Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 octobre 2020 et le 4 février 2022, Mme B..., représentée par Me Elise Brand, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) de condamner la commune du Havre à lui verser la somme de 12 437,91 euros à titre d'indemnisation des astreintes effectuées, la somme de 20 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice patrimonial, du trouble dans les conditions d'existence et du préjudice moral ;
3°) de condamner la commune du Havre à lui verser la somme de 2 000 euros à titre de dommages et intérêts pour résistance abusive dans l'indemnisation des astreintes ;
4°) de mettre à la charge de la commune du Havre la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 novembre 2003, concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 2005-542 du 19 mai 2005 ;
- l'arrêté du 24 août 2000 fixant les taux de l'indemnité d'astreinte attribuée à certains agents du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Denis Perrin, premier conseiller,
- les conclusions de M. Hervé Cassara, rapporteur public,
- et les observations de Me Elise Brand pour Mme B... et de Me Frédérique Gey pour la commune du Havre.
Une note en délibéré présentée par Mme B... a été enregistrée le 11 mars 2022.
Considérant ce qui suit :
1. Mme A... B... est agent technique de première classe de la commune du Havre. Elle est affectée au centre de supervision urbain au sein du service de la sécurité de cette commune. Elle a demandé par courrier du 30 juin 2017 au maire de cette commune une indemnisation pour les astreintes effectuées au sein du centre de supervision urbain, jusqu'en décembre 2015. Faute de réponse écrite, elle a saisi le tribunal administratif de Rouen. Elle relève appel du jugement du 28 août 2020 de ce tribunal qui a rejeté sa demande.
Sur la fin de non-recevoir opposée en première instance :
2. Pour déterminer si le délai permettant d'introduire un recours en annulation contre une décision expresse dont l'objet est purement pécuniaire est expiré, faisant obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée, il y a lieu, le cas échéant, de faire application de la règle selon laquelle le destinataire d'une décision administrative individuelle ne peut exercer un recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. Le bulletin de paie d'un agent public ne revêt pas, en lui-même, le caractère d'une décision alors même qu'il comporterait une simple erreur, qu'il s'agisse d'une erreur de liquidation ou de versement. Dans ce cas, une demande tendant au versement des sommes impayées constitue la réclamation d'une créance de rémunération détenue par un agent public sur une personne publique. N'est dès lors pas applicable à une telle demande la règle de forclusion tenant à ce qu'un recours en annulation contre une décision, dont il est établi que le demandeur a eu connaissance, ne peut être introduit au-delà d'un délai raisonnable en principe d'un an.
3. En l'espèce, si Mme B... a eu connaissance par le biais de ses bulletins de paie, du montant de la liquidation de ses astreintes, ces documents n'avaient pas, ainsi qu'il est dit au point précédent, le caractère d'une décision. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en première instance par la commune du Havre tirée de ce que de prétendues décisions pécuniaires constituées par les bulletins de salaires seraient définitives et de ce que le principe de sécurité juridique s'opposerait à une remise en cause par un biais indemnitaire de telles décisions doit être écartée.
Sur l'exception de prescription quadriennale :
4. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. / (...) " et aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. / (...) / Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance ; / (...) / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ". S'agissant des créances portant sur le montant des rémunérations, comme c'est le cas en l'espèce, le délai de prescription court, sous réserve des cas prévus à l'article 3 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, à compter du 1er janvier de l'année suivant celle au titre de laquelle les services accomplis auraient dû être rémunérés.
5. Les astreintes ici en cause sont afférentes aux années 2011 à 2015. La commune du Havre oppose qu'elle n'a été saisie d'une contestation du montant des astreintes versées que par la demande préalable du 30 juin 2017 et qu'en conséquence, les créances éventuelles antérieures au 1er janvier 2013 sont prescrites.
6. L'appelante fait d'abord valoir que des réclamations sur le montant des astreintes ont été formulées au cours de réunions tenues le 18 mars 2015 et le 3 juillet suivant avec les partenaires sociaux. S'il ressort des comptes-rendus de ces réunions que les organisations syndicales qui y participaient ont effectivement fait part du souhait des agents du centre de supervision que les astreintes soient revalorisées rétroactivement, un tel vœu ne peut être considéré comme une demande ou une réclamation écrite de chacun des créanciers au sens de l'article 2 précité de la loi du 31 décembre 1968. L'appelante fait également valoir qu'un projet de protocole transactionnel a été rédigé par la direction chargée des ressources humaines en août 2015. Ce document, remis uniquement à une organisation syndicale, proposait une indemnisation forfaitaire en fonction du nombre d'astreintes effectuées par les agents du centre de supervision entre janvier 2013 et juin 2015 avec un projet de grille d'indemnisation sans indication nominative. Il supposait, selon ses propres termes, pour être concrétisé, la signature d'un protocole individuel entre chaque agent concerné et la commune fixant le montant de l'indemnisation sous réserve que l'agent renonce à toute action contentieuse. Il n'est pas contesté que ce projet n'a abouti à aucune conclusion de ces protocoles individuels. Ce projet de protocole ne peut donc pas, dans ces conditions, constituer une communication écrite de l'administration, au sens des dispositions précitées de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, portant sur la créance personnelle de chaque agent et d'ailleurs il ne concerne pas les créances antérieures à 2013.
