II. Sous le n° 1500811, M. et Mme A...et la Société Espace Loisir ont demandé au tribunal administratif de Poitiers de condamner l'Etat à leur verser la somme totale de 2 160 693 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis à l'occasion de la cessation de l'activité de leur camping, situé 66 route de la plage à Aytré, après le passage de la tempête Xynthia.
Par un jugement n° 1500811 du 5 mai 2017, le tribunal administratif de Poitiers a condamné l'Etat à verser à la Société Espace Loisir une indemnité de 60 849,33 euros en réparation de son préjudice d'exploitation, avec intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa demande préalable du 22 décembre 2014.
III. Sous le n° 1502831, M. et Mme A...et la Société Espace Loisir ont demandé au tribunal administratif de Poitiers de condamner la commune d'Aytré à leur verser la somme totale de 2 165 693 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis à l'occasion de la cessation de l'activité de leur camping, situé 66 route de la plage à Aytré, après le passage de la tempête Xynthia.
Par un jugement n° 1502831 du 12 avril 2017, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande.
Procédures devant la cour :
I. Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 9 juin 2017 et 6 décembre 2018 sous le n° 17BX01819, M. et Mme A...et la Société Espace Loisir, représentés par MeC..., demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1503048 du 12 avril 2017 du tribunal administratif de Poitiers ;
2°) d'annuler la décision du 12 octobre 2015 par laquelle le préfet de Charente-Maritime a rejeté leur réclamation préalable indemnitaire en date du 10 août 2015 ;
3°) de condamner l'Etat à verser, d'une part, à la Société Espace Loisir la somme de 2 141 453 euros et, d'autre part, à M. et Mme A...la somme de 381 033 euros, en réparation de leurs préjudices ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- à titre liminaire, les autorités locales avaient parfaitement connaissance du risque d'inondations et de submersions marines de la zone où se situait le camping dès lors que, d'une part, cette zone avait été classée en zone à risque dans le plan d'occupation des sols applicable en 1978 et 1981, en l'occurrence en zone NDa, et que, d'autre part, le terrain avait été inondé lors de la tempête de 1999 ;
- or lors de la modification du plan d'occupation des sols (POS) de 1990, cette zone d'emplacement a fait l'objet d'un reclassement en zone UE, lequel a été maintenu tant en 2000 qu'en 2005, permettant l'autorisation des " constructions à usage de commerces, de bureaux, de services et les hôtels " et, partant, de leur camping, alors qu'une telle zone impliquait une vigilance accrue de la part de la préfecture quant aux activités proposées lors de l'instruction des demandes d'installation de campings, ce qui constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat et de la commune d'Aytré, qui ont attendu le passage de la tempête Xynthia pour procéder, à l'occasion de la modification du plan local d'urbanisme du 29 janvier 2013, à un retour au zonage du POS initial, point sur lequel le tribunal administratif n'a pas statué ;
- à cet égard, le classement en zone UE étant entaché d'une erreur manifeste d'appréciation commise par la commune d'Aytré, les services instructeurs de la préfecture de Charente Maritime auraient dû refuser la demande d'autorisation demande d'extension du camping en excipant de l'illégalité du zonage, le Conseil d'Etat ayant rappelé, dans un avis n° 277280, du 9 mai 2005, Marangio, qu'il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement d'urbanisme illégal ;
- en tout état de cause, cette autorisation d'extension aurait dû être refusée sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, relatif aux exigences de sécurité et de salubrité publiques, la délivrance d'un permis de construire illégal, notamment dans le cas de permis autorisant des constructions dans des zones dangereuses, engageant la responsabilité de l'administration ;
- contrairement à ce qu'il soutient, l'Etat avait, par le biais de ses services, participé à l'instruction des autorisations d'occupation des sols de la commune d'Aytré et, partant, de leur camping ;
- dès lors que les services de la préfecture avaient connaissance des risques inhérents à cette zone, ils auraient dû élaborer un plan de prévention des risques naturels prévisibles, conformément aux articles L. 562-1 à L. 562-9 du code de l'environnement, y compris sur le territoire d'une seule commune, les citoyens tenant de l'article L. 125-2 du même code un droit à l'information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis dans certaines zones du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent, étant précisé qu'un plan de prévention des risques naturels sur les risques littoraux (submersions marines et inondation) a finalement été arrêté le 27 décembre 2012, après qu'une étude ait été prescrite par arrêté du 26 juillet 2010, la zone dans laquelle se situe leur camping ayant, à cette occasion, été comprise dans le périmètre à risques ;
- si le ministre se prévaut d'une prétendue transmission d'un courrier de porter à connaissance le 23 octobre 2001, l'administration ne produit pas cette pièce devant la cour, sachant que la rédaction de l'article L. 562-1 du code de l'environnement ne laisse présumer aucun doute quant à l'existence d'une obligation et non d'une faculté pour l'Etat de mettre en oeuvre et d'adopter un plan de prévention des risques naturels ;
- la tempête Xynthia n'était pas un phénomène exceptionnel et imprévisible, ce que démontrent tant le rapport sur les " éléments de mémoire et retour d'expérience de la tempête Xynthia ", qui souligne que les tempêtes précédentes étaient nombreuses et d'intensité identique, qu'un rapport d'enquête sénatoriale, lequel a relevé les fautes commises par les communes dans la délivrance des autorisations d'urbanisme dans ces zones à risques de submersion ;
- en outre, la préfecture s'est abstenue, d'une part, d'installer, sur le terrain d'assiette de leur camping, les panneaux indicatifs servant de repères de crues historiques requis par l'article L. 563-3 du code de l'environnement, faute sur laquelle le tribunal n'a pas statué, et, d'autre part, d'élaborer le schéma directeur de prévision des crues prévu par l'article L. 564-2 du code de l'environnement ;
- à cet égard, l'article L. 563-3 du code de l'environnement indique que l'installation de ces panneaux doit s'effectuer " avec l'assistance des services de l'Etat compétents ", ce qui implique que l'installation des repères de crues relève de la compétence de l'Etat ;
- si l'Etat allègue qu'il aurait adopté un schéma directeur de prévision des crues, il se borne à renvoyer à l'arrêté adoptant le schéma directeur de prévision des crues Loire-Bretagne adopté le 20 octobre 2005, soit postérieurement à l'acquisition de leur camping, document qu'il ne produit de surcroît pas à la procédure, ce qui ne permet pas de démontrer que des mesures d'information concrètes sur ce bassin auraient été adoptées ;
- les services de la préfecture n'ont pas davantage transmis aux collectivités territoriales compétentes en matière d'urbanisme les informations relatives au caractère inondable de la zone, en méconnaissance du principe dit de " porter à connaissance " prévu à l'article 121-2 du code de l'urbanisme, les modifications successives du POS de la commune d'Aytré n'ayant pas intégré les risques de submersion ;
- à cet égard, le courrier du 23 octobre 2001 dont le ministre fait état, qui se borne à transmettre l'atlas départemental des risques littoraux qui comportait une cartographie des hauteurs d'eau relevées dans des zones submergées, ne répondait pas aux obligations en matière de porter à connaissance ;
- le fait que le préfet n'ait pas déféré, dans le cadre du contrôle de légalité, les délibérations approuvant les diverses évolutions du POS de la commune de d'Aytré ainsi que de l'arrêté préfectoral autorisant l'extension de leur camping sis route de la plage constitue une faute lourde de nature à engager la responsabilité de l'Etat, qui est caractérisée notamment par l'ancienneté de cette connaissance depuis plus de trente ans, le POS de 1978 classant déjà le terrain en zone à risque ;
- compte tenu de l'ensemble de ces fautes, la Société Espace Loisir a droit au paiement de la somme de 2 141 453 euros correspondant, d'une part, à son préjudice commercial consécutif à la fermeture définitive de leur camping, prononcée par arrêté du 1er juillet 2010, jusqu'à la mise en oeuvre de la procédure d'expropriation au cours de l'année 2015 (2 121 518,00 euros) et, d'autre part, les intérêts de report des frais bancaires qu'elle n'a pas pu régler du fait d'une absence de trésorerie et en l'absence de versement plus rapide de l'indemnité d'expropriation (19 935,00 euros) ;
- M. et Mme A...ont droit, pour leur part, au versement par l'Etat de la somme totale de 381 033 euros en réparation de leur préjudice moral (5 000 euros), de leur perte de revenus issus de l'activité professionnelle pendant sept ans (134 764 euros pour le premier et 126 000 euros pour la seconde) et de la perte d'abondement d'un plan épargne entreprise pendant sept ans (115 269,00 euros).
