Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 2 décembre 2015, et des mémoires, enregistrés les 21 novembre 2016, 20 décembre 2016 et 27 avril 2017, M. et MmeG..., M. et Mme E...et M. K...dont l'instance a été reprise par ses enfants, MM. F...et J...K..., à la suite de son décès, représentés par la SELARL Ekis avocat, demandent à la cour :
1°) d'annuler ces jugements ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir cet arrêté ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Jouin-Bruneval la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Michel Richard, président-assesseur ;
- les conclusions de Mme Amélie Fort-Besnard, rapporteur public ;
- et les observations de Me D...H..., représentant M. et Mme G...et autres et de Me C...L..., représentant la commune de Saint-Jouin-Bruneval.
Une note en délibéré présentée par la commune de Saint-Jouin-Bruneval a été enregistrée le 15 septembre 2017.
Sur la fin de non-recevoir opposée aux mémoires en défense :
1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2132-1 du code général des collectivités territoriales : " Sous réserve des dispositions du 16° de l'article L. 2122-22, le conseil municipal délibère sur les actions à intenter au nom de la commune " ; qu'aux termes de l'article L. 2132-2 de ce code : " Le maire, en vertu de la délibération du conseil municipal, représente la commune en justice " ; qu'enfin, aux termes de l'article L. 2122-22 du même code : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / (...) / 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal " ;
2. Considérant que, par une délibération du 17 avril 2014, le conseil municipal de Saint-Jouin-Bruneval a autorisé le maire de cette commune à intenter au nom de celle-ci les actions en justice ou à la défendre dans les actions intentées contre elle ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par les requérants aux mémoires en défense de la commune doit être écartée ;
Sur la méconnaissance du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme :
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 146-1 du code de l'urbanisme alors applicable : " Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d'utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : / - dans les communes littorales définies à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral / (...) " ; qu'aux termes du premier alinéa du I de l'article L. 146-4 du même code dans sa version applicable à la date du permis de construire, désormais repris à l'article L. 121-8 du même code : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " ;
4. Considérant qu'il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral dont elles sont issues, que le plan local d'urbanisme d'une commune littorale peut prévoir l'extension de l'urbanisation soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, soit en délimitant une zone destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement ; que toutefois, l'exigence de continuité étant directement applicable aux autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol, l'autorité administrative qui se prononce sur une demande d'autorisation d'urbanisme dans une commune littorale doit vérifier, à moins que le terrain d'assiette du projet soit situé dans une zone destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement, si, à la date à laquelle elle statue, l'opération envisagée est réalisée " en continuité avec les agglomérations et villages existants ", et ce alors même que le plan local d'urbanisme, en compatibilité avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur ou, en l'absence de ces schémas, avec les dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme, le cas échéant précisées, sous les réserves précédemment indiquées, par une directive territoriale d'aménagement ou par un document en tenant lieu, aurait ouvert à l'urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d'assiette ;
5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette de la construction autorisée par le permis de construire est situé à l'extrémité la plus proche du littoral du hameau existant de Bruneval, au bord d'une valleuse ; que ce terrain s'ouvre au nord sur des espaces naturels ou boisés s'étendant jusqu'au rivage où n'ont été antérieurement édifiées que trois constructions ; que le hameau du village de Bruneval réuni à la commune de Saint-Jouin en 1823 et qui s'est dépeuplé au cours du 19ème siècle, est, en outre, actuellement composé de maisons d'habitation dispersées, implantées principalement le long de la rue Roger Dumont ; qu'il ne peut, au regard de ses caractéristiques actuelles, être regardé comme une agglomération et ne constitue pas davantage à lui seul un village, sans qu'y fasse obstacle son ancienne dénomination ; qu'il est, en outre, séparé de l'agglomération de Saint-Jouin, située à environ trois kilomètres, par des espaces agricoles ou naturels ; que, dans ces conditions, au regard des dispositions précitées du code de l'urbanisme, la construction projetée ne s'inscrit pas en continuité avec une agglomération ou un village existant ; que le projet litigieux, portant sur une seule maison d'habitation, ne constitue pas davantage une extension de l'urbanisation sous la forme d'un hameau nouveau intégré à l'environnement, au sens des dispositions précitées ; qu'en effet, si le plan local d'urbanisme a autorisé la construction d'habitations dans le secteur, il n'a pas prévu la possibilité, dans une zone délimitée, d'une extension de l'urbanisation de faible ampleur intégrée à l'environnement par la réalisation d'un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l'organisation s'inscrivent dans les traditions locales ; que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que le permis attaqué a été délivré en méconnaissance du premier alinéa du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, en dépit du classement du terrain d'assiette de la construction en zone NB du plan d'occupation des sols ;
Sur la méconnaissance du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme :
6. Considérant qu'aux termes du II de l'article L. 146-4 du même code dans sa version applicable à la date du permis de construire initial, désormais repris à l'article L. 121-13 du même code : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée doit être justifiée et motivée, dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. / En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord du représentant de l'Etat dans le département. Cet accord est donné après que la commune a motivé sa demande et après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Les communes intéressées peuvent également faire connaître leur avis dans un délai de deux mois suivant le dépôt de la demande d'accord. Le plan local d'urbanisme doit respecter les dispositions de cet accord " ;
