Par un jugement n° 1000557, 1200518 du 20 juin 2013, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté leurs demandes.
Procédure devant la cour :
Par un arrêt rendu le 28 septembre 2015 dans l'instance n° 13BX02426, la cour, statuant sur la requête d'appel de M. et Mme A...C...dirigée contre ce jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 20 juin 2013, a décidé, avant dire droit, d'ordonner une expertise en vue de déterminer la nature et le coût des travaux nécessaires pour mettre fin au danger que l'éboulement de la falaise Léonard fait peser sur les propriétés riveraines.
L'expert ainsi désigné par la cour administrative d'appel de Bordeaux a rendu son rapport définitif le 23 juin 2017, lequel a été communiqué aux parties pour observations dans un délai d'un mois.
Par un mémoire enregistré le 25 juillet 2017, la commune de Basse-Terre conclut :
1°) au rejet de la requête d'appel des épouxC... ;
2°) à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à leur charge sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- le rapport rendu par l'expert s'avère lacunaire à plusieurs égards dès lors que, d'une part, il ne précise pas avec certitude l'identité des propriétaires concernés par les risques d'éboulement et pouvant tirer un bénéfice d'éventuels travaux de confortement de la falaise, et que, d'autre part, il propose une évaluation chiffrée des travaux à entreprendre basée sur la consultation de deux entreprises dont les conclusions n'ont fait l'objet d'aucune communication contradictoire aux parties au cours des opérations d'expertise et ne tenant pas compte de certains coûts ou certaines difficultés d'ordre technique / pratique, en particulier la nécessité éventuelle de procéder à la démolition de constructions situées sur des parcelles que l'expert a considéré - sans en justifier - comme étant présumées appartenir à la commune de Basse-Terre ;
- il apparaît indispensable que dans une affaire de cette nature, des devis soient établis et communiqués aux parties, en vue d'établir une évaluation sérieuse du coût des travaux ;
- dans l'hypothèse où la cour n'estimerait pas nécessaire de prolonger les opérations d'expertise et d'inviter l'expert à compléter son travail sur les points susmentionnés, il convient de relever, d'une part, que seuls deux des propriétaires privés, dont les épouxC..., pourraient tirer bénéfice des travaux envisager par l'expert, de sorte que la qualification de " travaux d'intérêt collectif " apparaît rien moins qu'évidente, et que, d'autre part, le coût exorbitant chiffré par l'expert apparaît difficilement supportable pour la commune de Basse-Terre, placée dans une situation financière critique.
Par deux mémoires enregistrés les 26 juillet et 15 septembre 2017, M. et Mme A...C...concluent :
1°) à l'annulation du jugement attaqué du tribunal administratif de la Guadeloupe en date du 20 juin 2013 et des décisions contestés du maire de la commune de Basse-Terre ;
2°) au prononcé des mesures d'injonction susmentionnées ;
3°) à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune de Basse-Terre sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, outre les dépens de l'instance.
Ils soutiennent que :
- après avoir qualifié la nature du sol et identifié la cause des éboulements, l'expert a clairement précisé les travaux nécessaires pour supprimer les risques ou en pallier les effets et a procédé à leur chiffrage, conformément aux éléments de sa mission ;
- en outre, l'expert n'a pas manqué de relever le caractère critique de la situation, en relevant que " cet environnement est devenu extrêmement dangereux pour les riverains ", ainsi qu'il ressort des photographies contenues dans le rapport d'expertise ;
- les conditions de mise en oeuvre d'une mesure de police sont clairement réunies en l'espèce, à savoir le caractère indispensable des travaux de confortement de la falaise permettant de faire cesser un péril grave résultant d'une situation particulièrement dangereuse pour l'ordre public ;
- sur ce point, il est utile de rappeler que les époux C...ne sont pas les seuls riverains dont la propriété est directement concernée et impactée par les éboulements successifs de la falaise Léonard ;
- par ailleurs, et comme l'a relevé la cour dans son arrêt avant dire droit du 28 septembre 2015, l'arrêté ordonnant l'évacuation des habitations et l'interdiction de construire ne permet certainement pas de mettre un terme au péril et, surtout, porte atteinte de manière indéfinie au droit de jouissance des propriétaires visés par cette mesure d'évacuation ;
- le coût des travaux de confortement de la falaise arrêté par l'expert à la somme de 914 209,48 euros TTC n'est aucunement disproportionné au regard de la dangerosité de la situation actuelle, de son évolution certaine du fait de l'absence de stabilisation de la falaise qui engendrera de nouveaux éboulements, du nombre de riverains impactés par ce péril et de la dangerosité pour l'ordre public.
