Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 16 décembre 2016, la SNC Dinan Péronne Invest Hôtel, représentée par MeA..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) de prononcer l'annulation des paramètres départementaux des valeurs locatives des locaux professionnels contestés ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010, notamment son article 34 ;
- le décret n° 2011-1267 du 10 octobre 2011 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Jean-François Papin, premier conseiller,
- et les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par une décision du 20 mars 2015 publiée le 17 juin 2016 au recueil des actes administratifs du département, la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels de la Somme a fixé, pour ce département, les secteurs d'évaluation, les tarifs et les coefficients de localisation à prendre en compte pour la révision des valeurs locatives des locaux professionnels. La SNC Dinan Péronne Invest Hôtel, qui exploite un établissement hôtelier situé dans ce département, relève appel du jugement du 20 octobre 2016 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation des paramètres retenus par cette décision.
Sur les fins de non recevoir :
2. Aux termes des II, III, et IV de l'article 34 de la loi de finances rectificative dans sa version applicable à la date de la décision contestée : " II.- La valeur locative de chaque propriété bâtie ou fraction de propriété bâtie mentionnée au I est déterminée en fonction de l'état du marché locatif ou, à défaut, par référence aux autres critères prévus par le présent article. Elle tient compte de la nature, de la destination, de l'utilisation, des caractéristiques physiques, de la situation et de la consistance de la propriété ou fraction de propriété considérée. / Les propriétés mentionnées au I sont classées dans des sous-groupes, définis en fonction de leur nature et de leur destination. A l'intérieur d'un sous-groupe, les propriétés sont, le cas échéant, classées par catégories, en fonction de leur utilisation et de leurs caractéristiques physiques. Les sous-groupes et catégories de locaux sont déterminés par décret en Conseil d'Etat. / III.- La valeur locative des propriétés bâties mentionnées au I est obtenue par application d'un tarif par mètre carré déterminé conformément au B du IV à la surface pondérée du local définie au V ou, à défaut de tarif, par la voie d'appréciation directe mentionnée au VI. / IV.-A.- Il est constitué, dans chaque département, un ou plusieurs secteurs d'évaluation qui regroupent les communes ou sections cadastrales de communes qui, dans le département, présentent un marché locatif homogène. / (...) / B.-Les tarifs par mètre carré sont déterminés sur la base des loyers moyens constatés dans chaque secteur d'évaluation par catégorie de propriétés à la date de référence mentionnée au I pour l'entrée en vigueur de la révision et au second alinéa du X pour les années suivantes. / A défaut, lorsque les loyers sont en nombre insuffisant ou ne peuvent être retenus, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec les tarifs fixés pour les autres catégories de locaux du même sous-groupe du même secteur d'évaluation. / A défaut d'éléments suffisants ou pouvant être retenus au sein du même secteur d'évaluation, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec ceux qui sont appliqués pour des propriétés de la même catégorie ou, à défaut, du même sous-groupe dans des secteurs d'évaluation présentant des niveaux de loyers similaires, dans le département ou dans un autre département. / Les tarifs par mètre carré peuvent être majorés de 1,1 ou 1,15 ou minorés de 0,85 ou 0,9 par application d'un coefficient de localisation destiné à tenir compte de la situation de la parcelle d'assise de la propriété au sein du secteur d'évaluation. ".
3. Pour la mise en oeuvre de la révision des valeurs locatives dans un département, il est d'abord constitué dans ce département des secteurs qui regroupent des communes ou des parties de communes qui représentent un marché locatif homogène. Chaque local professionnel est rattaché à un sous-groupe et à une catégorie définis par le décret du 10 octobre 2011 fixant les sous-groupes et catégories de locaux professionnels en vue de l'évaluation de leur valeur locative, en fonction de sa nature et de sa destination, d'une part, et de son utilisation et de ses caractéristiques physiques, d'autre part. Le local est ensuite rattaché à un secteur d'évaluation. Les loyers constatés par catégorie de locaux servent de base à l'établissement d'un tarif par mètre carré dans chaque secteur d'évaluation. Le tarif peut être éventuellement minoré ou majoré d'un coefficient de localisation destiné à tenir compte de la situation du local considéré au sein du secteur d'évaluation. Le tarif, multiplié par la surface pondérée de ce local, permet de déterminer sa valeur locative.