7. Il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 6 que la commune du Havre est fondée à soutenir que les réclamations portant sur des créances antérieures au 1er janvier 2013 sont prescrites.
Sur le versement d'un complément de rémunération au titre des astreintes :
8. Aux termes de l'article 1er du décret du 19 mai 2005 relatif aux modalités de la rémunération ou de la compensation des astreintes et des permanences dans la fonction publique territoriale : " (...) bénéficient d'une indemnité non soumise à retenue pour pension ou, à défaut, d'un repos compensateur certains agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant : / 1° Lorsqu'ils sont appelés à participer à une période d'astreinte ; (...) " et aux termes de l'article 2 du même décret : " Une période d'astreinte s'entend comme une période pendant laquelle l'agent, sans être à la disposition permanente et immédiate de son employeur, a l'obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d'être en mesure d'intervenir pour effectuer un travail au service de l'administration, la durée de cette intervention étant considérée comme un temps de travail effectif ainsi que, le cas échéant, le déplacement aller et retour sur le lieu de travail. / (...) ". La délibération du conseil municipal du Havre du 23 octobre 2006, qui fixe dans ce cadre, le régime des astreintes dispose que : " Seule la durée de l'intervention et le cas échéant le déplacement aller et retour sur le lieu de travail sont considérés comme du temps de travail effectif ".
9. Aux termes de l'article 2 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 novembre 2003, concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail : " Aux fins de la présente directive, on entend par : / 1. " temps de travail ": toute période durant laquelle le travailleur est au travail, à la disposition de l'employeur et dans l'exercice de son activité ou de ses fonctions, conformément aux législations et/ou pratiques nationales ; (...) ".
10. En premier lieu, l'appelante, dont il n'est pas contesté qu'elle n'a pas effectué d'intervention effective pour les périodes d'astreinte rémunérées comme telles, ne tire ni du décret du 19 mai 2005, ni de la délibération du conseil municipal du Havre du 23 octobre 2006, un droit à une rémunération complémentaire de ses temps d'astreinte pour obtenir leur rémunération comme temps de travail normal à plein traitement.
11. En deuxième lieu, si les périodes d'astreinte doivent être considérées comme du temps de travail au sens de la directive du 4 novembre 2003 précitée, la rémunération de ces périodes relève non pas de la directive qui se borne à réglementer certains aspects de l'aménagement du temps de travail afin d'assurer la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs, mais des dispositions pertinentes du droit national. Cette directive, telle qu'interprétée par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, ne s'oppose par conséquent pas à l'application d'une réglementation d'un Etat membre, d'une convention collective de travail ou d'une décision d'un employeur qui, aux fins de la rémunération d'un service d'astreinte, prend en compte de manière différente les périodes au cours desquelles des prestations de travail sont réellement effectuées et celles durant lesquelles aucun travail effectif n'est accompli, même lorsque ces périodes doivent être considérées, dans leur intégralité, comme du " temps de travail " aux fins de l'application de ladite directive. L'appelante ne saurait donc pas plus invoquer la directive précitée pour réclamer que les astreintes effectuées soient rémunérées à plein traitement.
12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant au versement d'un complément de rémunération au titre des astreintes doivent être rejetées.
Sur les demandes indemnitaires :
En ce qui concerne les astreintes :
S'agissant de la responsabilité :
13. La délibération du conseil municipal du Havre du 23 octobre 2006 dispose en son point I. B que " l'astreinte correspond à l'obligation de répondre aux nécessités d'un service continu de nuit, des dimanches et des jours fériés ". L'annexe 1 à cette délibération fixe la rémunération des astreintes par semaine, week-end ou nuits. L'annexe 2 précise que " Le service [de sécurité municipale] fonctionne vingt-quatre heures sur vingt-quatre et sept jours sur sept/ Les plannings de travail sont élaborés sur une base de six jours de travail et quatre jours de repos. Les agents sont d'astreinte afin de pallier l'absence d'un collègue dans le cadre de l'organisation des équipes de travail ".