Par ordonnance en date du 15 septembre 2017, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 2 octobre 2017.
Par ordonnance du 18 décembre 2015, la présidente de la cour a accordé une allocation provisionnelle de 7 043,13 euros, à M. D...B..., expert, mise à la charge provisoire de M. et Mme C...;
Par ordonnance du 20 novembre 2017, la présidente de la cour a liquidé et taxé les frais de l'expertise réalisée par M. B...à la somme de 8 707,80 euros.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Axel Basset,
- les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public ;
- et les observations de MeE..., représentant la commune de Basse-Terre.
Considérant ce qui suit :
1. A la suite d'éboulements répétés de terre et de pierres d'une falaise située rue Léonard à Basse-Terre, affectant diverses parcelles abritant des maisons d'habitation situées soit en limite de la partie haute soit en contrebas de celle-ci, le maire de la commune de Basse-Terre a, par un arrêté du 22 juillet 1993 dont la légalité a été confirmée en dernier lieu par un arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux n° 98BX00327 du 13 novembre 2001 devenu définitif, prescrit l'évacuation des habitants des immeubles situés sur les parcelles AM 292, 300, 301, 302, 303 et 304 assortie d'une interdiction d'habiter et de construire. Par une lettre du 30 avril 1999, les épouxC..., propriétaires d'une maison d'habitation sur la parcelle AM 292, ont sollicité du maire de la commune qu'il procède, aux frais de la collectivité territoriale, à la réalisation de travaux de confortement de la falaise pour remédier à son instabilité et assurer la sécurité des habitants. Par un arrêté du 10 juin 1999, l'exécutif territorial a refusé de faire droit à leur demande. Toutefois, par un arrêt n° 02BX01957 du 15 décembre 2003 devenu définitif, la cour administrative d'appel de Bordeaux a confirmé le jugement par lequel le tribunal administratif de la Guadeloupe a annulé cet arrêté du 10 juin 1999 au motif tiré de ce qu'il avait méconnu les articles L. 2212-2 et L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales. Par une lettre du 3 juin 2010 réceptionnée par les services communaux le 8 juin suivant, les époux C...ont réitéré auprès du maire de la commune de Basse-Terre leur demande de mise en oeuvre de travaux de confortement de la falaise en raison de la persistance du phénomène de dégradation l'affectant. Une décision implicite de rejet de cette demande est née le 8 août 2010 du silence gardé par l'administration. Concomitamment, les époux C...ont saisi, le 11 juin 2010, la cour de céans aux fins d'obtenir l'exécution de l'arrêt susmentionné n° 02BX01957 du 15 décembre 2003 dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard. Par un arrêt n° 11BX00719 du 31 janvier 2012 également devenu définitif, la cour, après avoir relevé que l'arrêt dont il était demandé d'assurer l'exécution impliquait seulement que la commune de Basse-Terre se prononce à nouveau sur la demande des intéressés en faisant application des articles L. 2212-2 et L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales, a enjoint au maire de la commune de Basse-Terre de procéder à ce réexamen dans le délai d'un mois à compter de la notification dudit arrêt, sous astreinte de 50 euros par jour de retard. C'est ainsi que, par un arrêté du 21 mars 2012, le maire de la commune de Basse-Terre a de nouveau rejeté la demande des épouxC.... Par un jugement n° 1000557 - 1200518 du 20 juin 2013, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté leurs demandes tendant, d'une part, à l'annulation de cet arrêté du 21 mars 2012 et de la décision implicite de rejet de leur réclamation susmentionnée du 3 juin 2010 et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint à l'exécutif territorial, à titre principal, d'effectuer les travaux sollicités ou, à titre subsidiaire, de réexaminer leur demande.