4. Compte tenu des différentes composantes des paramètres d'évaluation qui viennent d'être rappelées, la décision prise par la commission départementale des impôts directs locaux ou, le cas échéant, par la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels est divisible. Par suite, un requérant n'a intérêt à demander l'annulation de cette décision qu'en tant qu'elle porte sur la délimitation du secteur auquel est rattaché le local au titre duquel il est redevable d'un impôt direct local, sur le tarif applicable à la catégorie dont relève ce local et, le cas échéant, sur le coefficient de localisation qui s'applique à sa situation.
5. Eu égard aux principes qui viennent d'être énoncés aux points 3 et 4 et à supposer établie sa qualité de contribuable local, la SNC Dinan Péronne Invest Hôtel ne dispose, en l'espèce, d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation de la décision en litige qu'en tant que celle-ci concerne la délimitation du secteur auquel est rattaché l'établissement hôtelier à raison duquel elle se prévaut d'un intérêt à agir, le tarif applicable à la catégorie dont celui-ci relève, ainsi, le cas échéant, que le coefficient de localisation qui s'attache à sa situation. Par suite et comme l'oppose le ministre, il y a lieu de rejeter comme irrecevables les conclusions de cette société tendant à l'annulation de cette décision, en tant qu'elle détermine d'autres paramètres départementaux.
Sur la légalité de la décision contestée :
En ce qui concerne la régularité de la procédure préalable :
6. Aux termes du VII de l'article 34 de loi de finances rectificative pour 2010 dans sa version applicable à la date de la décision contestée : " VII. - A. - 1. La commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels prévue au VIII dispose d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle lui sont remis les avant-projets élaborés par l'administration fiscale pour établir des projets de : / a) Délimitation des secteurs d'évaluation prévus au A du IV ; / b) Tarifs déterminés en application du B du même IV ; / c) Définition des parcelles auxquelles s'applique le coefficient de localisation mentionné au même B. / 2. A l'expiration du délai de deux mois mentionné au 1, l'administration fiscale transmet les projets établis par la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels ou, à défaut, les avant-projets mentionnés au même 1 : / a) Aux commissions intercommunales des impôts directs prévues à l'article 1650 A du code général des impôts pour les établissements publics de coopération intercommunale soumis au régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du même code ; / b) Aux commissions communales des impôts directs prévues à l'article 1650 dudit code pour les communes isolées et les communes appartenant à un établissement public de coopération intercommunale mentionné au II de l'article 1379-0 bis du même code n'ayant pas opté pour le régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C dudit code. / La situation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale est appréciée au 1er janvier de l'année au cours de laquelle les commissions intercommunales et communales sont saisies. / 3. A compter de la réception de ces projets ou de ces avant-projets, les commissions communales et intercommunales disposent d'un délai de trente jours pour transmettre leur avis à la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels. Cet avis est réputé favorable si la commission ne s'est pas prononcée dans ce délai. / S'il y a accord entre les commissions communales et intercommunales consultées et la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels, cette dernière arrête les secteurs d'évaluation, les tarifs applicables et les coefficients de localisation. Ces décisions sont publiées et notifiées dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. / 4. En cas de désaccord persistant pendant plus d'un mois après réception des avis mentionnés au premier alinéa du 3 entre la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels et l'une des commissions communales et intercommunales consultées, ou lorsque la décision prévue au second alinéa du même 3 n'est pas conforme aux projets approuvés par les commissions communales et intercommunales consultées, l'administration fiscale saisit sans délai la commission départementale des impôts directs locaux. / (...) / B. - Lorsqu'elle est saisie en application du 4 du A, la commission départementale des impôts directs locaux statue dans un délai de trente jours. A défaut de décision dans ce délai, les secteurs d'évaluation, les tarifs et les coefficients de localisation sont arrêtés par le représentant de l'Etat dans le département. / (...) ".