Par un mémoire en défense enregistré le 7 novembre 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- la cour administrative d'appel de Bordeaux a, dans plusieurs arrêts n° 14BX02616, M. E..., n° 14BX02617, M et MmeD..., et n° 14BX02633, Regis Gianas du 14 juin 2016 et n° 16BX00987, SARL La nouvelle maison des Mouettes, du 27 septembre 2018, jugé qu'en n'ayant pas prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques littoraux sur le territoire de la commune d'Aytré avant la survenue de la tempête Xynthia, le préfet de la Charente-Maritime n'avait pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l'État, puisqu'il avait pris les mesures nécessaires à l'information des élus locaux et du public quant au risque de submersion marine auquel la commune était exposée, notamment à la suite de la tempête " Martin " qui avait frappé le littoral charentais le 27 décembre 1999 ;
- à cet égard, ces mesures ont consisté en l'envoi, par courrier du 23 octobre 2001, au maire de la commune d'Aytré de l'atlas départemental des risques littoraux, la mise en ligne sur le site internet de la préfecture du dossier intitulé " Eléments de mémoire sur la tempête du 27 décembre 1999 ", la publication d'un dossier départemental des risques majeurs (DDRM) par deux arrêtés du 29 septembre 2005 puis du 7 janvier 2008 ainsi que l'envoi d'un courrier du 27 mars 2009 du service sécurité et gestion des risques informant les services de la communauté d'agglomération de la Rochelle de la côte de référence qu'il était envisageable de retenir pour la commune d'Aytré ;
- en outre, alors que les dispositions de l'article L. 562-1 du code de l'environnement imposent à l'État, en tant que de besoin, de délimiter les zones exposées aux risques et celles qui n'y sont pas directement exposées, ce qui implique que l'obligation d'élaborer un plan de prévention des risques naturels s'apprécie au regard d'un risque connu et des conséquences sur les biens et les personnes, la tempête " Xynthia " a constitué un phénomène météorologique de grande ampleur qui a bouleversé l'état des connaissances et imposé la définition de nouvelles zones d'aléas pour déterminer la liste des communes exposées à un risque majeur d'inondation maritime, de sorte que l'administration, qui avait certes connaissance d'un risque de submersion sur certains secteurs de la commune d'Aytré, ne pouvait toutefois anticiper l'ampleur et les effets de la tempête " Xynthia " ;
- par ailleurs, le retard dans la prescription d'un PPRN ne constitue par une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'État dès lors que l'élaboration d'un tel document n'aurait pas modifié - comme en l'espèce - la situation des parcelles en cause au regard du risque d'inondation ;
- l'absence de repères de crues sur le terrain litigieux ne constitue pas une faute imputable à l'État dès lors qu'il résulte du I de l'article L. 563-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'article 42 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003, complété par les dispositions introduites aux articles R. 563-11 et suivants du même code par le décret n° 2005-233 du 14 mars 2005, inapplicables en 2004 lorsque les requérants ont fait l'acquisition de leur camping, que l'installation de repères de crues constitue une compétence du maire et non du préfet, étant précisé que le lien entre la carence fautive alléguée et les préjudices dont ils demandent réparation n'est pas établi ;
- s'agissant des prétendus manquements de l'État à ses obligations en matière de prévision des crues au titre des articles L. 564-1 et suivant du code de l'environnement, il convient de relever que, d'une part, ces dispositions issues de l'article 41 la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003, complété par les dispositions introduites aux articles R. 564-1 et suivants par le décret n° 2005-28 du 12 janvier 2005, étaient inapplicables en 2004 lorsque les requérants ont fait l'acquisition de leur camping, que, d'autre part, un schéma directeur de prévision des crues a été approuvé par un arrêté du 20 octobre 2005 et qu'enfin, le lien entre cette supposée carence fautive et les préjudices subis par les requérants, qui résultent d'un phénomène de submersion marine causé par la tempête Xynthia, et non d'une crue, n'est aucunement établi ;
- contrairement à ce que soutiennent les intéressés, le préfet a porté à la connaissance des communes intéressées des informations précises et exhaustives sur le risque de submersion marine existant en Charente-Maritime, de sorte qu'aucune faute tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-2 ne peut être retenue à l'encontre de l'État ;
- s'agissant de l'instruction de la demande d'extension du camping, alors que les requérants ne précisent pas à quelle demande ils font référence, ni quand elle aurait été déposée, les services de l'État n'ont pas participé à l'instruction d'une demande d'autorisation d'occupation des sols concernant le camping exploité par les requérants ;
- ainsi que l'a jugé la cour administrative d'appel de Bordeaux dans l'arrêt n° 16BX00987, compte tenu de l'ampleur exceptionnelle de la tempête Xynthia, ce n'est qu'après le retour d'expérience consécutif à cet évènement que les services de l'Etat ont pu procéder à la révision du risque de submersion marine sur le territoire de la commune d'Aytré, de sorte que, compte tenu de l'état des connaissances au moment de la délivrance du permis de construire et des modifications successives du plan d'occupation des sols intervenues avant la délivrance de ce permis de construire, le préfet de la Charente-Maritime n'a pas commis de faute lourde dans l'exercice du contrôle de légalité en ne déférant pas ces différents actes au tribunal administratif ;
- subsidiairement, les préjudices dont se prévalent les requérants résultent de la cessation de l'activité d'exploitation du camping, laquelle n'a pas été causée par les fautes alléguées de l'État mais par la tempête Xynthia, qui a inondé le camping, rendu inenvisageable la poursuite de son exploitation, et entraîné le classement des parcelles litigieuses en " zone de solidarité ", ce qui, au demeurant, a rendu possible l'indemnisation des requérants, qui ne sauraient dès lors demander une quelconque réparation à ce titre ;
- à supposer que la responsabilité de l'État soit susceptible d'être engagée, il devrait toutefois en être exonéré au vu de l'imprudence fautive des requérants, qui ne produisent aucun justificatif de la réalité et du montant des préjudices dont ils se prévalent.
Par ordonnance du 18 mars 2019, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 4 avril 2019.
II. Par une requête sommaire et un mémoire ampliatif enregistrés les 3 juillet et 7 août 2017 sous le n° 17BX02050, le ministre de la transition écologique et solidaire demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1500811 du tribunal administratif de Poitiers du 5 mai 2017 ;
2°) de rejeter les demandes de M. et Mme A...et de la Société Espace Loisir présentées devant le tribunal administratif de Poitiers.