2. Par un arrêt rendu le 28 septembre 2015 dans l'instance n° 13BX02426, la cour, statuant sur la requête d'appel de M. et Mme A...C...dirigée contre ce jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 20 juin 2013, a jugé que seuls des travaux de confortement décidés sur le fondement de l'article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales seraient de nature à parer durablement les dangers présentés par les éboulements de la falaise, puis a décidé, avant dire droit, d'ordonner une expertise en vue de déterminer si par leur nature et leur coût, de tels travaux ne seraient pas hors de proportion avec leur utilité et les ressources financières de la commune.
Sur les conclusions aux fins d'annulation des décisions contestées et de supplément d'expertise :
3. Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. ". En vertu de l'article L. 2212-2 de ce code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure (...). ". Aux termes de l'article L. 2212-4 dudit code : " En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article L. 2212-2, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. / Il informe d'urgence le représentant de l'Etat dans le département et lui fait connaître les mesures qu'il a prescrites. ".
S'agissant de la demande de supplément d'expertise de la commune de Basse-Terre :
4. Le rapport de l'expert désigné par la cour administrative d'appel dans les conditions susexposées décrit précisément les caractéristiques de la zone de localisation de la falaise Léonard, tant d'un point de vue géographique que géologique, et détermine la cause principale des éboulements de la falaise constatés de manière répétée depuis 1992, en l'occurrence, la présence d'eau dans le sol, qui a pour effet de le rendre particulièrement fragile par temps pluvieux. Ce même rapport comporte en outre un plan cadastral de la zone concernée et relève que pas moins de onze parcelles situées en contre-bas ou en surplomb de la falaise Léonard (cadastrées n° 289 à 294 et 300 à 304) sont concernées par le risque d'éboulement de celle-ci. Si la commune de Basse-Terre fait valoir que le rapport de l'expert ne comporte pas l'indication de l'identité des propriétaires de l'ensemble des parcelles sur lesquelles il conviendra d'avoir accès pour procéder aux travaux de confortement de la falaise, ce qui pourrait faire obstacle à leur réalisation en présence de propriétaires privés récalcitrants, une telle précision ne rentrait pas dans le champ d'application des missions qui avaient été assignées à l'expert. En effet, les dispositions précitées de l'article L. 2212-4 autorisent en toute hypothèse le maire, en cas de danger grave ou imminent, à ordonner l'exécution de travaux, fût-ce sur une propriété privée, en les faisant réaliser aux frais de la commune (CE, N° 360835, 11 juillet 2014, COPROPRIETE LES HAUTS DE RIFFROIDS). Le rapport de l'expert désigné par la cour de céans comporte enfin un tableau chiffrant à la somme de 914 209,48 euros TTC le coût total approximatif des travaux de confortement de la falaise Léonard et détaillant de manière précise les différents postes de dépenses correspondants, qu'il s'agisse des études géotechniques et techniques, des frais liés à l'organisation matérielle et logistique du chantier de confortement de la falaise, du coût des travaux de confortement proprement dits, qui consistent notamment en la pose d'un mur en gabions, ainsi qu'un montant de 5 % pour dépenses imprévues. S'il est vrai, ainsi que le fait valoir la commune de Basse-Terre, que la méthode de confortement de la falaise ainsi proposée n'a pas été précédée pour l'heure d'études techniques, il ressort des explications formulées par l'expert au cours des opérations d'expertise qu'elle a été retenue en fonction de son expérience sur divers chantiers analogues et après consultation de deux entreprises spécialisées dans les travaux publics et que les prix récapitulés dans le tableau susmentionné ont été évalués compte tenu de la configuration des lieux et des contraintes techniques d'exécution.
