Procédure devant la cour :
I. Par une requête, enregistrée le 24 février 2021 sous le n° 21DA00436, le préfet de la Seine-Maritime demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) et de rejeter la demande de première instance de Mme F....
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Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code des relations entre le public et les administrations ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le décret n° 2010-112 du 2 février 2010 ;
- l'arrêté du 13 juin 2014 portant approbation du référentiel général de sécurité et précisant les modalités de mise en oeuvre de la procédure de validation des certificats électroniques ;
- l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 ;
- le code de justice administrative.
La présidente de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Le rapport de Mme A... C..., première conseillère, a été entendu au cours de l'audience publique.
Considérant ce qui suit :
1. Mme D... G... épouse F..., ressortissante arménienne née le 8 décembre 1958, a déclaré être entrée irrégulièrement en France le 23 mai 2013. Sa demande d'asile a été rejetée par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides le 21 janvier 2014, décision confirmée par la Cour nationale du droit d'asile le 21 avril 2015. Par un arrêté de la préfète de la Seine-Maritime du 19 mai 2014, elle a fait l'objet d'une obligation de quitter le territoire français dans un délai de trente jours. Le 22 mai 2015, elle a sollicité la délivrance d'un titre de séjour sur le fondement du 11° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui a été rejetée par décision de la préfète de la Seine-Maritime le 28 juillet 2018 avec obligation de quitter le territoire français dans un délai de trente jours et interdiction de retour sur le territoire français pendant une durée de deux ans. Le 11 décembre 2018, elle a de nouveau sollicité son admission au séjour sur le même fondement du 11° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Par un arrêté du 18 mai 2020, le préfet de la Seine-Maritime lui a opposé un refus de titre de séjour, lui a fait obligation de quitter le territoire français dans un délai de trente jours en fixant le pays de destination de la mesure d'éloignement, avec interdiction de retour sur le territoire français pendant une durée de deux ans. Le préfet de la Seine-Maritime interjette appel du jugement du 28 janvier 2021 par lequel le tribunal administratif de Rouen a annulé cet arrêté. Il demande également, par une requête distincte, qu'il soit sursis à l'exécution du jugement sur le fondement des dispositions de l'article R. 811-15 du code de justice administrative.
2. Les requêtes enregistrées sous le n° 21DA00436 et le n° 21DA00437 présentées par le préfet de la Seine-Maritime, sont dirigées contre le même jugement et concernent la situation d'une même personne. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur la requête n° 21DA00436 :
En ce qui concerne bien-fondé du jugement attaqué :
3. Aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. "
4. Si Mme F... résidait, à la date de l'arrêté attaqué, depuis sept années en France, où vivent sa fille, son gendre et ses quatre petits-enfants, il ressort des pièces du dossier qu'elle s'est maintenue sur le territoire national malgré deux mesures d'éloignement édictées en 2014 et en 2018, auxquelles elle s'est volontairement soustraite. Mme F... ne justifie pas d'une insertion socioprofessionnelle particulière sur le territoire français et si elle établit que son époux est décédé en 2012 en Arménie, elle n'établit pas ne plus disposer d'attaches familiales dans ce pays où elle a vécu jusqu'à l'âge de cinquante-trois ans. Il n'est d'ailleurs pas établi que ses deux autres enfants ne résideraient plus dans ce pays, ni que sa présence aux côtés de sa fille et de la cellule familiale de cette dernière en France serait indispensable. Dans ces conditions, le préfet de la Seine-Maritime est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rouen s'est fondé sur le motif tiré de la méconnaissance des stipulations précitées de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour annuler la décision refusant un titre de séjour à Mme F... et, par voie de conséquence, les décisions portant obligation de quitter le territoire français dans un délai de trente jours, fixant le pays de destination et portant interdiction de retour sur le territoire français pendant une durée de deux ans.
5. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme F... devant le tribunal administratif de Rouen.
