Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 2 juin 2018, la SARL Garonne, venant aux droits de la SARL les bateaux toulousains et la SARL Les bons tuyaux, représentées par Me A..., demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 5 avril 2018 ;
2°) d'annuler l'arrêté inter-préfectoral du 25 août 2014 portant règlement particulier de police de la navigation intérieure sur l'itinéraire du canal des Deux Mers et ses embranchements et la décision du 19 décembre 2014 par laquelle le préfet de la région Occitanie a rejeté le recours gracieux de la société Les bateaux toulousains ;
3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- la procédure d'élaboration du règlement contesté, imposée par la circulaire interministérielle du 1er août 2013, est irrégulière ; d'une part, l'ensemble des comptes rendus de la consultation organisée n'ont pas été intégralement transmis au préfet de la Haute-Garonne et la direction départementale des territoires de la Haute-Garonne n'a pas été dûment associée à la procédure, confiée à Voies navigables de France ; d'autre part, bien que des réunions publiques se soient tenues, la concertation menée par VNF a été insuffisante : les instances syndicales CAF (Comité des Armateurs Fluviaux) ou CNBA (Chambre Nationale de la Batellerie Artisanale), mentionnées dans l'annexe II à la circulaire précitée n'ont pas été invitées aux réunions de consultation et certaines propositions et remarques des participants à la consultation n'ont pas été retenues dans la version finale du projet de RPPNI.
- l'article 12-1 de l'arrêté attaqué est contraire à l'objectif poursuivi par l'article 2.3.2 de la circulaire du 1er août 2013 de refonte à droit constant des règlements particuliers et méconnaît les droits acquis des usagers ;
- elles subissent du fait de ces dispositions un préjudice disproportionné en raison de la disparition des lieux d'embarquement pour les bateaux à passagers et de la mise en place d'embarquements uniquement dans les ports et lieux cités en annexe du règlement particulier de police ;
- les mesures retenues à l'article 5 de l'arrêté attaqué pour l'écluse Saint-Michel sont erronées, ainsi que le justifie le procès-verbal de constat dressé par huissier le 2 juillet 2014 alors que l'administration se base sur une étude privée dont les éléments et le cahier des charges sont inconnus ;
- il méconnaît les articles R. 4241-9 et R. 4241-26 du code des transports en prévoyant des mesures trop restrictives ou superfétatoires ; l'article 11 de l'arrêté est entaché d'une erreur de droit, dès lors que le franchissement de l'écluse Saint-Michel doit être réglementé par un avis à la batellerie émis par VNF, ou de façon pérenne par un règlement particulier de police applicable au seul canal de Brienne et non par le règlement particulier de la Garonne ; les restrictions concernant l'écluse Saint-Pierre doivent être fixées par le règlement de police particulier du canal de Brienne ;
- l'interdiction de passage de l'écluse Saint-Pierre au-delà de la cote de référence de 1 mètre relève d'une erreur d'appréciation ;
- cette interdiction de passage de l'écluse Saint-Pierre leur cause un préjudice important et n'est pas proportionnée à l'objectif de préservation de la sécurité des personnes et des biens alors que l'administration ne donne aucune précision pour définir la dangerosité du fonctionnement de l'écluse de Saint-Pierre ; aucun avis à la batellerie concernant les crues n'a jamais été pris par la DDT alors que le RGPN le prévoit.
- l'arrêté est entaché d'un détournement de procédure et de pouvoir, dès lors qu'il a en réalité pour objectif de permettre à VNF d'éviter les travaux de remise en état de l'écluse.
