Procédure devant la cour
Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 15 juillet 2019 et le 31 janvier 2020, la commune de Saint-Jean-en-Royans, représentée par Me Mollion, demande à la cour d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 16 mai 2019, à titre principal, de rejeter les demandes des époux A..., à titre subsidiaire, de réduire sa condamnation à plus juste proportion et en toute hypothèse, de mettre solidairement à la charge des époux A... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- c'est à tort que les premiers juges n'ont pas rejeté comme tardive la demande des époux A... ; il s'est déroulé plus de vingt-et-un mois entre le rejet implicite de leur demande préalable indemnitaire et l'enregistrement de leur demande au greffe du tribunal administratif ;
- sa responsabilité pour faute ne peut être engagée dès lors que la demande de permis de construire a été instruite par les services de l'Etat ; le tribunal a omis de statuer sur ce point entachant d'irrégularité son jugement ;
- en retenant une faute résultant de l'incohérence et des ambiguïtés dans les mentions du permis de construire, les premiers juges ont statué au-delà de ce qui leur était demandé ; seules étaient invoquées les fautes résultant d'une part, de la délivrance d'un permis de construire instruit au visa de l'ancien plan d'occupation des sols et d'autre part, des mentions erronées du certificat d'urbanisme du 25 mars 2015 ;
- le permis de construire du 11 juin 2014 n'est entaché d'aucune contradiction ni ambiguïté ; le permis autorise de façon intelligible le projet sous réserve de la modification de son implantation ;
- aucune autre illégalité fautive ne peut être retenue à l'encontre de la commune ; le permis de construire a été délivré conformément au plan local d'urbanisme applicable, contrairement à ce que soutiennent les requérants et le maire n'avait en conséquence pas à le retirer ; le certificat d'urbanisme mentionnait à raison qu'un PLU était en cours d'élaboration ; de même, les intimés ne peuvent se prévaloir de la faute tirée du défaut d'information sur l'entrée en vigueur du PLU lors de la demande de pièces complémentaires formulée pendant l'instruction du permis de construire ;
- à titre subsidiaire, si la cour devait retenir une faute de la commune, c'est à tort que le tribunal a écarté la faute exonératoire des intimés ainsi que de leur notaire ; leur notaire a manqué à son devoir d'information en se bornant à réitérer la vente sans alerter les intimés sur la procédure de révision en cours du POS ainsi que sur la prescription mentionnée au permis de construire et réduisant les possibilités de construire sur le terrain ; les intimés ne pouvaient ignorer la procédure en cours de révision du POS et ses conséquences sur la constructibilité de leur terrain, reprises en prescription dans le permis de construire ;
- le classement en zone N de la majeure partie du terrain des époux A... est lié à son caractère inondable ; aucune indemnisation ne pouvait être recherchée au titre d'une perte de valeur vénale du terrain lequel est, au titre de ce risque, en toute hypothèse inconstructible ; l'indemnisation des frais notariés obéit à la même objection ; dans l'hypothèse où une indemnisation de ces chefs de préjudices serait retenue par la cour, la perte de valeur du terrain est de l'ordre de 10 000 euros maximum, le reliquat de parcelle constructible étant encore valorisable à hauteur de 50 000 euros ;
- la cour appréciera s'agissant du préjudice moral.