S'agissant de la légalité du refus de titre de séjour :
6. En premier lieu, il ne résulte ni de la motivation de l'arrêté en litige, ni d'aucune autre pièce du dossier que le préfet de la Seine-Maritime, qui a fait mention d'éléments circonstanciés relatifs à la situation personnelle et familiale de Mme F... ainsi qu'à son état de santé au regard des critères posés au 11° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, en visant notamment l'avis du collège de médecins de l'Office français de l'immigration et de l'intégration du 12 février 2020 et en précisant qu'elle pourrait bénéficié d'un traitement approprié en Arménie, n'aurait pas procédé à un examen particulier de la situation de l'intéressée avant de prendre la décision contestée. Dès lors, le moyen tiré du défaut d'examen de la situation particulière de Mme F... doit être écarté, ensemble le moyen tiré du défaut de motivation, l'arrêté litigieux énonçant de manière suffisante les considérations de fait et de droit sur lesquelles il est fondé.
7. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, la carte de séjour temporaire portant la mention "vie privée et familiale" est délivrée de plein droit : (...) 11° A l'étranger résidant habituellement en France, si son état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait avoir pour lui des conséquences d'une exceptionnelle gravité et si, eu égard à l'offre de soins et aux caractéristiques du système de santé dans le pays dont il est originaire, il ne pourrait pas y bénéficier effectivement d'un traitement approprié. La condition prévue à l'article L. 313-2 n'est pas exigée. La décision de délivrer la carte de séjour est prise par l'autorité administrative après avis d'un collège de médecins du service médical de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Les médecins de l'office accomplissent cette mission dans le respect des orientations générales fixées par le ministre chargé de la santé (...) ".
8. Aux termes de l'article R. 313-22 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Pour l'application du 11° de l'article L. 313-11, le préfet délivre la carte de séjour au vu d'un avis émis par un collège de médecins à compétence nationale de l'Office français de l'immigration et de l'intégration. L'avis est émis dans les conditions fixées par arrêté du ministre chargé de l'immigration et du ministre chargé de la santé au vu, d'une part, d'un rapport médical établi par un médecin de l'Office français de l'immigration et de l'intégration et, d'autre part, des informations disponibles sur les possibilités de bénéficier effectivement d'un traitement approprié dans le pays d'origine de l'intéressé. Les orientations générales mentionnées à la quatrième phrase du 11° de l'article L. 313-11 sont fixées par arrêté du ministre chargé de la santé. " Aux termes de l'article R. 313-23 du même code : " Le rapport médical visé à l'article R. 313-22 est établi par un médecin de l'Office français de l'immigration et de l'intégration à partir d'un certificat médical établi par le médecin qui suit habituellement (le demandeur) ou par un médecin praticien hospitalier inscrits au tableau de l'ordre (...) Sous couvert du directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration le service médical de l'office informe le préfet qu'il a transmis au collège de médecins le rapport médical. (...) Le collège à compétence nationale, composé de trois médecins, émet un avis dans les conditions de l'arrêté mentionné au premier alinéa du présent article. La composition du collège et, le cas échéant, de ses formations est fixée par décision du directeur général de l'office. Le médecin ayant établi le rapport médical ne siège pas au sein du collège (...) ".