Par un mémoire en défense, enregistré le 16 octobre 2018, le préfet de la région Occitanie conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par les sociétés Garonne et Les bons tuyaux ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des transports ;
- la circulaire interministérielle du 1er août 2013 relative à la mise en oeuvre du règlement général de police de la navigation intérieure et des règlements particuliers de police pris pour son application ;
- le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B...,
- et les conclusions de Mme Chauvin, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté inter-préfectoral du 25 août 2014, les préfets de l'Aude, de la Gironde, de la Haute-Garonne, de l'Hérault, du Lot-et-Garonne et du Tarn-et-Garonne ont adopté le règlement particulier de police de la navigation intérieure sur l'itinéraire du canal des Deux Mers et ses embranchements (RPPNI Deux Mers). La société Garonne, qui a succédé à la société Les bateaux toulousains, à laquelle s'est associée la société Les bons tuyaux et services, qui exerce une activité de convoyage fluvial, relèvent appel du jugement du 5 avril 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté et de la décision du préfet de la région Midi-Pyrénées rejetant le recours gracieux de la société Les bateaux toulousains.
Sur la légalité externe :
2. Aux termes de l'article 2.3.1.2 de la circulaire interministérielle du 1er août 2013 relative à la mise en oeuvre du règlement général de police de la navigation intérieure et des règlements particuliers de police pris pour son application : " Conformément à l'article L. 4311-1-2 et R. 4311-1, les préfets de département disposent des services compétents de VNF, chargés de préparer les RPP et de mener la consultation pour le compte des préfets de département. / Sur les secteurs fluvio-maritimes, compris entre la limite transversale à la mer et la limite de la navigation maritime (LNM), les préfets de département disposent également pour l'exercice de leurs pouvoirs de police de la navigation intérieure, des services compétents de VNF comme le prévoit l'article L. 4311-1-1. / Sur le domaine confié à VNF et concédé, le concessionnaire est tenu d'apporter son appui technique à VNF. / Par ailleurs, le préfet et ses services techniques bénéficient de l'appui des services instructeurs situés dans les DDT(M) 31, 44, 59, 67, 69 et la DRIEA d'Ile-de-France (...) ". L'article 2.3.2 de cette même circulaire indique : " Une consultation doit être organisée sous l'égide du préfet (ou préfet coordonnateur), par le service chargé de l'élaboration du RPP et doit associer tous les acteurs principaux intéressés dont la liste est jointe, à titre indicatif, en annexe 2 à la présente circulaire. (...) ". Aux termes de l'article 2.3.3 de la circulaire du 1er aout 2013 : " À l'issue de la consultation visée ci-dessus, le (ou les services) responsable(s) de l'élaboration du RPP doit soumettre au préfet (ou au préfet coordonnateur) un projet définitif d'arrêté, accompagné, le cas échéant, des avis formalisés et des comptes rendus de réunions avec les différents partenaires en vue de sa signature. / Dans le cas d'un RPP interdépartemental, le préfet coordonnateur est chargé de transmettre pour signature le projet de RPP à l'ensemble des préfets concernés ".
3. Les moyens tirés de ce que l'ensemble des comptes rendus de la consultation organisée n'ont pas été intégralement transmis au préfet de la Haute-Garonne, de ce que la direction départementale des territoires de la Haute-Garonne n'a pas été dûment associée à la procédure confiée à Voies navigables de France et de ce que les instances syndicales CAF (comité des armateurs fluviaux) ou CNBA (chambre nationale de la batellerie artisanale), n'auraient pas été invitées aux réunions de consultation en violation des articles 2.3.1.2 et 2.3.3 de la circulaire interministérielle du 1er août 2013 relative à la mise en oeuvre du règlement général de police de la navigation intérieure et des règlements particuliers pris pour son application, manquent, en tout état de cause, en fait.
4. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière doit être écarté.
Sur la légalité interne :
5. En premier lieu et aux termes de l'article L. 4241-1 du code des transports : " Le règlement général de police de la navigation intérieure est établi par décret en Conseil d'État (...) ". Aux termes de l'article L. 4241-2 de ce code : " Le règlement général de police de la navigation intérieure peut être complété par des règlements particuliers de police pris par l'autorité compétente de l'État (...) ". L'article R. 4241-2 du même code indique : " Le règlement général de police de la navigation intérieure peut être complété lorsqu'il le prévoit, par des règlements particuliers de police adoptés conformément aux dispositions de l'article R. 4241-66. Ces règlements apportent aux règles générales des adaptations rendues nécessaires par des circonstances locales, notamment en raison des caractéristiques des cours d'eau concernés ".