S'agissant du respect des délais :
7. La SNC Dinan Péronne Invest Hôtel soutient qu'il n'est pas établi que les délais impartis par ces dispositions à la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels pour établir les projets de délimitation des secteurs d'évaluation, puis aux commissions intercommunales ou communales des impôts directs pour émettre leur avis sur ces projets et, en l'absence de désaccord persistant entre ces commissions, pour se prononcer en dernier lieu, auraient été respectés. Toutefois, elle ne précise aucunement en quoi ces délais auraient pu être méconnus, notamment s'ils ont été dépassés ou au contraire raccourcis, et n'assortit, dès lors, pas son moyen de précisions suffisantes pour permettre à la cour d'en apprécier la portée.
S'agissant de l'existence d'un débat au sein des commissions :
8. Il ressort des pièces du dossier que la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels, ainsi que les commissions intercommunales et communales des impôts directs constituées dans le département de la Somme ont été saisies et qu'elles sont successivement intervenues, comme le prévoient les dispositions citées au point 6, dans le processus d'élaboration des paramètres de révision des valeurs locatives cadastrales des locaux professionnels de ce département. Si la SNC Dinan Péronne Invest Hôtel soutient que les réunions de la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels et des commissions communales et intercommunales des impôts directs n'auraient pas donné lieu à de véritables débats entre leurs membres, ni même à un réel examen critique des avant-projets élaborés par l'administration, elle n'apporte, à l'appui de ces allégations, aucun élément qui soit de nature à introduire un doute sérieux sur ce point. En outre, il ressort, au contraire, des pièces du dossier et notamment des procès-verbaux produits par l'administration devant les premiers juges que, lors de sa première réunion, qui s'est tenue le 18 novembre 2014, la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels de la Somme a refusé d'entériner les avant-projets proposés par l'administration fiscale et qu'aux cours de ses quatre réunions suivantes, cette commission a modifié ces avant-projets sur de nombreux points, en particulier, lors de ses réunions des 1er et 10 décembre 2014, en ce qui concerne le secteur d'évaluation dont relevaient 20 communes, puis, au cours des réunions des 10 et 18 décembre 2014, en ce qui concerne la grille tarifaire, celle-ci ayant fait l'objet de 22 modifications. Il ressort, en outre, de ces documents que les commissions communales et intercommunales des impôts directs ont ensuite formulé, à leur tour, des propositions de modifications que la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels n'a, dans un premier temps, acceptées que pour partie au cours de sa séance du 10 mars 2015, avant d'aboutir, en lien avec les commissions communales et intercommunales concernées, à un accord lors de sa séance du 30 mars 2015. Ces documents révèlent ainsi que la circonstance que différents membres aient pu se succéder au cours des séances de ces commissions n'a pas constitué, par elle-même, un obstacle de nature à avoir empêché l'engagement, en leur sein, d'une discussion utile et éclairée. Il en est de même de la circonstance que la mission confiée, qui ne consistait au demeurant pas à effectuer des évaluations particulières de chaque local d'une zone géographique donnée, a pu représenter pour ces commissions une charge de travail non négligeable. Ces mêmes documents révèlent aussi que les membres des commissions communales et intercommunales de même que ceux de la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels ne se sont pas bornés à entériner les avant-projets établis par l'administration mais qu'ils ont été en mesure de mener un travail réel et efficace sur ceux-ci, d'en débattre et de proposer des modifications. Enfin, si un " rapport des chambres de commerce et d'industrie sur la révision des valeurs locatives des locaux professionnels ", publié en avril 2015, ainsi qu'une note de l'association des maires des grandes villes de France et des communautés urbaines de France comportent des critiques sur e déroulement de la procédure de révision des valeurs locatives, toutefois ces documents précisent eux-mêmes que les conditions dans lesquelles les commissions ont contribué au travail de révision des valeurs locatives ont varié selon les départements. Ainsi, et compte tenu des éléments rappelés ci-dessus, de tels documents ne sont pas de nature à révéler que les commissions consultées en vue de l'élaboration de la décision du 20 mars 2015 en litige auraient été empêchées d'accomplir effectivement et utilement la mission qui leur avait été confiée par le législateur. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'effectivité de la consultation de ces commissions ne peut qu'être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne :
S'agissant de la méthode de détermination des secteurs d'évaluation :
9. Aux termes du A du IV de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 dans sa version alors applicable relatif aux modalités d'évaluation des locaux professionnels : " IV. - A. - Il est constitué, dans chaque département, un ou plusieurs secteurs d'évaluation qui regroupent les communes ou parties de communes qui, dans le département, présentent un marché locatif homogène. ".