5. Ainsi, il résulte du contenu du rapport d'expertise que l'expert judiciaire a rempli l'ensemble des missions qui lui ont été dévolues par la cour. En outre, les conclusions de cette expertise, claires et dépourvues d'ambigüités, ont repris l'ensemble des éléments d'information disponibles ou nécessaires permettant au juge de se prononcer en toute connaissance de cause. Il s'ensuit que l'organisation d'une nouvelle expertise, sollicitée par la commune de Basse-Terre, ne présente pas, en l'espèce, le caractère d'utilité requis.
S'agissant de la légalité des décisions contestées :
6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de l'expert désigné par la cour administrative d'appel, que la falaise Léonard, qui se situe dans une zone habitée, est constituée d'une matrice friable qui se délite aisément aux chocs et qui semble également être très vulnérable aux actions de l'eau. Ce même rapport relève que si plusieurs villas ont été abandonnées compte tenu de leur exposition aux risques d'effondrement de la falaise, certaines d'entre elles sont encore habitées, ce qui a conduit plusieurs habitants de la zone à construire un ouvrage de soutènement sommaire en dur, lequel s'avère toutefois manifestement inapproprié au regard de l'importance du phénomène d'éboulement, observé dès l'année 1992 et qui s'est prolongé de manière continue depuis lors, entrainant une perte de superficie des propriétés situées en amont, jusqu'à la limite des fondations des constructions existantes sur les parcelles concernées, rendant cet environnement " extrêmement dangereux pour les riverains ". Par suite, le danger lié à l'effondrement de la falaise présentait, à la date des décisions contestées du maire de Basse-Terre, un caractère grave persistant au sens des dispositions précitées de l'article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales. Ainsi qu'il a déjà été dit au point 4, l'expert a relevé, après visite des lieux, que ce danger concerne au moins onze parcelles situées en contre-bas ou en surplomb de la falaise, dont la propriété des épouxC.... La commune de Basse-Terre n'établit ni même n'allègue que les propriétaires des parcelles concernées auraient contribué ne serait-ce que pour partie aux dommages affectant leur maison d'habitation. Dans ces conditions, la commune de Basse-Terre ne saurait sérieusement persister à soutenir, comme elle l'avait déjà fait avant les opérations d'expertise, que les travaux de confortement de la falaise Leonard destinés à mettre fin à ce risque ne revêtiraient pas le caractère de travaux d'intérêt collectif.
7. En second lieu, pour soutenir qu'elle n'est pas en mesure de supporter financièrement le coût des travaux de confortement de la falaise sollicités par les épouxC..., la commune de Basse-Terre se prévaut, d'une part, de ce qu'elle a conclu avec les services de l'Etat, dès le 3 septembre 2009, un contrat d'objectif communal d'aide à la restructuration et au développement (" Plan COCARDE ") destiné à restaurer ses marges de manoeuvre budgétaires et de ce que, d'autre part, un avis de la Chambre régionale des Comptes de Guadeloupe en date du 23 juin 2015 a souligné sa situation financière dégradée. Toutefois, la circonstance que la collectivité territoriale ait été intégrée au cours de l'année 2009 dans le dispositif du " Plan Cocarde ", qui se compose, d'une part, d'engagements de la commune sur des objectifs pluriannuels, chiffrés et validés par le conseil municipal portant notamment sur la maîtrise de l'évolution des charges de personnel et la planification des investissements ainsi que, d'autre part, d'un dispositif conjoint de soutien de l'Etat et de l'Agence française de développement (AFD), ne saurait suffire à démontrer qu'à la date des décisions contestées du maire de la commune de Basse-Terre des 8 août 2010 et 21 mars 2012, les travaux nécessaires pour remédier à la situation de péril grave générée par les éboulements de la falaise Leonard tels que préconisés par l'expert désigné par la cour excédaient, par leur ampleur et par leur coût, les " précautions convenables " au sens des dispositions précitées de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. En outre, si l'avis susmentionné de la Chambre régionale des Comptes de Guadeloupe du 23 juin 2015, certes postérieur aux décisions contestées mais mettant en évidence une situation de fait existant lors de leur édiction, relève que la commune de Basse-Terre a connu, depuis plusieurs années consécutives, une dégradation notable de plusieurs de ses paramètres financiers, et tout particulièrement de sa capacité d'autofinancement et de son fonds de roulement, la collectivité territoriale ne démontre pas qu'elle se trouvait alors dans l'impossibilité financière de prendre en charge une telle dépense d'investissement, chiffrée par l'expert à la somme approximative de 914 209,48 euros TTC, alors qu'il ressort de ce même avis que ses programmes d'investissement ont connu une accélération très importante au cours des années 2013 et 2014, avec la décision de création d'un nouveau parc de stationnement qu'elle a décidé de financer à hauteur de deux millions d'euros sur ses fonds propres, cette somme étant complétée par un emprunt de 10 millions d'euros contracté avec la caisse des dépôts et consignations.