Il soutient que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé au regard de l'article L. 9 du code de justice administrative, dès lors qu'il n'explicite pas l'existence d'un lien de causalité entre les fautes alléguées et le préjudice invoqué par M. et Mme A...et la Société Espace Loisir, les raisons pour lesquelles le délai raisonnable de mise en oeuvre de la procédure d'expropriation ne pouvait être supérieur à un an et les modalités de calcul de la somme de 61 791,02 euros demandée au titre du préjudice financier tiré de la perte d'exploitation ;
- sur le fond, les conclusions indemnitaires présentées contre l'Etat sont mal dirigées dès lors que les préjudices dont M. et Mme A...et la Société Espace Loisir demandent réparation résultent directement de la seule fermeture définitive du camping, prononcée par le préfet, au nom de la commune, par décision du 1er juillet 2010 sur le fondement de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales ;
- ainsi, les intéressés auraient dû rechercher la responsabilité de la commune sur le fondement de la responsabilité pour faute ou celui de la responsabilité sans faute ;
- en tout état de cause, c'est à tort que les premiers juges ont, semble-t-il, considéré qu'il existait une certaine forme de continuité juridique entre la mise en oeuvre par le préfet de mesures relevant des pouvoirs de police du maire, en application de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales et l'enclenchement de la procédure d'expropriation prévue par l'article L. 561-1 du code de l'environnement, fondant apparemment leur raisonnement sur la théorie des opérations complexes, dès lors que l'édiction d'une mesure de police ne saurait être regardée comme constituant la base légale nécessaire à l'enclenchement de la procédure d'expropriation, ni que cette dernière a été prise pour son application ;
- à cet égard, la cour administrative d'appel de Bordeaux a jugé, dans un arrêt n°15BX01289 du 13 décembre 2016, MmeB..., qu'il résulte des travaux préparatoires de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement ayant créé l'expropriation des biens exposés à des risques naturels que le recours à cette procédure est une simple faculté offerte à l'État, dont l'opportunité s'apprécie au regard du coût de la mesure d'acquisition par rapport à la mise en oeuvre d'autres moyens de protection, en cas de menace grave pour les vies humaines " exclusivement imputable aux éléments naturels " ;
- en outre, aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit que la mise en oeuvre de la procédure d'expropriation doive être effectuée en respectant un quelconque délai et, encore moins, un délai raisonnable, sauf à admettre qu'il pourrait exister une obligation d'exproprier ;
- à supposer qu'une telle décision de mise en oeuvre de la procédure d'expropriation aurait dû se faire dans un délai précis, l'État a fait preuve, en l'espèce, de toute la diligence nécessaire tout au long des étapes de la procédure, compte tenu de la nécessité, en premier lieu, de réaliser des études préalables afin de déterminer les zones qui, en raison de leur exposition aux risques et en l'absence de parades techniques de protection, ne pouvaient plus donner lieu à une occupation humaine pérenne, puis en second lieu, de privilégier une solution d'acquisition amiable des biens concernés motivée tant par la volonté de prévenir le choc psychologique induit par une procédure d'acquisition forcée que par un souci d'un règlement rapide de la transaction en cas d'accord ;
- il en va de même de la réalisation des différentes étapes de la procédure d'expropriation, une fois la demande des ministres parvenue au préfet de Charente-Maritime, sachant que les intéressées ne disposaient d'aucun droit acquis à ce que la procédure d'expropriation aille à son terme ;
- en tout état de cause, à supposer que l'État aurait commis une faute du fait du dépassement du délai raisonnable dont il disposait pour engager la procédure d'expropriation, les préjudices invoqués par M. et Mme A...et la Société Espace Loisir résultent uniquement de la décision de fermeture définitive du camping prise au nom de la commune ;
- si une condamnation devait être prononcée contre l'Etat, il conviendrait d'appliquer un coefficient de perte de chance d'exploitation à hauteur de 30 % du résultat courant de l'exercice de 2009 et non celui de 75 % retenu à tort par tribunal administratif, dès lors que celui-ci omet de prendre en compte le passage de la tempête en février 2010, qui a eu un impact négatif sur le tourisme dans cette zone.
Par un mémoire en défense enregistré le 15 décembre 2017, M. et Mme A...et la Société Espace Loisir, représentés par MeC..., concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que :
- le préjudice allégué par la société Espace Loisir ne résulte pas directement et simplement de la seule fermeture définitive du camping mais également du fait que dans le même temps, l'Etat a mis en place la procédure d'expropriation dans un délai excessif, procédure qu'il était tenu de mettre en oeuvre dès lors que les trois conditions cumulatives requises par l'article L. 561-1 du code de l'environnement étaient remplies en l'espèce, à savoir un risque naturel, une menace grave pour les vies humaines ainsi que l'absence de solution alternative moins coûteuse ;
- à cet égard, alors que l'arrêté du 1er juillet 2010 interdisant l'exploitation du camping a signé l'arrêt de mort de leur camping, rendant strictement impossible pour eux, à partir de cette date, d'exercer leur profession ou même de pouvoir résider dans leur domicile, l'Etat n'a pas pris en considération la nécessité de procéder sans délai à leur indemnisation et a commis, ce faisant, une faute engageant sa responsabilité, sachant que les trois propositions de l'Etat formulées les 15 décembre 2010, 17 décembre 2013 et 16 mai 2014 étaient manifestement insuffisantes et ne couvraient que la valeur des outils de production, non la perte d'exploitation subie pendant la durée de la procédure, de sorte qu'ils étaient fondés à les refuser ;
- ainsi, la procédure d'expropriation judiciaire aurait dû être mise en oeuvre dès leur refus de la première proposition du 15 décembre 2010 et non, comme cela a été le cas en l'espèce, à compter du 23 octobre 2012, étant précisé que l'enquête publique ne s'est déroulée que plusieurs mois après, sur la période du 29 avril au 29 mai 2013 ;
- c'est donc à juste titre que le tribunal a admis que le délai écoulé entre le mois de juillet 2011, date à laquelle les ministres concernés ont donné leur accord pour la mise en oeuvre d'une procédure d'expropriation, et le 21 octobre 2013, date de l'arrêté de cessibilité, constituait un délai anormalement long ;
- en revanche, c'est à tort que le tribunal a limité la période de responsabilité de l'Etat à ces deux dates, dès lors que l'Etat, d'une part, s'est borné, dans ses propositions amiables, à sous-évaluer la valeur de leur camping, ce qui a rallongé le délai de mise en oeuvre de la procédure d'expropriation judiciaire et, d'autre part, n'a jamais daigné saisir le juge de l'expropriation à la suite des échecs des tentatives d'indemnisation à l'amiable ;
- par ailleurs, il est étonnant qu'au vu du délai écoulé entre l'arrêté du 1er juillet 2010 et le lancement de la procédure d'expropriation judiciaire le 23 octobre 2012, aucune enquête publique afin de déterminer les " autres moyens envisageables de sauvegarde et de protection des populations " n'ait été réalisée ;
- enfin, c'est à tort que le tribunal a, d'une part, appliqué sans aucune justification un coefficient de 75 % pour évaluer le préjudice d'exploitation consécutif à la fermeture du camping et, d'autre part, rejeté leurs autres réclamations indemnitaires.
Par ordonnance du 24 octobre 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 7 novembre 2018.
III. Par une requête enregistrée le 4 juillet 2017 sous le n° 17BX02091, M. et Mme A... et la Société Espace Loisir, représentés par MeC..., demandent à la cour :
1°) de réformer le jugement n° 1500811 du tribunal administratif de Poitiers du 5 mai 2017 en ce qu'il a limité leur préjudice indemnisable à la somme de 60 849,33 euros ;
2°) de condamner l'Etat à verser, d'une part, à la Société Espace Loisir la somme totale de 1 875 389,98 et, d'autre part, à M. et Mme A...la somme de 223 512 euros en réparation de leur perte de salaire (115 512,00 euros pour M. A...et 108 000,00 euros pour MmeA...), avec intérêts au taux légal ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils reprennent l'ensemble des moyens et arguments déjà exposés ci-dessus dans le cadre de la requête n° 17BX02050 et ajoutent que l'Etat n'aurait pas dû accepter de délivrer des autorisations d'ouverture de campings en parfaite connaissance du risque existant alors, ni s'abstenir d'exercer sa mission dans le cadre du contrôle de légalité, ce qui engage sa responsabilité tant sur le fondement du régime de responsabilité pour faute, en raison de la contradiction entre l'interdiction et l'autorisation, que sur celui de la responsabilité sans faute, du fait de l'interdiction d'exploiter un terrain dont l'aménagement avait été préalablement autorisé.
Par ordonnance du 24 octobre 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 7 novembre 2018 à 12 h 00.
Un mémoire produit par le ministre de la transition écologique et solidaire a été enregistré le 7 novembre 2018 à 12 h 30, postérieurement à la clôture d'instruction.