10. Si les secteurs d'évaluation doivent être constitués en regroupant des communes ou parties de communes présentant un marché locatif homogène, les dispositions précitées ne définissent aucune méthode pour leur constitution. Par ailleurs, elles ne prévoient pas que doivent être constitués des secteurs homogènes d'évaluation des loyers pour chaque sous-groupe ou catégorie de locaux, tels qu'ils sont définis par le décret du 10 octobre 2011 fixant les sous-groupes et catégories de locaux professionnels en vue de l'évaluation de leur valeur locative. En revanche, elles impliquent que soient constitués dans le département plusieurs secteurs constituant des ensembles homogènes en ce qui concerne les loyers, à partir de l'exploitation des conventions de location. En conséquence, les dispositions du A du IV ne font pas obstacle à l'application d'une méthode consistant à établir une sectorisation en se fondant sur les loyers relevés pour la seule catégorie de locaux la plus représentée, dès lors que les loyers constatés pour cette catégorie sont suffisamment représentatifs, tant au regard de leur valeur moyenne que de leur distribution, du marché locatif de l'ensemble des locaux professionnels du département.
11. Il ressort, en l'espèce, des pièces du dossier que, pour constituer les secteurs d'évaluation prévus par les dispositions précitées du A du IV de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010, la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels de la Somme s'est fondée, à partir des données communiquées par l'administration et issues des déclarations souscrites par les propriétaires des locaux à usage professionnel et commercial, sur les loyers relevés pour la catégorie MAG 1 correspondant aux magasins de moins de 400 m² donnant sur rue. Il n'est pas contesté que ces locaux représentent près de 40 % des locaux professionnels du département, loin devant toutes les autres catégories de locaux ni, au demeurant, qu'une sectorisation établie en prenant en compte l'ensemble des autres catégories ne serait pas sensiblement différente de celle définie par rapport à cette seule catégorie. A cet égard, et de surcroît, le ministre, toujours sans être contredit, fait valoir, en se fondant sur une expérimentation menée en 2011, dont les résultats ont été annexés au rapport d'information n° 593 de la commission des finances du Sénat, qu'une répartition en secteurs se fondant sur les locaux à usage de bureaux situés dans des immeubles de conception ancienne ou de conception récente, respectivement codifiés sous les références BUR 1 et BUR 2, locaux les plus représentés après les magasins de moins de 400 m² avec vue sur rue, ne présentait pas un caractère plus pertinent que la répartition retenue à partir de la référence MAG 1. Dans ces conditions, en procédant, à partir des documents proposés par l'administration fiscale, qu'elle a amendés sur certains points, à la constitution dans le département de secteurs constituant des ensembles homogènes à partir de l'exploitation des conventions de location et en se fondant sur les loyers, suffisamment représentatifs, relevés pour la catégorie de locaux la plus représentée, la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels de la Somme n'a pas méconnu les dispositions du A du IV de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010, alors même que suffisamment de loyers avaient pu être collectés dans d'autres catégories pour permettre l'établissement de la sectorisation sur d'autres bases.