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 décembre 2019, Mme B... et M. A..., représentés par Me Proust, concluent au rejet de la requête et par la voie de l'appel incident, à titre principal à ce que le montant de l'indemnisation des préjudices retenus soit porté à la somme de 60 980 euros et à titre subsidiaire à la somme de 46 547 euros et demandent en toute hypothèse qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Jean-en-Royans en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que :
- la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de leur demande devant le tribunal administratif n'est pas fondée ;
- le tribunal n'a pas statué au-delà de leur demande dès lors qu'ils font état dans leurs écritures de première instance de la contradiction entre l'autorisation accordée et l'impossibilité de respecter la prescription de ce permis ;
- la commune est responsable de ses agissements fautifs qui consistent à avoir accordé un permis de construire une maison dont l'implantation régulière au regard du zonage du PLU adopté le 10 février 2014 était impossible du fait de la réduction des surfaces constructibles, à avoir mentionné à tort dans le certificat d'urbanisme délivré le 25 mars 2014 que le POS était en cours de révision et que la demande de permis pouvait à ce titre faire l'objet d'un sursis à statuer alors que le PLU était adopté depuis le 10 février 2014, à ne pas avoir informé les pétitionnaires de l'inadéquation de leur projet au changement de zonage et enfin, à ne pas avoir retiré le permis de construire qui était illégal dans les délais légaux ; ni la responsabilité de l'Etat, ni la faute éventuelle du notaire, des pétitionnaires ou de leur constructeur ne peut être retenue ;
- leur préjudice résultant de la perte de valeur vénale des terrains est fixé à titre principal à 50 000 euros et à titre subsidiaire à 35 592 euros ; leur préjudice lié aux frais d'acte notarié pour le compromis et l'acte de vente est chiffré à 6 350 euros ; leur préjudice lié aux frais engagés pour les intérêts de l'emprunt contracté et l'acompte pour la commande de leur cuisine sont chiffrés respectivement à 2 000 et 1 605 euros ; leur préjudice moral est chiffré à 1 000 euros.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Christine Psilakis, première conseillère,
- les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public,
- et les observations de Me Millet pour la commune de Saint-Jean-en-Royans ;
Considérant ce qui suit :
1. Mme B... et M. A... ont signé le 14 février 2014 un compromis de vente pour l'acquisition de deux parcelles cadastrées section AO n° 406 et 409 à Saint-Jean-en-Royans d'une superficie de 1 602 m², sous condition suspensive d'obtention d'un permis de construire purgé du recours des tiers et du délai de retrait. Un certificat d'urbanisme fondé sur le a) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme leur était délivré le 25 mars 2014 à la demande du notaire. Le 11 juin 2014, le maire leur accordait un permis de construire une maison d'habitation de 113 m² avec garage. La vente était réitérée le 21 octobre 2014. Cependant, le plan local d'urbanisme (PLU), adopté le 10 février 2014 et entré en vigueur le 11 avril 2014, a réduit la superficie constructible de la parcelle de 621 m² à 225 m². Mme B... et M. A... ont demandé par courrier du 11 décembre 2014 à la commune l'indemnisation de leurs préjudices liés à la délivrance d'un permis de construire illégal. La commune de Saint-Jean-en-Royans relève appel du jugement du 16 mai 2019 par lequel le tribunal administratif de Grenoble l'a condamnée à indemniser Mme B... et M. A... de l'illégalité fautive entachant la délivrance de ce permis de construire. Mme B... et M. A... relèvent appel incident du jugement en ce qu'il a limité l'indemnisation de leurs préjudices à hauteur de 23 184 euros.
Sur la régularité du jugement :
2. Il résulte de l'examen du jugement attaqué que le tribunal administratif de Grenoble a, avant de faire droit à la demande indemnitaire des époux B... et A..., omis de se prononcer sur le moyen tiré de ce que la demande de permis de construire du 11 juin 2014 ayant été instruite par les services de l'Etat, la responsabilité de la commune ne pouvait être recherchée du fait d'une éventuelle illégalité de ce permis. Ainsi le jugement du tribunal administratif de Grenoble est entaché d'une insuffisance de motifs et doit être annulé sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens relatifs à la régularité du jugement.
3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme B... et M. A....
Sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté :
4. Il résulte du principe de sécurité juridique que le destinataire d'une décision administrative individuelle qui a reçu notification de cette décision ou en a eu connaissance dans des conditions telles que le délai de recours contentieux ne lui est pas opposable doit, s'il entend obtenir l'annulation ou la réformation de cette décision, saisir le juge dans un délai raisonnable, qui ne saurait, en règle générale et sauf circonstances particulières, excéder un an. Toutefois, cette règle ne trouve pas à s'appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d'une personne publique qui, s'ils doivent être précédés d'une réclamation auprès de l'administration, ne tendent pas à l'annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l'effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription prévues par la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics.