IV. Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 9 juin 2017 et 8 juin 2018 sous le n° 17BX01839, M. et Mme A...et la Société Espace Loisir, représentés par MeC..., demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1502831 du 12 avril 2017 du tribunal administratif de Poitiers ;
2°) d'annuler la décision du 14 septembre 2015 par laquelle le maire de la commune d'Aytré a rejeté leur réclamation préalable indemnitaire en date du 10 août 2015 ;
3°) de condamner la commune d'Aytré à verser, d'une part, à la Société Espace Loisir la somme totale de 1 838 379 euros et, d'autre part, à M. et Mme A...la somme totale de 327 314 euros, en réparation de leurs préjudices ;
4°) de mettre à la charge de la commune d'Aytré la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- c'est à tort que le tribunal a rejeté leur demande au motif que la créance était prescrite à compter du 31 décembre 2014, en considération de ce que les fautes alléguées étaient antérieures à la survenance de la tempête Xynthia, le 28 février 2010, mais devaient être regardées comme ayant été révélées, au plus tard, à cette occasion, dès lors que la survenance de cet évènement n'impliquait pas la fin d'activité définitive et la fermeture du camping de la plage, M. et Mme A...ayant alors pensé, en toute bonne foi, que celui-ci pourrait rouvrir après la réalisation de travaux nécessaires à la réhabilitation ;
- en outre, l'arrêté du 1er juillet 2010 classant leur camping en " zone noire " ne constitue pas la naissance de leur créance à l'encontre de la commune d'Aytré puisqu'ils ne pouvaient avoir connaissance de la responsabilité de la commune dans la catastrophe subie, les informations disponibles à la suite de la tempête Xynthia et après l'édiction dudit arrêté ne leur permettant pas de connaître le partage des responsabilités des différentes personnes publiques, étant précisé que la mise en oeuvre de la procédure d'expropriation initiée par l'Etat afin d'indemniser les victimes de la tempête Xynthia et l'édiction de l'arrêté de cessibilité du 21 octobre 2013 leur a laissé supposer qu'une indemnisation leur serait proposée ;
- en réalité, ce n'est que lors de la procédure d'expropriation intentée devant le tribunal de grande instance de La Rochelle que les requérants ont découvert les fautes commises par l'Etat et la commune d'Aytré, laquelle a sciemment modifié son plan d'occupation des sols pour y permettre de nouvelles constructions alors qu'elle connaissait les risques inhérents au secteur de leurs parcelles ;
- en tout état de cause, si la cour considérait que le fait générateur de leur créance résidait dans la survenance de la tempête Xynthia, celle-ci n'était pas prescrite au vu des actions interruptives de délai qu'ils ont initiées, et notamment la saisine du juge de l'expropriation par une requête du 25 septembre 2014, qui portait sur le même fait générateur (survenance de la tempête Xynthia) et sur la même créance ;
- sur le fond, la commune d'Aytré ne peut, en toute bonne foi, prétendre de ne pas avoir été avertie des phénomènes de submersion possible sur son territoire, alors que de multiples documents et archives historiques recensent sur plusieurs siècles les évènements du même type que celui de la tempête Xynthia et battent en brèche l'idée selon laquelle la submersion du 28 février 2010 fut un aléa totalement imprévisible ;
- à cet égard, les conséquences de la tempête de décembre 1999 auraient dû conduire la commune d'Aytré à prendre en considération ces risques d'inondations et de submersion dans le cadre de ses règlements d'urbanisme, comme cela avait été précédemment le cas, la zone où se situait leur camping étant auparavant classée en zone à risque dans le plan d'occupation des sols applicable en 1978 et 1981, à savoir en zone NDa, sous-ensemble de la zone ND définie par le plan de zonage comme un espace naturel qui nécessite une protection pour des risques possibles, notamment en matière d'inondations et d'affaissements de falaises côtières ;
- or lors de la modification du plan d'occupation des sols (POS) de 1990, cette zone d'emplacement a fait l'objet d'un reclassement en zone UE, lequel a été maintenu tant en 2000 qu'en 2005, permettant l'autorisation des " constructions à usage de commerces, de bureaux, de services et les hôtels " et, partant, de leur camping, alors qu'une telle zone impliquait une vigilance accrue de la part de la préfecture quant aux activités proposées lors de l'instruction des demandes d'installation de campings, ce qui constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune d'Aytré, qui a attendu le passage de la tempête Xynthia pour procéder, à l'occasion de la modification du plan local d'urbanisme du 29 janvier 2013, à un retour au zonage du POS initial ;
- à cet égard, le classement de la zone en cause en zone UE sur la période de 1990 à 2013, qui était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation commise par la commune d'Aytré, est directement à l'origine de leur préjudice dès lors qu'ils n'auraient pas aménagé un camping à cet emplacement si la commune avait adopté un règlement intégrant le risque de submersion, moyen sur lequel le tribunal n'a pas statué ;
- c'est ainsi que, dans un arrêt n° 14BX02617 et n°14BX02616 du 14 juin 2016, la cour administrative d'appel de Bordeaux a jugé qu'une telle absence de modification du zonage afin de prendre en considération le risque de submersion qui existait sur son territoire était de nature à engager la responsabilité de la commune d'Aytré ;
- contrairement à ce que fait valoir la commune, la tempête Xynthia n'était pas constitutive d'un évènement de force majeure puisqu'elle était prévisible, alors même que de nombreux rapports démontrent la fréquence de ces évènements, et notamment le document sur les " Eléments de mémoire et retour d'expérience de la tempête Xynthia " réalisé par la Direction Départementale des Territoires et de la mer de la Charente-Maritime ;
- de même, les services instructeurs auraient dû refuser la demande d'autorisation d'extension du camping en excipant de l'illégalité du zonage, le Conseil d'Etat ayant rappelé, dans un avis n° 277280, du 9 mai 2005, Marangio, qu'il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement d'urbanisme illégal ;
- la société Espace Loisir n'a sollicité aucune autorisation d'urbanisme illégale puisqu'elle s'est fondée sur le plan d'occupation des sols alors en vigueur pour solliciter un certificat d'urbanisme puis un permis d'aménager, la qualité d'acquéreur de ce terrain de camping ne créant pas une connaissance acquise des risques de chaque territoire ;
- en tout état de cause, cette autorisation d'extension aurait dû être refusée sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, relatif aux exigences de sécurité et de salubrité publiques, la délivrance d'un permis de construire illégal, notamment dans le cas de permis autorisant des constructions dans des zones dangereuses, engageant la responsabilité de l'administration ;
- en outre, la commune s'est abstenue d'installer, sur le terrain d'assiette de leur camping, les panneaux indicatifs servant de repères de crues historiques requis par l'article L. 563-3 du code de l'environnement ;
- compte tenu de l'ensemble de ces fautes, la Société Espace Loisir a droit au paiement de la somme totale de 1 838 379 euros correspondant, d'une part, à son préjudice commercial consécutif à la fermeture définitive de leur camping, prononcée par arrêté du 1er juillet 2010, jusqu'à la mise en oeuvre de la procédure d'expropriation au cours de l'année 2015 (1 818 444,00 euros) et, d'autre part, les intérêts de report des frais bancaires qu'elle n'a pas pu régler du fait d'une absence de trésorerie et en l'absence de versement plus rapide de l'indemnité d'expropriation (19 935,00 euros) ;
- M. et Mme A...ont droit, pour leur part, au versement par la commune de la somme totale de 327 314 euros en réparation de leur préjudice moral (5 000 euros), de leur perte de revenus issus de l'activité professionnelle pendant sept ans (115 512,00 euros pour le premier et 108 000 euros pour la seconde) et de la perte d'abondement d'un plan épargne entreprise pendant sept ans (98 802 euros).
Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire enregistrés les 12 février et 7 novembre 2018, la commune d'Aytré, représentée par la SCP F...- Kolenc, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme A...et la Société Espace Loisir la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- dès lors que, d'une part, la réalité et l'étendue d'un préjudice sont réputées connues de la victime à la date de la réalisation du dommage et que, d'autre part, il n'y a pas lieu d'exiger que le montant de la créance ait acquis un caractère déterminé mais seulement que la créance soit déterminable que pour que la prescription quadriennale puisse courir, c'est à bon droit que le tribunal n'a pas fait courir le délai de prescription quadriennale à compter des exercices budgétaires se rattachant aux actes juridiques prétendument illégaux, mais seulement à compter du 1er janvier 2011, premier jour de l'exercice budgétaire suivant la date à laquelle le dommage a été subi par M. et Mme A...et la Société Espace Loisir, et ceci d'autant plus qu'à compter de la tempête Xynthia, voire de l'arrêté préfectoral du 1er juillet 2010 prononçant la fermeture définitive du camping, les intéressés pouvaient déterminer leur créance ou, le cas échéant, procéder à tout acte interruptif qu'ils pouvaient estimer utile de nature à les éclairer plus amplement sur le montant de leur créance ;
- à cet égard, les appelants sont particulièrement mal fondés à se prévaloir de leur état d'ignorance légitime dans lequel ils se seraient trouvés, alors qu'eux-mêmes ont toujours indiqué que la zone où ils avaient été autorisés à s'implanter était connue de tous, depuis de longues années, comme une zone fortement inondable et à risque ;
- la saisine du juge de l'expropriation au cours de l'année 2014 n'a pu avoir pour effet d'interrompre la prescription quadriennale dès lors que l'action alors intentée par les époux A...tendait à la réparation de leur préjudice commercial et des frais financiers supportés résultant du retard de l'Etat à engager la procédure d'expropriation, alors que la présente action dirigée contre la commune est fondée sur les différentes fautes qu'elle aurait commises en matière de mise en oeuvre des règles d'urbanisme, notamment en matière de définition du zonage, ou des repères de crue, qui constituent des cause juridiques différentes, étant précisé qu'aucune demande présentée au titre du préjudice moral des époux A...n'avait été présentée devant le juge de l'expropriation, de telle sorte que ce chef de préjudice apparaît également frappé par la prescription quadriennale faute d'effet interruptif de l'instance engagée devant le juge judiciaire ;
- pour le reste, il n'est nullement établi que la commune d'Aytré aurait pu anticiper l'ampleur et les effets de la tempête " Xynthia ", en particulier s'agissant de la parcelle supportant le terrain où a pu être édifié le " Camping de la Plage ", compte tenu des informations qu'elle détenait avant le recueil des données consécutives à la survenance de cette tempête, ce qui lui aurait alors permis de déterminer avec une précision suffisante les zones susceptibles de faire l'objet d'une telle submersion sur le territoire de la commune ;
- en outre, les éléments versés aux débats par les requérants ne démontrent aucunement que la tempête " Xynthia ", de par ses caractéristiques, puisse être considérée comme un évènement prévisible et comparable aux tempêtes antérieures et notamment les tempêtes " Lothar " et " Martin ", alors que la tempête " Xynthia " dont la survenance a bouleversé l'état des connaissances en la matière, a eu des effets particulièrement destructeurs du fait de la conjonction de différents phénomènes, en particulier d'une surcote exceptionnelle de 150 cm par rapport au niveau prévisible du seul fait de la marée, ce qui constitue un cas de force majeure ;
- à cet égard, les services de l'Etat n'ont jamais attiré son attention préalablement au porter à connaissance de 2001 faisant suite à la tempête " Martin " sur un éventuel risque de submersion du secteur considéré ;
- ainsi, aucune faute ne saurait être reprochée à la commune tant dans la mise en oeuvre de son plan d'urbanisme que dans la délivrance d'une autorisation d'urbanisme sans l'assortir de prescriptions spéciales à la SARL Espace Loisir ;
- par ailleurs, faute d'une connaissance, antérieure à l'année 2010, de ce que le terrain d'assiette supportant le " Camping de la Plage " comportait un risque de submersion marine, la commune ne saurait se voir reprocher une abstention fautive du fait du défaut de mise en oeuvre de la procédure d'inventaire, d'actualisation et de repère des crues prévue à l'article L. 563-3 du code de l'environnement, laquelle ne s'applique que dans les zones exposées au risque d'inondations ;
- en tout état de cause, si le comportement de la commune devait être considéré en l'espèce comme fautif, les appelants ont commis une négligence fautive en sollicitant une autorisation d'urbanisme relative à un camping situé dans une zone proche du rivage précédemment déjà inondé, sans s'être jamais enquis des risques existants quant à la survenance d'un nouveau phénomène climatique de nature à affecter leur immeuble ;
- pour le reste, les appelants sont totalement défaillants à apporter la moindre démonstration tant de l'imputabilité des préjudices qu'ils allèguent aux prétendues fautes commises par la commune, que de la réalité de chacun de leurs chefs de préjudices, sachant que la commune ne saurait en aucun cas être tenue pour responsable des délais de mise en oeuvre d'une procédure d'expropriation et de versement des indemnités subséquentes, alors qu'elle n'était pas l'autorité administrative en charge de ladite procédure.
Par ordonnance du 19 mars 2019, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 4 avril 2019.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 modifiée ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Axel Basset,
- les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public ;
- et les observations de Me C...représentant M. et Mme A...et la société Espace Loisir et de MeF..., représentant la commune d'Aytré.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 4 août 2005, M. A...s'est vu délivrer par le maire de la commune d'Aytré (Charente-Maritime) une autorisation d'étendre un terrain aménagé de camping et de caravanage de 44 emplacements pour tentes et caravanes, d'une superficie de 17 425 m², situé 66 route de la plage, sur le territoire communal. A la suite du passage de la tempête Xynthia, dans la nuit du 27 au 28 février 2010, qui a provoqué une surélévation du niveau de la mer et l'inondation des trois campings de la commune d'Aytré bordant le front de mer, le préfet de la Charente-Maritime a prononcé, par arrêté du 1er juillet 2010, la fermeture définitive au public du camping de La Plage La Lizotière, exploité par la société Espace Loisir, également propriétaire des lieux. Le 15 décembre 2010, une proposition de rachat amiable du terrain d'assiette et du bâti a été adressée aux époux A...et à la société Espace Loisir, qui l'a rejetée le 10 mars 2011. Le 8 novembre 2011, le préfet de la Charente-Maritime a proposé au ministre chargé de la prévention des risques de mettre en oeuvre la procédure d'expropriation pour risques naturels majeurs, cadre dans lequel il a édicté un arrêté du 21 octobre 2013 portant déclaration de cessibilité du terrain. Saisi par la société Espace Loisir le 25 septembre 2014, le juge de l'expropriation du tribunal de grande instance de la Rochelle a, par un jugement du 15 mai 2015 confirmé par un arrêt de la Cour d'appel de Poitiers du 27 avril 2016, alloué à la société Espace Loisir une somme totale de 8 092 406,58 euros. Parallèlement, M. et Mme A...et la Société Espace Loisir ont demandé au tribunal administratif de Poitiers de condamner l'Etat et la commune d'Aytré à leur verser diverses sommes en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis à l'occasion de la cessation de l'activité de leur camping et non indemnisés par le juge de l'expropriation, et notamment le préjudice commercial de ladite société ainsi que les pertes de revenus des épouxA....
2. Par deux requêtes enregistrées sous les n°s 17BX01819 et 17BX01839, M. et Mme A... et la Société Espace Loisir relèvent appel des jugements n° 1503048 et n° 1502831 du 12 avril 2017 par lesquels le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande tendant à la condamnation de l'Etat à leur verser la somme totale de 2 522 486 euros et la commune d'Aytré la somme totale de 2 165 693 euros. Par une requête n° 17BX02050, le ministre de la transition écologique et solidaire relève appel du jugement n° 1500811 du 5 mai 2017 par lequel ce tribunal a condamné l'Etat à verser à la Société Espace Loisir une indemnité de 60 849,33 euros en réparation de son préjudice d'exploitation, avec intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa demande préalable du 22 décembre 2014. Par une requête enregistrée sous le n° 17BX02091, les intéressés demandent la réformation de ce même jugement en ce qu'il a limité leur préjudice indemnisable à cette somme de 60 849,33 euros.
3. Les requêtes n°s 17BX01819, 17BX01839, 17BX02050 et 17BX02091 sont relatives à une demande de réparation des mêmes préjudices invoqués par M. et Mme A...et la Société Espace Loisir, présentent à juger des questions connexes et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu, dès lors, de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.
