Procédure devant la cour :
I. Par une requête et un mémoire, initialement enregistrés les 6 janvier et 30 novembre 2015 sous le n° 15DA00010, et un mémoire enregistré sous le n° 17DA01193, après renvoi de l'affaire par le Conseil d'Etat, le 17 octobre 2017, M. O... G..., M. D...F..., M. H...I...et Mme J...K..., représentés par Me L...E..., demandent à la cour :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 10 septembre 2014 ;
2°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la SCI Thiant la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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II. Par une requête et un mémoire, initialement enregistrés les 6 janvier et 27 novembre 2015 sous le n° 15DA00011, et des mémoires enregistrés sous le n° 17DA01193, après renvoi de l'affaire par le Conseil d'Etat, les 31 août et 17 octobre 2017, la société Cigala, représentée par Me L...E..., demande à la cour :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 10 septembre 2014 ;
2°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la SCI Thiant la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Charles-Edouard Minet, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Amélie Fort-Besnard, rapporteur public,
- et les observations de Me M...B..., représentant la SAS Cigala, et de Me N... C..., représentant la SCI Thiant.
1. Considérant que par un arrêt nos 15DA00010,15DA00011 du 4 février 2016, la cour a rejeté, après les avoir jointes, les requêtes présentées par M. G...et autres, d'une part, et par la société Cigala, d'autre part, dirigées contre la décision du 10 septembre 2014 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a autorisé la SCI Thiant à créer un ensemble commercial sur le territoire de la commune de Thiant ; que par une décision n° 398607 du 16 juin 2017, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la cour ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce dans sa version applicable à l'espèce : " La demande d'autorisation prévue à l'article L. 752-1 (...) est présentée soit par le propriétaire de l'immeuble, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain ou à exploiter commercialement l'immeuble " ;
3. Considérant qu'il ressort des pièces versées au dossier que, par une délibération du 11 juin 2014, jointe au dossier de demande devant la Commission nationale d'aménagement commercial, le conseil municipal de Thiant a approuvé la cession au profit de la SCI Thiant d'un terrain non bâti situé sur cette commune, cadastré en section A, parcelle n° 2718, et que ce terrain est destiné à servir d'assiette au projet d'ensemble commercial dans sa totalité ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la SCI Thiant n'était pas habilitée à déposer une telle demande sur ce terrain manque en fait ;
4. Considérant que l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale ;
5. Considérant que les requérants ne peuvent utilement exciper, par voie d'exception, de l'illégalité de la délibération du 11 juin 2014 du conseil municipal autorisant la vente des terrains en cause sur la commune de Thiant, dès lors que la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas été prise sur le fondement ou en application de cette délibération ;
6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-7 du code de commerce applicable à la date de la décision attaquée : " I - La demande est accompagnée : 1° D'un plan indicatif faisant apparaître la surface de vente des commerces ; / 2° Des renseignements suivants : / a) Délimitation de la zone de chalandise du projet, telle que définie à l'article R. 752-8, et mention de la population de chaque commune comprise dans cette zone ainsi que de son évolution entre les deux derniers recensements authentifiés par décret ; / b) Desserte en transports collectifs et accès pédestres et cyclistes ; / c) Capacités d'accueil pour le chargement et le déchargement des marchandises. / II.- La demande est également accompagnée d'une étude destinée à permettre à la commission d'apprécier les effets prévisibles du projet au regard des critères prévus par l'article L. 752-6. Celle-ci comporte les éléments permettant d'apprécier les effets du projet sur : / 1° L'accessibilité de l'offre commerciale ; / 2° Les flux de voitures particulières et de véhicules de livraison ainsi que sur les accès sécurisés à la voie publique ; / 3° La gestion de l'espace ; / 4° Les consommations énergétiques et la pollution ; / 5° Les paysages et les écosystèmes (...) " ;
7. Considérant qu'il ressort des pièces versées au dossier que, contrairement à ce qu'allèguent les requérants, la localisation du site ainsi que sa desserte routière sont suffisamment précisées et justifiées, notamment par des photographies ainsi que plusieurs plans d'accès produits au dossier de demande ; qu'en outre, l'approvisionnement hebdomadaire du supermarché doit être effectué par vingt poids lourds et six camionnettes, selon des modalités qui sont décrites au dossier de demande de la société Thiant ; qu'il ne résulte pas de l'étude de trafic, diligentée par la société pétitionnaire, que les flux de circulation autour du site auraient été sous-évalués, ni même que les effets du " drive " sur la circulation au sein du supermarché n'auraient pas été pris en compte ; que, contrairement à ce qu'allèguent les requérants, le dossier de demande, complété sur ce point par un courrier de la pétitionnaire adressé à la Commission nationale d'aménagement commercial le 26 août 2014, comporte également toutes les informations utiles permettant d'identifier la localisation et le dimensionnement du " drive " ; que, dès lors, la Commission nationale d'aménagement commercial, qui a disposé de l'ensemble des informations nécessaires à l'analyse du dossier, a pu statuer en toute connaissance de cause sur la nouvelle demande qui lui était soumise ; que, par suite, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de demande ne peut qu'être écarté ;