9. Aux termes de l'article 6 de l'arrêté du 27 décembre 2016 relatif aux conditions d'établissement et de transmission des certificats médicaux, rapports médicaux et avis mentionnés aux articles R. 313-22, R. 313-23 et R. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Au vu du rapport médical mentionné à l'article 3, un collège de médecins désigné pour chaque dossier dans les conditions prévues à l'article 5 émet un avis, conformément au modèle figurant à l'annexe C du présent arrêté (...). L'avis émis à l'issue de la délibération est signé par chacun des trois médecins membres du collège. "
10. D'autre part, aux termes de l'article 9 de l'ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives : " I. - Un référentiel général de sécurité fixe les règles que doivent respecter les fonctions des systèmes d'information contribuant à la sécurité des informations échangées par voie électronique telles que les fonctions d'identification, de signature électronique, de confidentialité et d'horodatage. Les conditions d'élaboration, d'approbation, de modification et de publication de ce référentiel sont fixées par décret. / II. - Lorsqu'une autorité administrative met en place un système d'information, elle détermine les fonctions de sécurité nécessaires pour protéger ce système. Pour les fonctions de sécurité traitées par le référentiel général de sécurité, elle fixe le niveau de sécurité requis parmi les niveaux prévus et respecte les règles correspondantes. Un décret précise les modalités d'application du présent II. / III. - Les produits de sécurité et les prestataires de services de confiance peuvent obtenir une qualification qui atteste de leur conformité à un niveau de sécurité du référentiel général de sécurité. Un décret précise les conditions de délivrance de cette qualification. Cette délivrance peut, s'agissant des prestataires de services de confiance, être confiée à un organisme privé habilité à cet effet. "
11. Aux termes de l'article 1 du décret du 2 février 2010 pris pour l'application des articles 9, 10 et 12 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives : " Le référentiel général de sécurité prévu par l'article 9 de l'ordonnance du 8 décembre 2005 susvisée fixe les règles auxquelles les systèmes d'information mis en place par les autorités administratives doivent se conformer pour assurer la sécurité des informations échangées, et notamment leur confidentialité et leur intégrité, ainsi que la disponibilité et l'intégrité de ces systèmes et l'identification de leurs utilisateurs. / Ces règles sont définies selon des niveaux de sécurité prévus par le référentiel pour des fonctions de sécurité, telles que l'identification, la signature électronique, la confidentialité ou l'horodatage, qui permettent de répondre aux objectifs de sécurité mentionnés à l'alinéa précédent. / La conformité d'un produit de sécurité et d'un service de confiance à un niveau de sécurité prévu par ce référentiel peut être attestée par une qualification, le cas échéant à un degré donné, régie par le présent décret. " Aux termes de l'article 2 du même décret : " Le référentiel général de sécurité ainsi que ses mises à jour sont approuvés par arrêté du Premier ministre publié au Journal officiel de la République française. L'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information concourt à l'élaboration de ce référentiel et à sa mise à jour en liaison avec la direction interministérielle du numérique. Ce référentiel est mis à disposition du public par voie électronique. "
12. L'arrêté du 13 juin 2014 portant approbation du référentiel général de sécurité et précisant les modalités de mise en oeuvre de la procédure de validation des certificats électroniques approuve, en son article 1er, la version 2.0 du référentiel général de sécurité prévu à l'article 2 du décret du 2 février 2010 et, en son article 2, en assure la disponibilité par voie électronique sur le site internet de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information et sur le site internet du secrétariat général à la modernisation de l'action publique.
13. En l'espèce, il est constant que l'avis émis par le collège de médecins de l'Office français de l'immigration et de l'intégration le 12 février 2020, produit au dossier par le préfet de la Seine-Maritime, est revêtu de la mention " après en avoir délibéré ", qui fait foi quant au caractère collégial de cette délibération, et des signatures électroniques des trois médecins membres du collège médical de l'Office français de l'immigration et de l'intégration. En se bornant à soutenir que la seule production dudit avis par le préfet de la Seine-Maritime ne permet pas de s'assurer de l'intégrité du procédé de signature électronique auquel les médecins signataires ont eu recours, sans expliquer en quoi ce procédé aurait méconnu les orientations du référentiel général de sécurité instauré par les dispositions précitées, Mme F... n'apporte pas les précisions suffisantes permettant d'apprécier le bien-fondé du moyen soulevé. En tout état de cause, le préfet de la Seine-Maritime soutient sans contestation que l'application " Thémis ", qui permet l'apposition des signatures électroniques, et à laquelle les médecins signataires ne peuvent accéder qu'au moyen de deux identifiants et de deux mots de passe qui leur sont propres, présente les garanties de sécurité de nature à assurer l'authenticité des signatures ainsi que le lien entre elles et leurs auteurs. Le moyen soulevé doit, par suite, être écarté.
14. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que, par son avis du 12 février 2020, le collège de médecins de l'Office français de l'immigration et de l'intégration a estimé que l'état de santé de Mme F..., qui souffre d'une polypathologie lourde caractérisée par un diabète de type 2 insulino-requérant, de cardiopathie ischémique et hypertensive avec une hypercholestérilémie, une hypothyroïdie et un syndrome anxio-dépressif majeur, nécessitait une prise en charge médicale dont le défaut entraînerait des conséquences d'une exceptionnelle gravité, mais qu'il existait un traitement approprié dans son pays d'origine et que son état de santé lui permettait de voyager sans risque vers cette destination. Parmi les différents certificats médicaux produits par l'intéressée, un seul indique, et de manière peu circonstanciée, que la prise en charge ne " semble pas possible dans son pays d'origine ", ce qui ne permet pas de remettre en cause l'appréciation portée sur ce point par le préfet de la Seine-Maritime qui, en tout état de cause, produit, sans contrariété de la part de Mme F..., la liste des médicaments disponibles en Arménie parmi lesquels figurent ceux qui sont appropriés au traitement de son syndrome dépressif. Dans ces conditions, en refusant de délivrer à Mme F... le titre de séjour sollicité, le préfet de la Seine-Maritime n'a pas méconnu les dispositions précitées du 11° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
15. En quatrième lieu, pour les mêmes raisons qu'exposées aux points 3 et 14 du présent arrêt, relatives à la situation personnelle et familiale de l'intéressée, comme à son état de santé, Mme F... n'est pas fondée à soutenir que le préfet de la Seine-Maritime a méconnu les stipulations de l'article 8 de convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, commis une erreur manifeste d'appréciation des conséquences de sa décision sur sa situation personnelle ou méconnu les dispositions de l'article L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qui, au demeurant, ne constituaient pas le fondement de sa demande de titre de séjour.
S'agissant de la légalité de l'obligation de quitter le territoire français :
16. En premier lieu, en application des dispositions du 3° de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, l'obligation de quitter le territoire français qui assortit une décision de refus de titre de séjour, n'a pas à faire l'objet d'une motivation en fait distincte de celle de cette décision. Celle-ci comporte, en l'espèce, les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde et est ainsi suffisamment motivée. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de la motivation de l'obligation de quitter le territoire français doit être écarté.
17. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 7 à 14 du présent arrêt, que le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis du collège de médecins de l'Office français de l'immigration et de l'intégration doit, en tout état de cause, être écarté.
18. En troisième lieu, il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la décision portant refus de titre de séjour, qui fonde l'obligation de quitter le territoire français, ne peut qu'être écarté.
19. En quatrième lieu, pour les motifs exposés au point 14 du présent arrêt, doit être écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 511-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qui interdit qu'une obligation de quitter le territoire français soit prise à l'encontre d'un étranger dont l'état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut serait de nature à entraîner pour lui des conséquences d'une exceptionnelle gravité.
S'agissant de la légalité de la décision fixant le pays de renvoi :
20. En premier lieu, les motivations en fait de la décision fixant le pays de destination et de la décision portant obligation de quitter le territoire français ne se confondent pas nécessairement. En revanche, la motivation en droit de ces deux décisions est identique et résulte des termes mêmes de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. L'arrêté attaqué précise la nationalité de Mme F... et énonce notamment que rien ne permet de considérer que la décision méconnaîtrait les stipulations de l'article 3 et de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme F... aurait fait état d'éléments quant à ses craintes en cas de retour en Arménie justifiant une motivation spécifique de l'arrêté litigieux sur le pays de renvoi. Ainsi, la décision par laquelle le préfet de la Seine-Maritime a fixé le pays de destination énonce les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle est fondée. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision doit être écarté.
21. En deuxième lieu, il résulte de ce qui précède que Mme F... n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de la décision portant obligation de quitter le territoire français au soutien de ses conclusions dirigées contre la décision fixant le pays de renvoi.