Sur les conclusions indemnitaires dirigées contre l'Etat (requêtes n° 17BX01819, 17BX02050 et 17BX02091) :
En ce qui concerne la régularité du jugement n° 1503048 du 12 avril 2017 du tribunal administratif de Poitiers :
4. Il ressort des termes mêmes du jugement susvisé qu'après avoir considéré que le préfet de la Charente-Maritime n'avait pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat en n'ayant pas prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques littoraux sur le territoire de la commune d'Aytré avant la survenue de la tempête Xynthia, les premiers juges ont indiqué que les autres fautes de l'Etat invoquées par M. et Mme A...et la Société Espace Loisir étaient sans lien avec les préjudices dont ils demandaient réparation compte tenu de la date à laquelle ils avaient acquis leur terrain de camping sur le front de mer. Ce faisant, le tribunal a implicitement mais nécessairement écarté le moyen, dûment visé dans le jugement, tiré de ce que les services de l'Etat ont commis une faute en ne s'opposant pas à un reclassement en zone UE du terrain accueillant leur camping lors de la modification du plan d'occupation des sols (POS) de 1990, maintenu tant en 2000 qu'en 2005. Dès lors, et contrairement à ce que soutiennent les intéressés, le jugement attaqué n'est pas entaché d'omission à statuer et, partant, d'irrégularité sur ce point.
En ce qui concerne le bien-fondé des jugements attaqués :
S'agissant de la mise en oeuvre et du contrôle a priori de la législation en matière d'urbanisme :
5. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date d'acquisition de leur terrain par M. et MmeA..., les plans locaux d'urbanisme déterminent notamment les conditions permettant d'assurer la prévention des risques naturels prévisibles. Aux termes de l'article L. 123-1 de ce code, alors en vigueur : " (...) Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire (...) et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. (...) ". Aux termes de l'article L. 123-6 de ce même code : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux représentants de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. (...) ". L'article L. 123-7 dudit code dispose : " A l'initiative du maire ou à la demande du préfet, les services de l'Etat sont associés à l'élaboration du projet de plan local d'urbanisme. ". D'autre part, aux termes de l'article L. 443-1 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " Les autorisations et actes relatifs à l'aménagement de terrains de camping, destinés à l'accueil de tentes, de caravanes, de résidences mobiles de loisirs et d'habitations légères de loisirs, et au stationnement des caravanes et des résidences mobiles de loisirs, sont délivrés dans les formes et conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat : a) Dans les communes où un plan local d'urbanisme ou une carte communale a été approuvé, au nom de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale ou de l'Etat, selon les cas et modalités prévus aux articles L. 421-2-1 à L. 421-2-8 (...) ". Enfin, en vertu de l'article R. 111-2 dudit code : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ".
6. Il est constant qu'à la date à laquelle M. A...a déposé, le 24 novembre 2004, une demande aux fins d'obtenir l'autorisation d'étendre le terrain aménagé de camping et de caravanage de 44 emplacements pour tentes et caravanes dont il avait fait l'acquisition, la commune d'Aytré était alors couverte par un plan local d'urbanisme, dont elle avait d'ailleurs déjà assuré la révision à plusieurs reprises. Dès lors, si M. et Mme A...et la Société Espace Loisir se prévalent de ce que, d'une part, c'est à tort que le terrain d'assiette de leur camping, initialement classé en zone à risque dans le plan d'occupation des sols applicable en 1978 et 1981, a fait l'objet d'un reclassement en zone UE en 1990, maintenu lors des révisions du PLU au cours des années 2000 et 2005, et de ce que, d'autre part, la demande d'extension de leur terrain aurait dû être refusée sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, compte tenu de la dangerosité de cette zone, de telles carences, à les supposer même établies, ne sauraient être imputées à l'Etat mais à la seule commune d'Aytré, alors même que les services de l'Etat ont été associés à l'élaboration de ce document réglementaire d'urbanisme ainsi qu'à l'instruction de leur demande d'autorisation individuelle d'occupation des sols. Il s'ensuit que les intéressés ne sauraient utilement rechercher la responsabilité de l'Etat à ce titre.
7. En second lieu, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. (...) ". En vertu de l'article L. 2131-2 de ce code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : (...) 3° Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi ; (...) / 6° Le permis de construire, les autres autorisations d'utilisation du sol, le certificat d'urbanisme et le certificat de conformité délivrés par le maire (...) lorsqu'il a reçu compétence dans les conditions prévues à l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme (...) ". Aux termes de l'article L. 2131-6 dudit code : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. (...) ".
8. M. et Mme A...et la Société Espace Loisir soutiennent que les autorités locales avaient connaissance du risque d'inondation et de submersion marine dès lors que la zone où se situe le terrain d'assiette de leur camping avait été classée en zone à risque dans le plan d'occupation des sols applicable en 1978 et 1981 et avait été inondé lors des deux tempêtes survenues les 26 et 27 décembre 1999, dénommées respectivement " Lothar " et " Martin ", de sorte que l'autorité préfectorale aurait dû s'opposer au classement de ce terrain en zone constructible ainsi qu'à leur demande de projet d'extension. Toutefois, et ainsi que l'a déjà jugé la cour de céans, il résulte de l'instruction que, compte tenu de l'ampleur exceptionnelle de la tempête Xynthia, ce n'est qu'après le retour d'expérience consécutif à cet évènement que les services de l'Etat ont pu procéder à la révision du risque de submersion marine sur le territoire de la commune d'Aytré. Par suite, compte tenu de l'état des connaissances au moment de la délivrance de l'autorisation d'aménagement du terrain en cause et des modifications successives du plan d'occupation des sols (devenu plan local d'urbanisme), le préfet de la Charente-Maritime n'a pas commis de faute lourde dans l'exercice du contrôle de légalité en ne déférant pas ces différents actes au tribunal administratif.
S'agissant des carences de l'Etat invoquées en matière d'information et de prévention des risques naturels :
9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, (...) les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, dites "zones de danger", en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones, dites "zones de précaution", qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers (...) ". Aux termes de l'article L. 562-4 de ce code : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme. (...) ".
10. Il est constant qu'en 2004, année de l'acquisition de leur terrain par M. et Mme A..., le préfet de la Charente-Maritime n'avait pas encore prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles sur le territoire de la commune d'Aytré à raison des risques littoraux auxquels elle était exposée, ce qu'il n'a fait qu'ultérieurement, par arrêté du 27 octobre 2012. Toutefois, l'autorité préfectorale avait, par une lettre du 23 octobre 2001 - dont les appelants ne remettent pas utilement en cause l'existence matérielle en se bornant à procéder par de simples affirmations - adressé au maire d'Aytré l'atlas départemental des risques littoraux, élaboré avant que ne survienne l'ouragan du 27 décembre 1999, auquel était annexé un dossier intitulé " Eléments de mémoire sur la tempête du 27 décembre 1999 " comportant notamment une cartographie sur laquelle figure les hauteurs d'eau relevées dans le secteur de la route de la plage. Ladite lettre mentionnait notamment " (...) les connaissances actuelles de ces risques (érosion et submersion marines) doivent être pris en compte dans vos politiques d'aménagement et l'ensemble des autorisations d'occupation des sols (...) et des différentes autorisations (...) " et comportait de nombreux documents annexés mis à la disposition du public et, partant, librement accessibles, sur le site internet de la direction départementale de l'équipement. Dans ces conditions, et contrairement à ce que persistent à soutenir M. et Mme A...et la Société Espace Loisir, le préfet doit être regardé comme ayant, avant l'acquisition de leurs terrains, pris les mesures nécessaires à l'information tant des élus locaux que du public quant au risque " tempête " auquel la commune d'Aytré était susceptible d'être exposée. Par suite, en n'ayant pas prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques littoraux sur le territoire de ladite commune avant la survenue de la tempête Xynthia, le préfet n'a pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat.