5. Compte tenu des principes rappelés au point précédent, la commune de Saint-Jean-en-Royans ne peut utilement se prévaloir du délai écoulé entre la demande indemnitaire préalable de Mme B... et M. A..., qu'elle a réceptionnée en mairie le 15 décembre 2014, et la demande contentieuse enregistrée au greffe du tribunal le 22 novembre 2016, ni de ce que les intéressés auraient eu connaissance acquise du refus implicite de la commune de les indemniser en recherchant la responsabilité déontologique de leur notaire devant les juridictions judiciaires dès le mois d'octobre 2015, pour soutenir que la demande des époux C... est tardive, alors, en outre qu'elle ne conteste pas que des contacts et discussions réguliers ont eu lieu entre le conseil des intéressés et le sien s'agissant de cette demande indemnitaire qu'elle a implicitement rejetée. Par suite, la demande de M. A... et Mme B... n'est pas tardive et la fin de non-recevoir opposée par la commune doit être écartée.
Sur la responsabilité de la commune et le fait des pétitionnaires et des tiers :
6. En premier lieu, la délivrance du certificat d'urbanisme ainsi que celle du permis de construire relève de la compétence du maire dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme, comme en l'espèce. Ainsi, à les supposer établies, les erreurs dont seraient entachés ces actes sont seulement susceptibles de constituer des fautes de nature à engager la responsabilité de la commune, au nom de qui ils ont été délivrés. Si la commune soutient que le maire s'est contenté de suivre la proposition des services de l'Etat mis à disposition pour l'instruction des autorisations d'urbanisme, il agissait toutefois toujours au nom de la commune en délivrant le permis sollicité par les époux A... et B..., de sorte qu'à supposer que les services instructeurs ait commis une erreur, seule la responsabilité de la commune peut être recherchée par les pétitionnaires.
7. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que le maire de Saint-Jean-en-Royans a délivré un permis de construire aux époux A... et B... en l'assortissant d'une prescription relative à l'implantation de la construction, laquelle devait se faire uniquement en zone UCc du PLU. Il ressort des pièces du dossier et il n'est d'ailleurs pas sérieusement contesté que la configuration du terrain d'assiette, dont la surface constructible a été réduite des deux tiers à la suite de la modification de zonage impactant le terrain d'assiette par le PLU adopté le 10 février 2014, ne permet pas le respect de cette prescription sans modifier profondément les caractéristiques et l'implantation de la construction projetée. Dans ces conditions, le maire, en délivrant le permis de construire assorti de cette prescription, qui n'en est pas divisible, a entaché le permis d'illégalité, laquelle constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. En se prévalant dès la première instance de ce que les plans joints à la demande de permis de construire déposée le 2 avril 2014 " sont irréalisables car il sont situés en partie en zone non constructible et la partie constructible restante est trop faible pour réaliser leur projet de construction d'une maison d'habitation ", les époux A... et B... doivent être regardés comme invoquant cette faute, laquelle ne relève ainsi pas d'un fait générateur nouveau en appel, contrairement à ce que soutient la commune de Saint-Jean-en-Royans. Par ailleurs, les autres fautes invoquées par les pétitionnaires ne sont pas fondées.
8. En troisième lieu, la responsabilité de la commune ne peut être atténuée d'une part, par la circonstance que les époux A... et B... auraient dû avoir connaissance de l'évolution du zonage touchant le terrain qu'ils projetaient d'acheter quand bien même la révision du POS et sa transformation en PLU ont fait l'objet d'une large information du public avant que la vente du terrain d'assiette ne soit définitivement acquise, et d'autre part, par la mention dans le permis délivré avant la réitération de la vente, que la construction ne pouvait se faire qu'en zone constructible UCc. Ainsi, aucun comportement fautif des époux A... et B... ne peut être retenu, d'autant que la promesse de vente prévoyant que la délivrance du permis de construire engendrait automatiquement la levée de la condition suspensive, ces derniers ne pouvaient que réitérer la vente. Enfin, les fautes éventuelles du notaire des pétitionnaires ou, le cas échéant, du professionnel de l'immobilier, auquel M. A... et Mme B... ont confié la tâche de déposer pour leur compte la demande de permis de construire et avec lequel ils ont conclu un contrat de construction de maison individuelle, ne sauraient permettre à la commune de s'exonérer des conséquences de son comportement fautif.