14. D'une part, la circonstance que la délibération du conseil municipal du 23 octobre 2006 prévoit que le service de sécurité municipale fonctionne en permanence n'implique pas, par elle-même, que cette délibération a créé des astreintes par période de vingt-quatre heures et les astreintes mises en place au sein du centre de supervision urbain du service de la sécurité municipale par périodes de vingt-quatre heures ne correspondent pas au cadre défini pour les astreintes par la délibération du conseil municipal du 23 octobre 2006 en son point I. B. D'autre part, cette délibération se borne à fixer le montant des indemnisations des astreintes pour des semaines, week-ends ou nuits mais n'a pas prévu d'indemnisation pour des astreintes d'une durée de vingt-quatre heures, qui ont été de fait indemnisées comme des astreintes de nuit, soit en référence à une durée moins longue que celle de l'astreinte effectivement effectuée. L'appelante est donc fondée à soutenir que les conditions de mise en place des astreintes au sein du centre de supervision urbain engagent la responsabilité de la commune du Havre pour illégalité fautive.
S'agissant des préjudices :
15. En premier lieu, il résulte de l'instruction que Mme B... a effectué
quarante-cinq astreintes pour des périodes de vingt-quatre heures entre le 1er janvier 2013, les créances antérieures étant prescrites comme indiqué au point 7, et la mise en place de la nouvelle organisation du centre de supervision urbain en 2015 qui a supprimé l'ancien système d'astreintes. Elle a ainsi été mise à la disposition permanente et immédiate de la commune du Havre avec l'obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d'être en mesure de travailler au centre de supervision urbain de la commune. Or, elle n'a été rémunérée durant ces périodes de vingt-quatre heures que par une indemnité prévue pour des astreintes durant seulement une nuit. Son préjudice matériel est donc certain.
16. Contrairement à ce que soutient l'appelante, le préjudice matériel qui s'en est suivi ne peut être évalué sur la base d'une rémunération à plein traitement alors que tant l'article 2 du décret du 19 mai 2005 cité au point 8, que la délibération du 23 octobre 2006 n'envisagent pas une rémunération des astreintes comme temps de travail normal à plein traitement. Il sera fait une exacte appréciation du préjudice matériel résultant de l'insuffisante rémunération des temps d'astreinte de vingt-quatre heures, en prenant pour référence la rémunération d'une astreinte pour une semaine complète, fixée par le conseil municipal du Havre à 149,48 euros, dans le respect du plafond constitué par le montant fixé pour l'Etat pour une astreinte d'une semaine par l'arrêté du 24 août 2000 fixant les taux de l'indemnité d'astreinte attribuée à certains agents du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer alors applicable, en application du principe de parité défini à l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Il conviendra de déduire de la somme de 21,35 euros pour vingt-quatre heures, l'indemnité de nuit déjà perçue par l'appelante pour chacune de ses astreintes, fixée à 10,05 euros. Par suite, le préjudice financier doit être fixé à la somme de 508,50 euros.
17. En deuxième lieu, l'appelante soutient également qu'elle a subi un trouble dans ses conditions d'existence et un préjudice moral. Si elle se prévaut de craintes de contamination liées à la crise sanitaire, celle-ci est largement postérieure aux faits en cause. Elle n'établit pas plus que le système d'astreintes témoignerait d'un manque de considération de la commune à son égard. Il résulte en revanche de l'instruction qu'elle a été contrainte de se mettre à la disposition de son employeur pour des périodes de vingt-quatre heures consécutives, plus d'une fois par mois pendant une durée de trois ans, sans que ce système n'ait de fondement légal et elle produit des attestations de ses proches témoignant des contraintes ainsi subies. Il sera fait une juste appréciation de ce préjudice, compte tenu du nombre d'astreintes effectuées, en fixant sa réparation à la somme de 500 euros.
En ce qui concerne la résistance abusive :
18. Si l'appelante réclame l'indemnisation du préjudice résultant selon elle de la résistance abusive et injustifiée de la commune du Havre à l'indemniser correctement des astreintes qu'elle a effectuées, il résulte de l'instruction que la commune a proposé en août 2015, un protocole transactionnel prévoyant une indemnisation amiable pour ces astreintes. Il n'est pas établi que l'appelante ait fait part de son souhait d'indemnisation avant sa demande préalable du 30 juin 2017. En réponse à cette demande, la commune a proposé à nouveau une indemnisation amiable par courriel du 6 octobre 2017. A la suite du refus qui lui était opposé, la commune a amélioré, par courrier du 5 février 2018, sa proposition d'indemnisation amiable. Compte tenu de ces éléments, la demande de l'appelante présentée sur le fondement de la résistance abusive ne peut qu'être écartée.
19. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande de condamnation de la commune du Havre.
Sur les frais liés à l'instance :
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B..., la somme que demande la commune du Havre au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune du Havre, la somme de 400 euros à verser à Mme B... au même titre.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rouen du 28 août 2020 est annulé.
Article 2 : La commune du Havre est condamnée à payer à Mme B... la somme de 1 008,50 euros.
Article 3 : La commune du Havre versera la somme de 400 euros à Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à la commune du Havre.
N°20DA01674 2