7. Considérant que, pour déterminer si une zone peut être qualifiée d'espace proche du rivage au sens de ses dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et la mer ; que l'objectif d'urbanisation limitée visé par ces dispositions exige que soit retenu, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent ; que le critère de covisibilité n'implique pas que chaque parcelle située au sein de l'espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors qu'une telle parcelle ne peut, en tout état de cause, être séparée de l'ensemble cohérent dont elle fait partie ;
8. Considérant que le projet de construction se situe à environ 300 mètres du rivage ; qu'il est en covisibilité avec la mer dont il est séparé par une zone laissée principalement à l'état naturel, où ne s'élèvent que trois constructions ; qu'au surplus, le terrain d'assiette du projet se trouve compris dans la limite des espaces proches du rivage tels que définis par la directive territoriale d'aménagement de l'Estuaire de la Seine, qui vient préciser les modalités d'application de la loi littoral ; que, par suite, le projet en cause doit être regardé comme se situant sur un espace proche du rivage ; qu'il doit dès lors respecter les dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme précitées ;
9. Considérant qu'une opération qu'il est projeté de réaliser en agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés ne peut être regardée comme une " extension de l'urbanisation " au sens de ces dispositions que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l'urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d'un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions ; qu'en revanche, la seule réalisation dans un quartier urbain d'un ou plusieurs bâtiments qui est une simple opération de construction ne peut être regardée comme constituant une extension au sens de la loi ;
10. Considérant que le projet se situe à l'extrémité du hameau de Bruneval, dans sa partie la plus proche du rivage ; qu'il contribue à étendre le hameau vers le rivage ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 5, il ne s'inscrit pas en continuité de l'agglomération de Saint-Jouin-Bruneval, ni, au demeurant, dans la trame traditionnelle de la commune au sens du règlement du plan local d'urbanisme ; que, par suite, eu égard à sa localisation, le projet ne constitue pas une extension limitée de l'urbanisation ; que l'autorisation de construire a donc été délivrée en méconnaissance du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ;
Sur l'insuffisance du projet architectural :
11. Considérant que la circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable ;
12. Considérant qu'aux termes de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : / a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; / b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; / c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; / d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; / e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; / f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement " ;
13. Considérant que la notice jointe au dossier de demande de permis de construire décrit succinctement la construction envisagée et le terrain d'assiette du projet ; qu'elle ne précise pas de manière suffisante, par la seule mention des matériaux de construction choisis, les partis retenus pour assurer l'insertion de l'habitation dans l'environnement sensible que constitue la valleuse de Bruneval ; que cette imprécision n'est pas compensée par les autres pièces du dossier et notamment pas par le document graphique, qui ne présente qu'une vue partielle du projet ; que ni les documents photographiques, ni le document graphique ni le plan ne font apparaître la proximité du littoral ; que, dans ces conditions et au regard des pièces du dossier permis de construire, l'autorité administrative n'a pas été mise à même d'apprécier le parti retenu pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la conformité de la construction à la réglementation applicable sur ce point ; que, par suite, M. et Mme G...et autres sont fondés à soutenir que les insuffisances du dossier de demande de permis de construire sont de nature à justifier l'annulation du permis litigieux ;
14. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par M. et Mme G...et autres n'est, en l'état du dossier, susceptible de fonder l'annulation de l'arrêté en litige ;
Sur les conclusions aux fins d'application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme :
15. Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif, peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation " ; qu'aux termes de l'article L. 600-5-1 du même code : " Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé par un permis modificatif peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Si un tel permis modificatif est notifié dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations " ;
16. Considérant que les moyens de légalité interne tirés de la violation du I et du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme affectent la totalité du projet et non seulement une partie identifiable de celui-ci ; que, dès lors, la commune de Saint-Jouin-Bruneval n'est pas fondée à se prévaloir de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme ; que ce moyen n'est pas davantage régularisable par un permis de construire modificatif ; que, par suite, il n'y a pas lieu pour la cour de mettre en oeuvre les dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ;
17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement, que M. et Mme G...et autres sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande ;
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Jouin-Bruneval, qui a, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, la somme globale de 1 000 euros à verser à M. et MmeG..., M. et Mme E..., MM. K..., sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que, pour les mêmes raisons, la même somme doit être mise à la charge de Mme B... à verser à M. et MmeG..., M. et Mme E..., MM. K..., sur le même fondement ; qu'en revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la commune de Saint-Jouin-Bruneval à l'encontre des requérants sur ce fondement ;
DÉCIDE :
Article 1er : Les jugements des 23 avril et 6 octobre 2015 du tribunal administratif de Rouen et l'arrêté du 23 novembre 2012 du maire de la commune de Saint-Jouin-Bruneval accordant un permis de construire à Mme B..., sont annulés.
Article 2 : La commune de Saint-Jouin-Bruneval versera à M. et Mme G..., à M. et Mme E...et à MM. K...une somme globale de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Mme B...versera à M. et Mme G..., à M. et Mme E...et à MM. K... une somme globale de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la commune de Saint-Jouin-Bruneval est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme I...G..., à M. et Mme M...E..., à M. F...K..., à M. J...K..., à Mme B...et à la commune de Saint-Jouin-Bruneval.
N°15DA01909 5