6. Contrairement à ce que soutiennent les appelantes, ni ces dispositions ni les dispositions de l'article 2.3.2 de la circulaire du 1er août 2013 n'imposent aux préfets de département concernés de refondre le règlement particulier de police pris en application du nouveau règlement général de police de la navigation intérieure à droit constant. Le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article 12-1 de l'arrêté contesté relatives aux lieux d'embarquement et de débarquement des passagers contreviendraient à ces dispositions pour ce motif doit ainsi être écarté.
7. Les sociétés appelantes, qui ne disposent d'aucun droit acquis au maintien de la réglementation antérieure à l'entrée en vigueur du RPPNI contesté, n'apportent aucune justification et aucun commencement de preuve de nature à démontrer que l'établissement d'une liste des lieux d'embarquement et de débarquement par les dispositions de l'article 12-1 de l'arrêté en litige leur causerait un préjudice disproportionné, serait incompatible avec l'exercice de leur profession ou ferait bénéficier les menues embarcations d'un régime plus favorable. Le moyen doit donc être écarté.
8. En deuxième lieu et aux termes de l'article A 4241-26 du code des transports : " Mesures temporaires / Les mesures temporaires édictées par le préfet en application de l'article A. 4241-26, et celles édictées par le gestionnaire en application du décret n° 2012-1556 du 28 décembre 2012 déterminant la liste des mesures temporaires d'interruption ou de modification des conditions de la navigation pouvant être prises par le gestionnaire de la voie d'eau, pris en application de l'article L. 4241-3, sont diffusées par voie d'avis à la batellerie. / 2. Lorsque les mesures temporaires, visées au précédent alinéa, sont rendues nécessaires par des travaux exécutés par un maître d'ouvrage tiers, ce dernier doit informer le préfet et le gestionnaire au moins trois mois avant lesdits travaux. Ce délai n'est pas applicable dans les cas d'urgence. / 3. Les mesures visées au présent article font, si nécessaire, l'objet d'une signalisation appropriée par le gestionnaire de la voie d'eau concerné. Cette signalisation doit être mise en place par le concessionnaire sur les parties concédées, et par le maître d'ouvrage en cas de travaux pour le compte de tiers ". L'article R. 4241-25 du code des transports dispose: " Le conducteur d'un bateau renforce les amarres de son bateau en périodes de glaces ou de crues. La glace est brisée autour de la flottaison par le conducteur ou sous sa responsabilité. Les règlements particuliers de police fixent, le cas échéant, les conditions dans lesquelles la navigation est restreinte ou interdite pendant ces périodes ". Et aux termes de l'article 11 de l'arrêté en litige du 25 août 2014 : " Restrictions et interdictions à la navigation en périodes de glaces et de crues. (...) Crue de la Garonne à Toulouse / a) Définition des échelles de références ou marques de crue / L'échelle située au Pont Neuf sur la Garonne constitue la référence. / b) Définition de la période de crue / La situation de crue est atteinte lorsque la cote de 1,00 m est atteinte sur l'échelle de référence. / c) Restriction et interdiction / Lorsque la situation de crue est constatée les portes de garde de l'écluse de Saint-Pierre (canal de Brienne) sont fermées et son franchissement est interdit ".
9. Les appelantes soutiennent que les dimensions retenues pour l'écluse Saint-Michel sont erronées, et que l'interdiction de passage de l'écluse Saint Pierre au-delà de la cote de référence de 1 mètre aurait dû être émise de façon temporaire par voie d'avis à la batellerie, ou de façon pérenne par un règlement particulier de police applicable au seul canal de Brienne.
10. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'écluse Saint-Michel se situe sur la Garonne et relève du champ d'application du RPPNI sur les plans d'eaux de la Garonne dans la traversée de Toulouse, adopté par arrêté du préfet de la Haute-Garonne en date du 28 août 2014 et non du RPPNI Deux Mers attaqué. Le moyen relatif aux dimensions de l'écluse Saint-Michel est dès lors inopérant.
