nouvelles dispositions de l'article L. 521-16 du code de l'énergie trouvent à s'appliquer aux situations juridiques définitivement constituées avant le 30 avril 2016, date d'entrée en vigueur de cette ordonnance. Tel est le cas de la concession de l'installation hydroélectrique d'Orthez qui, étant arrivée à échéance le 30 décembre 2000, ne peut bénéficier de l'application de l'article L. 521-16 du code de l'énergie.
12. Aux termes de l'article 37 du cahier des charges de la concession : " A 1'époque fixée pour l'expiration de la concession, l'Etat (...) prendra possession de toutes les dépendances immobilières de la concession (...) qui lui seront remises (...) ". En application de ces stipulations, les dépendances immobilières de la concession sont revenues à l'Etat à compter du 30 décembre 2000, ce qui avait d'ailleurs conduit la société des Usines d'Orthez, alors exploitante, à adresser à l'administration, le 28 décembre 2000, une proposition de rachat des dépendances immobilières de la concession. Par suite, et contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, le préfet n'a pas commis d'erreur de fait ni fait une inexacte application de ces stipulations en relevant, dans sa décision du 13 mars 2017, que les biens immobiliers de l'usine hydroélectrique d'Orthez font partie du domaine de l'Etat depuis l'échéance de la concession et qu'ainsi, la société Suo Energie ne dispose pas de la maîtrise foncière des terrains et bâtiments de l'exploitation.
13. Par ailleurs, il résulte de ce qui précède que les dépendances immobilières de l'usine d'Orthez appartiennent au domaine public hydroélectrique d'Orthez défini à l'article L. 513-1 du code de l'énergie. Par suite, le préfet n'a pas commis d'erreur de droit en relevant, dans les motifs de sa décision, que l'aliénation de ces dépendances n'était possible, après leur déclassement du domaine public, qu'à l'issue d'une procédure de publicité et de mise en concurrence en application des dispositions de l'article R. 3211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. Enfin, les dispositions du VI du I de l'article D. 181-15 du code de l'environnement, qui prévoient que la demande d'autorisation environnementale portant sur des installations utilisant l'énergie hydraulique comprend une note justifiant les capacités techniques et financières du pétitionnaire et la durée d'autorisation proposée, ne font par elles-mêmes nullement obstacle, contrairement à ce que soutient la société, à l'application de l'article R. 3211-2 du code général de la propriété des personnes publiques s'agissant de l'aliénation de dépendances du domaine public hydroélectrique.
14. Il résulte de tout ce qui précède, en l'absence d'autres moyens qu'il appartiendrait à la cour d'examiner par l'effet dévolutif de l'appel, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement attaqué, que la ministre est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a annulé l'arrêté du 13 mars 2017 en litige. Il résulte également de ce qui précède que les conclusions incidentes de la Suo Energie tendant à ce que la cour juge que l'aliénation des dépendances immobilières de la concession n'est pas soumise à une procédure de publicité et de mise en concurrence doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité.
15. Dès lors, le jugement attaqué doit être annulé et la demande de première instance présentée par la société Suo Energie doit être rejetée ainsi que ses conclusions d'appel, y compris celles présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DECIDE
Article 1er : Le jugement n° 1700530 du tribunal administratif de Pau du 1er octobre 2019 est annulé.
Article 2 : La demande de première instance présentée par la société Suo Energie et ses conclusions d'appel sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la transition écologique et à la société à responsabilité limitée Suo Energie. Copie pour information en sera délivrée au préfet des Pyrénées-Atlantiques.
Délibéré après l'audience du 4 mai 2021 à laquelle siégeaient :
Mme Brigitte Phémolant, présidente,
M. B... A..., président-assesseur,
Mme Caroline Gaillard, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 août 2021.
Le rapporteur,
Frédéric A...La présidente,
Brigitte PhémolantLa greffière,
Virginie Santana
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 19BX04656