8. Il résulte de tout ce qui précède qu'aucun des motifs contenus dans les décisions contestées n'apparaissent de nature à justifier le refus du maire de la commune de Basse-Terre d'entreprendre les travaux nécessaires de confortement de la falaise. Par suite, les appelants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté leur demande tendant à l'annulation desdites décisions.
Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :
9. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ".
10. L'annulation des décisions des 8 août 2010 et 21 mars 2012 prononcée par le présent arrêt implique nécessairement, eu égard au motif sur lequel elle se fonde, qu'il soit enjoint à l'exécutif territorial de faire procéder aux travaux de confortement de la falaise Léonard requis pour parer durablement à sa dangerosité et assurer la sécurité des riverains. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre au maire de la commune de Basse-Terre d'y procéder dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, sans qu'il soit besoin, dans les circonstances particulières de l'espèce, d'assortir cette injonction de l'astreinte sollicitée par les épouxC....
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative :
11. En premier lieu, aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. L'Etat peut être condamné aux dépens ".
12. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre les frais d'expertise, liquidés et taxés à la somme de 8 707,80 euros TTC par l'ordonnance susvisée a présidente de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 20 novembre 2017, à la charge définitive de la commune de Basse-Terre.
13. En second lieu, aux termes de l'article L. 761-1 du même code : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des épouxC..., qui ne sont pas la parties perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Basse-Terre demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Basse-Terre la somme de 1 500 euros à verser aux époux C...sur le fondement de ces mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1 : Le jugement n° 1000557 - 1200518 du 20 juin 2013 du tribunal administratif de la Guadeloupe est annulé.
Article 2 : Les décisions du maire de la commune de Basse-Terre des 8 août 2010 et 21 mars 2012 sont annulées.
Article 3 : Il est enjoint au maire de la commune de Basse-Terre de faire procéder aux travaux de confortement de la falaise Léonard requis pour parer durablement à sa dangerosité et assurer la sécurité des riverains dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 4 : Les frais d'expertise, taxés et liquidés à la somme de 8 707,80 euros TTC, sont mis à la charge définitive de la commune de Basse-Terre.
Article 5 : La commune de Basse-Terre versera la somme de 1 500 euros aux époux C...sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de la commune de Basse-Terre tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à Mme et M. A...C...et à la commune de Basse-Terre. Copie en sera transmise à M. D...B..., au préfet de la Guadeloupe et au ministre des outre-mer.
Délibéré après l'audience du 13 novembre 2017, à laquelle siégeaient :
M. Pierre Larroumec, président,
M. Gil Cornevaux, président assesseur,
M. Axel Basset, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 11 décembre 2017.
Le rapporteur,
Axel BassetLe président,
Pierre LarroumecLe greffier,
Cindy Virin
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition certifiée conforme.
Le greffier,
Cindy Virin
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N° 13BX02426