11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date d'acquisition de leur terrain par M. et MmeA... : " Dans les conditions précisées par le présent titre, l'Etat veille au respect des principes définis à l'article L. 121-1 et à la prise en compte des projets d'intérêt général ainsi que des opérations d'intérêt national. / Le préfet porte à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme. (...) / Le préfet fournit notamment les études techniques dont dispose l'Etat en matière de prévention des risques et de protection de l'environnement. / Les porters à connaissance sont tenus à la disposition du public. En outre, tout ou partie de ces pièces peut être annexé au dossier d'enquête publique. ".
12. Ainsi qu'il a été dit au point 10, les risques littoraux dont l'Etat avait connaissance avant la tempête Xynthia ont été portés à la connaissance des communes du littoral de la Charente-Maritime, dès l'année 2001, par la diffusion d'un atlas départemental des risques littoraux ainsi qu'une documentation intitulée " Eléments de mémoire sur la tempête du 27 décembre 1999 " elle aussi réalisée et diffusée sur le site Internet des services de l'Etat de la Charente-Maritime. Dans ces conditions, le préfet de la Charente-Maritime a, dès l'année 2001, précisément identifié le risque de submersion marine sur le littoral de ce département compte tenu des éléments en sa possession à cette date et porté en temps utile ce risque à la connaissance du public et des collectivités locales chargées de la délivrance des autorisations d'urbanisme, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 121-2 du code de 1'urbanisme. Il s'ensuit que la responsabilité de l'Etat ne saurait davantage être engagée à ce titre.
13. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 563-3 du code de l'environnement : " I. - Dans les zones exposées au risque d'inondations, le maire, avec l'assistance des services de l'Etat compétents, procède à l'inventaire des repères de crues existant sur le territoire communal et établit les repères correspondant aux crues historiques, aux nouvelles crues exceptionnelles ou aux submersions marines. La commune ou le groupement de collectivités territoriales compétent matérialisent, entretiennent et protègent ces repères. (...) ". Aux termes de l'article L. 564-1 de ce code : " L'organisation de la surveillance, de la prévision et de la transmission de l'information sur les crues est assurée par l'Etat. ". Aux termes de l'article L. 564-2 du même code : " I. - Un schéma directeur de prévision des crues est arrêté pour chaque bassin par le préfet coordonnateur de bassin en vue d'assurer la cohérence des dispositifs que peuvent mettre en place, sous leur responsabilité et pour leurs besoins propres, les collectivités territoriales ou leurs groupements afin de surveiller les crues de certains cours d'eau ou zones estuariennes, avec les dispositifs de l'Etat et de ses établissements publics. (...) ". Aux termes de l'article L. 564-3 dudit code : " I. - L'organisation de la surveillance, de la prévision et de la transmission de l'information sur les crues par l'Etat, ses établissements publics et, le cas échéant, les collectivités territoriales ou leurs groupements fait l'objet de règlements arrêtés par le préfet. (...) ".
14. D'une part, il résulte des termes mêmes des dispositions précitées de l'article L. 563-3 du code de l'environnement que l'inventaire des repères de crues existant sur le territoire communal relève de la compétence du maire agissant au nom de la collectivité territoriale. Dès lors, M. et Mme A...et la Société Espace Loisir ne sauraient utilement se prévaloir, pour tenter de rechercher la responsabilité de l'Etat, de ce que la préfecture s'est abstenue d'installer, sur le terrain d'assiette de leur camping, des panneaux indicatifs servant de repères de crues historiques. D'autre part, les différents chefs de préjudice dont les requérants demandent l'indemnisation ne résultent pas d'une crue d'un cours d'eau mais d'un phénomène de submersion marine consécutif à la conjonction d'un épisode de vents violents avec une marée de très fort coefficient se traduisant par une montée des eaux marines à une hauteur exceptionnelle. Par suite, le lien de causalité entre les manquements allégués du préfet de la Charente-Maritime au titre des dispositions précitées et les préjudices n'est pas établi.
S'agissant de la mise en oeuvre tardive de la procédure d'expropriation permettant l'indemnisation des sinistrés :
15. D'une part, aux termes de l'article L. 561-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Sans préjudice des dispositions prévues au 5° de l'article L. 2212-2 et à l'article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales, lorsqu'un risque prévisible de (...) submersion marine menace gravement des vies humaines, l'Etat peut déclarer d'utilité publique l'expropriation par lui-même, les communes ou leurs groupements, des biens exposés à ce risque, dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et sous réserve que les moyens de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation. (...) ". Aux termes de l'article L. 561-3 de ce code, alors en vigueur : " I. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs est chargé de financer, dans la limite de ses ressources, les indemnités allouées en vertu des dispositions de l'article L. 561-1 ainsi que les dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle des biens exposés afin d'en empêcher toute occupation future. (...) / Les mesures de prévention susceptibles de faire l'objet de ce financement sont : 1° L'acquisition amiable par une commune, un groupement de communes ou l'Etat d'un bien exposé à un risque prévisible de (...) submersion marine menaçant gravement des vies humaines ainsi que les mesures nécessaires pour en limiter l'accès et en empêcher toute occupation, sous réserve que le prix de l'acquisition amiable s'avère moins coûteux que les moyens de sauvegarde et de protection des populations ; (...) / Le financement par le fonds des acquisitions amiables mentionnées au 1° et au 2° est subordonné à la condition que le prix fixé pour ces acquisitions n'excède pas le montant des indemnités calculées conformément au quatrième alinéa de l'article L. 561-1. (...) ". Aux termes de l'article R. 561-2 de ce même code : " I.- Le préfet engage la procédure d'expropriation à la demande des ministres chargés, respectivement, de la prévention des risques majeurs, de la sécurité civile et de l'économie. / II.- Le dossier soumis à l'enquête publique en application du II de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est complété par une analyse des risques décrivant les phénomènes naturels auxquels les biens sont exposés, et permettant d'apprécier l'importance et la gravité de la menace qu'ils présentent pour les vies humaines (...). / III.- Cette analyse doit également permettre de vérifier que les autres moyens envisageables de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation. ". L'article R. 561-3 dudit code dispose : " L'enquête est menée dans les formes prévues par les articles R. 11-4 à R. 11-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. / Le dossier mentionné à l'article R. 561-2 du présent code est adressé également par le préfet, pour avis, à chaque commune dont une partie du territoire est comprise dans le périmètre délimitant les immeubles à exproprier. (...) ". Aux termes de l'article R. 561-4 de ce code : " L'utilité publique est déclarée par arrêté préfectoral. (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 561-5 dudit code : " Le préfet transmet au ministre chargé de la prévention des risques majeurs l'indication des montants des indemnités fixés par accord amiable ou par le juge de l'expropriation. (...) ".
16. D'autre part, aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. ". En vertu de l'article L. 2212-2 de ce code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) / 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ; (...) ". Aux termes de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale est assurée par le maire, toutefois : 1° Le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l'Etat dans le département à l'égard d'une seule commune qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat ; (...) / L'arrêté motivé fixe la nature des prestations requises, la durée de la mesure de réquisition ainsi que les modalités de son application. / Le préfet peut faire exécuter d'office les mesures prescrites par l'arrêté qu'il a édicté. (...) ".