8. Considérant qu'en vertu de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme, les autorisations délivrées par la Commission nationale d'aménagement commercial doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale ; qu'il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs ; qu'en matière d'aménagement commercial, s'il ne leur appartient pas, sous réserve des dispositions applicables aux zones d'aménagement commercial, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme ; que si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent ;
9. Considérant que le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale (Scot) du Valenciennois, approuvé par une délibération du 17 février 2014, et applicable à la date du 10 septembre 2014, énonce notamment, en son chapitre 7, intitulé " équilibrer et dynamiser l'armature commerciale du Valenciennois ", que les enjeux du commerce sur le territoire de l'agglomération sont de renforcer l'attractivité commerciale du Valenciennois en favorisant la diversité de l'offre commerciale, ainsi que la structuration de " l'armature commerciale " du territoire couvert par le Scot, en cohérence avec " l'armature urbaine " ; qu'il est également préconisé de favoriser la diversité des fonctions, y compris commerciales, dans les zones urbanisées ou à urbaniser, en veillant à développer des projets qui participent à la qualité urbaine et architecturale des entrées de ville, ainsi qu'à la maîtrise de la consommation foncière ; que les auteurs de ce schéma ont, par ailleurs, entendu définir trois catégories de commerces pour réglementer leur implantation, en retenant l'existence de " commerces de proximité ", de " commerces intermédiaires " et ceux qualifiés de " majeurs " dont la surface utile correspond respectivement à 400 m², à 1 500 m², et à plus de 1 500 m² ; que, selon les termes du schéma, " les commerces majeurs s'implantent prioritairement dans les Zacom (zones d'activités commerciales) ", considérées comme ayant vocation à accueillir des ensembles commerciaux de grande taille, à l'échelle du territoire couvert par le schéma, dès lors que l'implantation de ces commerces en dehors de ces zones est susceptible d'avoir un impact négatif sur l'organisation de l'espace contraire aux objectifs du projet d'aménagement et de développement durable ; que ce document favorise la création de commerces de proximité et intermédiaires dans les centres villages, autour du tissu urbain existant, mais aussi dans les pôles secondaires et périurbains de l'agglomération valenciennoise ;
10. Considérant que, pour accorder l'autorisation d'exploitation requise, la Commission nationale d'aménagement commercial a estimé, d'une part, que le projet en litige, qui est situé à environ 450 mètres du centre ville de la commune de Thiant, participe à une gestion équilibrée et économe de l'espace dès lors qu'il a vocation à s'implanter sur l'ancienne friche du collège de la commune détruit en 2010 ; qu'elle a constaté, d'autre part, que le projet, qui complète l'offre commerciale sur la zone de chalandise, contribue, par son implantation géographique et les aménagements paysagers qu'il propose, à améliorer l'entrée de ville aux abords de la route départementale 40 ; qu'elle a, enfin, considéré que le projet a pour effet de diversifier l'offre commerciale existante, notamment alimentaire, qui a été identifiée comme insuffisante, et le confort d'achat des habitants du territoire intercommunal ; que, compte tenu de l'ensemble de ces éléments, il ne ressort pas des pièces du dossier que la création du projet en litige serait susceptible d'avoir des conséquences négatives sur l'organisation de l'espace ; qu'ainsi, et alors même qu'il ne se situe pas dans une zone d'activités commerciales (Zacom) prévue par le schéma, ce projet n'est pas incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale du Valenciennois rappelées au point précédent, et notamment celles relatives à l'implantation prioritaire des " commerces majeurs " ;
11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction alors applicable : " Lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale visée à l'article L. 752-1, la commission départementale d'aménagement commercial se prononce sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Les critères d'évaluation sont : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) L'effet sur l'animation de la vie urbaine (...) ; / b) L'effet du projet sur les flux de transport ; / c) Les effets découlant des procédures prévues aux articles L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 123-11 du code de l'urbanisme ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet ; / b) Son insertion dans les réseaux de transports collectifs " ;
12. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation des objectifs prévus par la loi ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles se prononcent sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, d'apprécier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 et à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code ;
13. Considérant que le projet de la SCI Thiant est implanté en continuité du tissu bâti du centre ville de la commune, sur l'ancienne friche du collège de Thiant, dont l'emprise dépasse 16 000 m² ; qu'il est aisément accessible par les habitants de la zone de chalandise ; qu'il s'intègre à l'urbanisation de la commune et facilite, par les aménagements projetés, l'entrée de ville ; que plusieurs zones d'habitation, notamment la cité Sirot au nord, et le programme de constructions neuves " les jardins de Thiant ", jouxtent le projet de supermarché ; qu'en outre, il ressort des pièces versées au dossier que l'activité développée, en particulier dans le secteur des produits alimentaires, complète l'offre commerciale existante, identifiée comme insuffisante, et participe au confort des consommateurs ; que, dans ces conditions, le projet doit être regardé comme contribuant à l'animation de la vie urbaine et locale ;
14. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas des avis rendus par le service instructeur et les autres autorités consultées, que le projet est susceptible d'induire un trafic excessif ou en augmentation sensible aux abords de la rue du 19 mars 1962, où se situe l'accès au projet, ou sur la route départementale 40 ; que si le projet prévoit des aménagements afin d'absorber le flux de véhicules supplémentaires et de garantir la sécurité routière, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils ne seraient pas susceptibles d'être réalisés ; que le département du Nord a en particulier autorisé par écrit la SCI Thiant à participer au financement de l'accès direct à l'équipement commercial sous la forme d'un giratoire ; qu'ainsi, il n'est pas établi que les aménagements en cause ne seraient pas suffisants, ou suffisamment certains, pour faire face au flux limité de circulation supplémentaire attendu ;
15. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la desserte du projet est assurée de façon suffisante par une ligne de transports en commun et par un itinéraire " piétons ", accessible depuis le centre ville et les zones d'habitation avoisinantes ; qu'en outre, le projet comporte des espaces verts sur 2 000 m², soit environ 15 % de surfaces végétalisées, et intègre un parti pris architectural bioclimatique et paysager ; que le projet prévoit un éclairage naturel important, la mise en place d'un système de chauffage et de ventilation à haute performance énergétique, ainsi que plusieurs matériaux non allergènes, y compris pour les espaces verts, ces derniers bénéficiant d'un arrosage par les eaux pluviales de ruissellement ; que, par suite, M. G... et autres ainsi que la société Cigala ne sont pas fondés à soutenir que le projet ne vérifierait pas le critère légal en matière de qualité environnementale ;
16. Considérant, enfin, que si le projet se trouve à 1 200 mètres environ d'un site " Antargaz ", comprenant un centre emplisseur de GPL, il n'est pas contesté que le terrain retenu pour l'implantation de l'ensemble commercial ne se situe pas dans le " périmètre de précaution " de cette installation classée pour la protection de l'environnement ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un risque avéré pour la sécurité des consommateurs résulterait de la seule présence de ce site classé " Seveso " à proximité du projet, ou d'une pollution induite par le trafic automobile sur la zone commerciale ; que la circonstance que la Commission nationale d'aménagement commercial, dans sa décision précédente du 25 juin 2013, a estimé que l'implantation du projet, alors d'une taille plus importante, était trop proche de l'installation en cause, est sans incidence sur l'appréciation qu'a portée la même Commission sur le nouveau projet de la SCI Thiant ; qu'ainsi, la Commission nationale n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant le projet conforme aux objectifs fixés par le législateur en matière de développement durable ;
17. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 12 à 16 que la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas, en accordant l'autorisation sollicitée, entaché sa décision d'une erreur d'appréciation au regard des objectifs et critères prévus par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce ;
18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. G...et autres et la société Cigala ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 10 septembre 2014 ; que leurs conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge, d'une part, de M. G...et autres, et, d'autre part, de la société Cigala, une somme de 1 500 euros chacun au titre des frais exposés par la SCI Thiant et non compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1er : Les requêtes présentées par M. G...et autres et par la société Cigala sont rejetées.
Article 2 : MM.G..., F..., I...et A...K...verseront ensemble à la SCI Thiant une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La société Cigala versera à la SCI Thiant une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. O...G..., à M. D...F..., à M. H... I..., à Mme J...K..., à la société Cigala, à la SCI Thiant et à la Commission nationale d'aménagement commercial.
Copie en sera transmise pour information au préfet du Nord.
N°17DA01193 2