S'agissant de la méthode d'élaboration de la grille tarifaire :
12. Aux termes du B du IV de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 dans sa version applicable à la date à laquelle la décision en litige a été prise : " Les tarifs par mètre carré sont déterminés sur la base des loyers moyens constatés dans chaque secteur d'évaluation par catégorie de propriétés à la date de référence mentionnée au I pour l'entrée en vigueur de la révision et au second alinéa du X pour les années suivantes. / A défaut, lorsque les loyers sont en nombre insuffisant ou ne peuvent être retenus, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec les tarifs fixés pour les autres catégories de locaux du même sous-groupe du même secteur d'évaluation. / A défaut d'éléments suffisants ou pouvant être retenus au sein du même secteur d'évaluation, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec ceux qui sont appliqués pour des propriétés de la même catégorie ou, à défaut, du même sous-groupe dans des secteurs d'évaluation présentant des niveaux de loyers similaires, dans le département ou dans un autre département. / (...) ".
13. Il résulte de ces dispositions que, pour mettre en oeuvre la révision des valeurs locatives dans un département, il doit être calculé pour chaque catégorie de locaux professionnels de chaque secteur d'évaluation du département considéré le loyer moyen constaté à partir des déclarations portant sur les locaux donnés en location collectées par l'administration. Les tarifs par mètre carré sont ensuite déterminés sur la base de ces loyers moyens constatés.
14. Lorsque l'application de cette méthode est rendue impossible du fait d'un nombre trop faible de loyers pour établir un loyer moyen constaté significatif, ou en raison, notamment, d'erreurs déclaratives ou d'éléments spécifiques tenant aux conditions de location de certains locaux de la catégorie, les tarifs peuvent être déterminés en faisant application de la méthode subsidiaire prévue au deuxième alinéa du B du IV, c'est-à-dire par comparaison avec les tarifs fixés pour les autres catégories de locaux du même sous-groupe du même secteur d'évaluation. Si l'application de cette première méthode subsidiaire est rendue impossible du fait d'un nombre trop faible de loyers au sein du même sous-groupe, ou en raison, notamment, d'erreurs déclaratives ou d'éléments spécifiques tenant aux conditions de location de certains locaux des catégories de ce sous-groupe, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec ceux qui sont appliqués pour des propriétés de la même catégorie ou, à défaut, du même sous-groupe dans des secteurs d'évaluation présentant des niveaux de loyers similaires, dans le département ou dans un autre département.
15. Il ressort des pièces du dossier que l'administration fiscale a proposé aux commissions des tarifications par comparaison pour certaines catégories de locaux pour lesquelles aucun loyer n'avait pu être collecté ou pour lesquelles le nombre de loyers collectés était très faible, étant précisé que ce nombre ne correspond pas nécessairement à celui des locaux présents sur le territoire du secteur considéré. En outre, lorsque la comparaison avec les tarifs fixés pour les autres catégories de locaux du même sous-groupe et du même secteur d'évaluation aboutissait à des tarifs apparaissant peu cohérents avec le marché locatif, les tarifs ont été fixés par comparaison avec des locaux de la même catégorie au sein des autres secteurs locatifs. Par ailleurs, d'autres situations d'insuffisance du nombre de loyers constatés ont conduit à regrouper, pour en constituer une moyenne, les locaux de plusieurs secteurs. Enfin, certains tarifs, indépendamment du nombre de loyers collectés, ont été déterminés sur la base d'une moyenne de loyers relevant de plusieurs secteurs, afin d'améliorer l'homogénéité et la cohérence des tarifs au regard des réalités du marché locatif. En recourant à cette méthode pour fixer la grille tarifaire du département, la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels de la Somme n'a pas méconnu les dispositions du B du IV de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010. La SNC Dinan Péronne Invest Hôtel, qui n'allègue pas être assujettie à un impôt local à raison de locaux relevant des catégories BUR 1, BUR 2, BUR 3 et ATE 1, ne peut utilement faire état d'incohérences qu'elle aurait identifiées dans la fixation des tarifs appliqués à ces catégories pour soutenir que la méthode ayant permis cette fixation n'aurait pas été conforme à ces dispositions.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la SNC Dinan Péronne Invest Hôtel n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 20 octobre 2016, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande. Les conclusions qu'elle présente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par voie de conséquence, être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la SNC Dinan Péronne Invest Hôtel est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SNC Dinan Péronne Invest Hôtel et au ministre de l'action et des comptes publics.
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N°16DA02412
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