Sur le lien de causalité :
9. Ainsi qu'il a été dit au point 7, la délivrance du permis de construire assorti d'une prescription modifiant le projet dans des proportions le rendant irréalisable en l'état constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune, pour autant que cette faute ait été à l'origine de préjudices réels directs et certains. Dans ces conditions, et alors que l'extension de la zone naturelle affectant le terrain d'assiette n'est pas le fondement de la faute retenue, la commune ne peut utilement se prévaloir de ce que cette modification de zonage, dont il n'est pas contesté qu'elle se justifie par des impératifs de sécurité publique, fasse obstacle à l'indemnisation des préjudices invoqués.
Sur la réparation des préjudices :
10. En premier lieu, M. A... et Mme B... soutiennent avoir subi un préjudice en raison de la perte de valeur vénale du terrain, dont la vente a été réitérée à la suite de la délivrance du permis de construire le 11 juin 2014 à un prix surévalué compte tenu de la réduction de près des deux tiers de sa surface constructible. Alors que la commune produit nouvellement en appel une estimation immobilière du terrain réalisée en 2019 faisant état d'une valeur estimative du terrain à la revente comprise entre 40 000 et 50 000 euros qui était inférieure à la valeur d'achat effective de ce terrain, fixée à 65 000 euros, et que cette estimation n'est pas sérieusement contestée par les pétitionnaires, il y a lieu d'évaluer ce préjudice à hauteur de 20 000 euros. L'évaluation insuffisamment étayée de ce préjudice à hauteur de 35 592 euros proposée par les intimés dans leur appel incident doit donc être écartée. Par ailleurs, alors que la commune se borne à demander une baisse de l'estimation du surcout des frais notariés, lesquels sont pour l'essentiel, proportionnels à la valeur d'acquisition, au prorata de la perte de valeur du terrain, il y a lieu d'estimer forfaitairement à 2 000 euros le surcoût acquitté s'agissant de ces frais. Enfin, les frais financiers exposés à la suite de l'emprunt contracté par les intimés, justifiés à hauteur de 2 000 euros, doivent être indemnisés au prorata de la perte de valeur vénale du terrain, soit à hauteur de 600 euros.
11. En deuxième lieu, le préjudice lié au versement d'un acompte pour l'achat d'une cuisine n'est pas justifié.
12. Enfin, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral des intimés qui ont abandonné leur projet après s'y être fortement investi, à hauteur de 1 000 euros.
13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la commune de Saint-Jean-en-Royans est fondée à soutenir que le jugement du tribunal administratif de Grenoble est irrégulier et par voie de conséquence à en demander l'annulation. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit aux points 6 à 12 du présent arrêt que la commune de Saint-Jean-en-Royans doit être condamnée à verser à M. A... et Mme B... la somme de 23 600 euros.
Sur les frais d'instance :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. A... et Mme B..., qui n'ont pas la qualité de partie perdante, versent à la commune de Saint-Jean-en-Royans une somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de condamner la commune de Saint-Jean-en-Royans, partie perdante, à verser à M. A... et Mme B... une somme de 2 000 euros au titre de ces mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du 16 mai 2019 du tribunal administratif de Grenoble est annulé.
Article 2 : La commune de Saint-Jean-en-Royans est condamnée à verser la somme de 23 600 euros à M. A... et Mme B....
Article 3 : La commune de Saint-Jean-en-Royans versera à M. A... et Mme B... la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Jean-en-Royans et à Mme B... et M. A....
Délibéré après l'audience du 21 septembre 2021 à laquelle siégeaient :
Mme Danièle Déal, présidente ;
M. Thierry Besse, président-assesseur ;
Mme Christine Psilakis, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 octobre 2021.
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N° 19LY02716