17. Ainsi qu'il a déjà été dit au point 1, à la suite du passage de la tempête Xynthia, dans la nuit du 27 au 28 février 2010, le préfet de la Charente-Maritime a, après mise en demeure du maire de la commune d'Aytré du 8 avril 2010 restée sans résultat, prononcé, par arrêté du 1er juillet 2010, la fermeture définitive au public du camping de La Plage La Lizotière appartenant aux épouxA..., sur le fondement des dispositions précitées du 1° de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, en considération de ce que des travaux de mise en sécurité ne pouvaient protéger ce camping en cas de submersion. Le 15 décembre 2010, une proposition de rachat amiable du terrain d'assiette et du bâti a été adressée aux époux A...et à la société Espace Loisir sur le fondement de l'article L. 561-3 du code de l'environnement. Cette proposition ayant été rejetée le 10 mars 2011, le préfet a proposé, le 8 novembre 2011, au ministre chargé de la prévention des risques de mettre en oeuvre la procédure d'expropriation pour risques naturels majeurs prévue à l'article L. 561-1 du même code. Dans ce cadre, un arrêté portant déclaration de cessibilité du terrain en cause a été pris par le préfet de la Charente-Maritime le 21 octobre 2013 puis une proposition d'indemnité d'expropriation a été formulée par l'État, laquelle a été rejetée le 28 décembre 2013 par la société Espace Loisir. Saisi le 25 septembre 2014, le juge de l'expropriation du tribunal de grande instance de la Rochelle a, par un jugement du 15 mai 2015 confirmé par un arrêt de la Cour d'appel de Poitiers du 27 avril 2016, alloué à la société Espace Loisir une somme totale de 8 092 406,58 euros au titre de l'expropriation des terrains situés sur le territoire de la commune Aytré (4 310 850 euros), de l'expropriation des immeubles (1 496 250 euros), de la perte du fonds de commerce (1 395 202 euros), des travaux de la piscine (162 374,38 euros), de l'indemnité de remploi sur le foncier (583 710 euros), de l'indemnité de remploi sur le fonds de commerce (139 520 euros) et des frais de déménagement (4 500 euros). Au soutien de leurs prétentions indemnitaires, M. et Mme A...et la Société Espace Loisir soutiennent que les autorités compétentes de l'Etat ont commis une faute de nature à engager sa responsabilité à leur égard en tardant à engager dans un délai raisonnable la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique prévue à l'article L. 561-1 du code de l'environnement, afin de permettre leur indemnisation. Toutefois, d'une part, le préjudice commercial de la Société Espace Loisir et la perte de revenus des époux A...consécutifs à la fermeture du camping, ainsi que leur préjudice moral et la perte d'abondement d'un plan épargne entreprise ne trouvent pas leur origine directe et certaine dans la faute dont ils se prévalent mais dans la mesure de police administrative prise par le préfet de la Charente-Maritime dans un but de sécurité publique, par substitution au maire de la commune d'Aytré et, partant, au nom de la collectivité territoriale, mesure dont ils ne contestent ni le bien-fondé ni la nécessité dans le cadre des présentes instances. D'autre part, si la Société Espace Loisir demande la réparation du préjudice financier lié aux intérêts des prêts bancaires dont elle allègue avoir dû s'acquitter en l'absence de trésorerie depuis le mois d'octobre 2010, elle n'établit pas l'existence et la consistance de ce préjudice en se bornant à réclamer le paiement d'une somme de 19 935,00 euros, dont le calcul n'est au demeurant assorti d'aucun élément de justification. Dès lors, et ainsi que le fait valoir le ministre de la transition écologique et solidaire, l'Etat ne saurait être redevable d'aucune somme envers les intéressés à ce titre.
18. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement n° 1500811 du 5 mai 2017, que le ministre de la transition écologique et solidaire est fondé à soutenir, dans la cadre de sa requête n° 17BX02050, que c'est à tort que, par ce jugement, le tribunal administratif de Poitiers a condamné l'Etat à verser à la Société Espace Loisir une somme de 60 849,33 euros au titre de son préjudice d'exploitation. Pour les mêmes motifs, M. et Mme A...et la Société Espace Loisir ne sont pas fondés, dans le cadre de leur requête n° 17BX02091, à demander la réformation dudit jugement en tant qu'il a limité leur préjudice indemnisable à cette somme de 60 849,33 euros.
Sur les conclusions indemnitaires dirigées contre la commune d'Aytré (requête n° 17BX01839) :
En ce qui concerne la régularité du jugement n° 1502831 du 12 avril 2017 du tribunal administratif de Poitiers :
19. Il ressort du jugement susvisé que les premiers juges ont rejeté les conclusions indemnitaires de M. et Mme A...et de la Société Espace Loisir au motif tiré de ce que la créance dont ils se prévalaient à l'encontre de la commune d'Aytré était prescrite à la date à laquelle ils ont formulé, le 10 août 2015, une réclamation préalable, ce qui les dispensait, en pareille hypothèse, de statuer sur les différentes fautes invoquées. Dès lors, et contrairement à ce que soutiennent les intéressés, le jugement attaqué n'est pas entaché d'omission à statuer et, partant, d'irrégularité sur ce point.
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :
20. En premier lieu, ainsi qu'il a déjà été dit au point 14, les différents chefs de préjudice dont les requérants demandent l'indemnisation ne résultent pas d'une crue d'un cours d'eau, mais d'un phénomène de submersion marine consécutif à la conjonction d'un épisode de vents violents avec une marée de très fort coefficient se traduisant par une montée des eaux marines à une hauteur exceptionnelle. Par suite, le lien de causalité entre les manquements allégués de la commune d'Aytré en matière d'établissement des repères de crues prévus par les dispositions de l'article L. 563-3 du code de l'environnement et les préjudices n'est pas établi.
21. En second lieu, M. et Mme A...et la Société Espace Loisir se prévalent de ce que, d'une part, c'est à tort que le terrain d'assiette de leur camping, initialement classé en zone à risque dans le plan d'occupation des sols applicable en 1978 et 1981, a fait l'objet d'un reclassement en zone UE en 1990, maintenu lors des révisions du PLU au cours des années 2000 et 2005, et de ce que, d'autre part, la demande d'extension de leur terrain aurait dû être refusée sur le fondement des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, compte tenu de la dangerosité de cette zone. Toutefois, le préjudice commercial de la Société Espace Loisir et la perte de revenus des époux A...consécutifs à la fermeture du camping, ainsi que leur préjudice moral et la perte d'abondement d'un plan épargne entreprise, ne trouvent pas leur origine directe et certaine dans ces deux fautes liées à la mise en oeuvre de la législation en matière d'urbanisme mais dans la mesure de police administrative prise par le préfet de la Charente-Maritime dans un but de sécurité publique, par substitution au maire de la commune d'Aytré et, partant, au nom de la collectivité territoriale, mesure dont les intéressés ne contestent ni le bien-fondé ni la nécessité dans le cadre des présentes instances. D'autre part, si la société Espace Loisir demande la réparation du préjudice financier lié aux intérêts des prêts bancaires dont elle allègue avoir dû s'acquitter en l'absence de trésorerie depuis le mois d'octobre 2010, elle n'établit pas l'existence et la consistance de ce préjudice en se bornant à réclamer le paiement d'une somme de 19 935,00 euros, dont le calcul n'est au demeurant assorti d'aucun élément de justification. Dès lors, la commune d'Aytré ne saurait être redevable d'aucune somme envers les intéressés à ce titre.
22. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception de prescription quadriennale opposée par la commune d'Aytré, que M. et Mme A...et la Société Espace Loisir ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement n° 1502831 du 12 avril 2017, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
23. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".
24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat dans les instances n°s 17BX01819, 17BX02050 et 17BX02091 et de la commune d'Aytré dans l'instance n° 17BX01839, une quelconque somme à verser à M. et Mme A...et à la Société Espace Loisir au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances particulières de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune d'Aytré tendant à l'application de ces mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : Les requêtes n°s 17BX01819, 17BX01839 et 17BX02091 de M. et Mme A...et de la Société Espace Loisir sont rejetées.
Article 2 : Le jugement n° 1500811 du tribunal administratif de Poitiers condamnant l'Etat à verser à la Société Espace Loisir une indemnité de 60 849,33 euros en réparation de son préjudice d'exploitation est annulé.
Article 3 : La demande de première instance présentée devant le tribunal administratif de Poitiers sous le n° 1500811 est rejetée.
Article 4 : Les conclusions de la commune Aytré tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. et MmeA..., à la Société Espace Loisir, au ministre de la transition écologique et solidaire et à la commune Aytré. Copie en sera transmise au préfet de la Charente-Maritime.
Délibéré après l'audience du 27 mai 2019, à laquelle siégeaient :
M. Pierre Larroumec, président,
M. Pierre Bentolila, président assesseur,
M. Axel Basset, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 24 juin 2019.
Le rapporteur,
Axel BassetLe président,
Pierre LarroumecLe greffier,
Cindy Virin
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition certifiée conforme.
Le greffier,
Cindy Virin
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N°s 17BX01819, 17BX01839, 17BX02050, 17BX02091