11. D'autre part, les dispositions de l'article A 4241-26 du code des transports, en vertu desquelles les mesures temporaires édictées par le préfet ou par le gestionnaire de la voie d'eau sont diffusées par voie d'avis à la batellerie, ne font pas obstacle à ce que les préfets de départements puissent, sur le fondement de l'article R. 4241-25 du même code, restreindre ou interdire la navigation en période de crues sur les cours d'eau entrant dans son périmètre. Les dispositions de l'article 11 du règlement en litige pouvaient donc légalement interdire le franchissement de l'écluse Saint-Pierre en cas de crue constatée. Le moyen tiré de ce que la réglementation des passages d'écluses devrait se faire uniquement par avis à la batellerie doit donc être écarté.
12. En troisième lieu, si les sociétés appelantes soutiennent que les restrictions concernant l'écluse Saint-Pierre doivent être fixées par le règlement de police particulier du canal de Brienne, elles n'établissent pas plus en appel qu'en première instance que cette écluse serait située hors du périmètre visé par le règlement du canal des Deux Mers.
13. Les sociétés appelantes soutiennent, en quatrième lieu, que l'interdiction de passage de l'écluse Saint-Pierre leur cause un préjudice important et n'est pas proportionnée à l'objectif de préservation de la sécurité des personnes et des biens au motif que l'administration ne donne aucune précision pour définir la dangerosité du fonctionnement de l'écluse de Saint-Pierre.
14. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le principe d'arrêt de fonctionnement de l'écluse Saint-Pierre lorsque la cote de référence de crue (1 m) est atteinte se base sur des études techniques conduites par la ville de Toulouse. La porte de Saint-Pierre est en effet une porte de garde de protection contre les inondations en cas de crue, et le ministre fait valoir que le fait de manoeuvrer cette écluse au-delà du seuil de 1 mètre présenterait des risques graves d'inondation et d'atteinte à la sécurité des personnes et des biens. Il souligne qu'une élévation du niveau des eaux à la cote de référence de 1 mètre correspond à un débit de 170 à 240 m3 par seconde et à une vitesse de 0,50 à 0,75 mètre par seconde au pont Saint-Pierre et que ces mesures atteignent 350 à 420 m3 par seconde à une hauteur d'eau de 1,40 mètre, et 0,95 à 1,10 mètre par seconde de vitesse du courant. Ainsi, l'écluse Saint-Pierre doit être fermée lorsque la cote de 1 mètre est atteinte, dès lors, d'une part, qu'à cette cote des embâcles sont susceptibles de bloquer son fonctionnement, d'autre part, que cette écluse est la seule brèche du système d'endiguement de la Garonne à Toulouse, dont la fermeture s'avère donc déterminante en cas de crue. Les sociétés appelantes n'apportent aucune contradiction sérieuse à l'impératif de sécurité mis en avant par le préfet de la Haute-Garonne, en se bornant à produire d'autres règlements particuliers et n'établissent pas que cet objectif de sécurité pouvait être atteint par des mesures moins restrictives à la navigation. Les sociétés appelantes, qui n'établissent pas davantage la réalité et l'étendue du préjudice allégué, ne sont pas fondées à soutenir que la fixation à 1 m de la cote de référence de crue pour l'arrêt de fonctionnement de l'écluse serait disproportionnée.
15. Enfin, le détournement de procédure ou de pouvoir allégué n'est pas établi.
16. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés Garonne et Les bons tuyaux ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, leurs conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.
DÉCIDE
Article 1er : La requête des sociétés Garonne et Les bons tuyaux et services est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Garonne, à la SARL Les bons tuyaux et services, et au ministre chargé des transports. Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne et à Voies navigables de France.
Délibéré après l'audience du 3 décembre 2020 à laquelle siégeaient :
M. Éric Rey-Bèthbéder, président,
Mme C..., présidente-assesseure,
Mme Florence B..., premier conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 31 décembre 2020.
Le président de chambre,
Éric Rey-Bèthbéder
La République mande et ordonne au ministre auprès du ministre de la transition écologique et solidaire, chargé des transports en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 18BX02206