22. En dernier lieu, si Mme F... soutient qu'elle encourt des risques en cas de retour dans son pays d'origine, elle ne produit aucun élément au soutien de ses allégations. Au demeurant, sa demande d'asile a été rejetée le 21 janvier 2014 par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, décision confirmée par la Cour nationale du droit d'asile le 21 avril 2015. Par suite, le préfet n'a pas, en prenant la décision en litige, méconnu les dispositions de l'article L. 513-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ni les stipulations de l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
S'agissant de la légalité de l'interdiction de retour sur le territoire français :
23. Aux termes des dispositions du III de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans sa rédaction alors applicable : " L'autorité administrative peut, par une décision motivée, assortir l'obligation de quitter le territoire français d'une interdiction de retour sur le territoire français d'une durée maximale de trois ans à compter de sa notification, lorsque aucun délai de départ volontaire n'a été accordé à l'étranger ou lorsque l'étranger n'a pas satisfait à cette obligation dans le délai imparti. / (...) La durée de l'interdiction de retour mentionnée au premier alinéa du présent III ainsi que le prononcé et la durée de l'interdiction de retour mentionnée au quatrième alinéa sont décidés par l'autorité administrative en tenant compte de la durée de présence de l'étranger sur le territoire français, de la nature et de l'ancienneté de ses liens avec la France, de la circonstance qu'il a déjà fait l'objet ou non d'une mesure d'éloignement et de la menace pour l'ordre public que représente sa présence sur le territoire français. / (...) ".
24. Si Mme F... s'est maintenue illégalement sur le territoire français malgré deux mesures d'éloignement prononcées en 2014 et en 2018, elle ne constitue pas une menace pour l'ordre public en France. Surtout, elle y réside depuis sept années et entretient des liens intenses avec sa fille, l'époux de celle-ci et leurs quatre jeunes enfants qui attestent de la présence de leur grand-mère à leurs côtés. Dans les circonstances de l'espèce, la décision portant interdiction de retour sur le territoire français prononcée à l'encontre de Mme F... doit être regardée comme entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et annulée pour ce motif.
25. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet de la Seine-Maritime est seulement fondé à demander l'annulation du jugement du 28 janvier 2021 du tribunal administratif de Rouen en tant que, d'une part, il a annulé les décisions du préfet de la Seine-Maritime du 18 mai 2020 refusant la délivrance d'un titre de séjour à Mme F..., l'obligeant à quitter le territoire français dans un délai de trente jours et fixant le pays de destination, d'autre part, il a enjoint au préfet territorialement compétent de délivrer à Mme F... une carte de séjour temporaire portant la mention " vie privée et familiale " dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement et a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, s'agissant de la décision portant interdiction de retour sur le territoire français pendant une durée de deux ans, le préfet de la Seine-Maritime n'est pas fondé à se plaindre de l'annulation prononcée par ce jugement.
Sur la requête n° 21DA00437 :
26. La cour statuant par le présent arrêt sur les conclusions de la requête du préfet de la Seine-Maritime tendant à l'annulation du jugement attaqué, les conclusions de sa requête n° 21DA00437 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement sont privées d'objet. Il n'y a pas lieu, par suite, d'y statuer.
Sur les conclusions à fin d'injonction et les frais liés à l'instance :
27. Les conclusions en injonction présentées par Mme F... ne peuvent qu'être rejetées et celles présentées par elle sur le fondement des dispositions combinées des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi susvisée du 10 juillet 1991 doivent, dans les circonstances de l'espèce, être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 2003369 du tribunal administratif de Rouen du 28 janvier 2021 est annulé en tant que, d'une part, il a annulé les décisions du préfet de la Seine-Maritime du 18 mai 2020 refusant la délivrance d'un titre de séjour à Mme F..., l'obligeant à quitter le territoire français dans un délai de trente jours et fixant le pays de destination, d'autre part, il a enjoint au préfet territorialement compétent de délivrer à Mme F... une carte de séjour temporaire portant la mention " vie privée et familiale " dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement et a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête du préfet de la Seine-Maritime est rejeté.
Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 21DA00437 tendant au sursis à l'exécution du jugement.
Article 4 : Les conclusions de Mme G... épouse F... au titre de l'article L. 761- 1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur, à Mme D... G... épouse F... et à Me B... E....
Copie sera adressée au préfet de la Seine-Maritime.
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N°21DA00436,21DA00437