Procédure devant la cour
I - Par une requête enregistrée le 14 août 2019 sous le n° 19LY03215, et un mémoire en réplique enregistré le 12 février 2020, la commune de Neuvecelle, représentée par Me F..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 20 juin 2019, en tant qu'il a annulé la délibération en ce qu'elle approuve l'OAP de Grande Rive ;
2°) de rejeter les conclusions de la demande de M. B... en ce qu'elles portent sur cette OAP ;
3°) de mettre à la charge de l'intimé la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la densité de constructions envisagée par l'OAP est inférieure à celle du secteur, de sorte qu'elle ne peut être regardée comme permettant une extension non limitée de l'urbanisation ;
- les premiers juges ont fait droit à un moyen inopérant, dès lors que la compatibilité d'un PLU ne peut s'apprécier au regard des dispositions applicables aux communes littorales, lorsque celles-ci sont couvertes par un schéma de cohérence territoriale ;
- les autres moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés.
Par un mémoire enregistré le 16 janvier 2020, M. A... B..., représenté par la SELARLU Levanti, conclut au rejet de la requête, à l'annulation de la délibération du 5 avril 2018 approuvant le PLU, et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- c'est à juste titre que le jugement a annulé l'OAP de Grande Rive au motif qu'elle méconnaît l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ;
- la zone AUa, couverte par l'OAP, méconnaît également les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme.
II - Par une requête enregistrée le 22 août 2019 sous le n° 19LY03309, M. A... B..., représenté par la SELARLU Levanti, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 20 juin 2019, en tant qu'il a partiellement rejeté sa demande ;
2°) d'annuler cette délibération du 5 avril 2018 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Neuvecelle la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la zone AUa, couverte par l'OAP de Grande Rive, méconnaît les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme
- l'absence d'identification en espaces boisés classés des jardins entourant les grands hôtels, des parcelles AL 41, 42, 55, 60 et 91, et du verger communal, est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, au regard des dispositions de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme ;
- le classement en zone UET des parcelles correspondant aux parcs des grands hôtels et leur absence d'identification comme bâtiments à protéger est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- l'OAP n° 2 et la zone 2AUc correspondante permettent une extension non limitée de l'urbanisation et méconnaissent par suite les dispositions de l'article L. 2121-13 du code de l'urbanisme ;
- le classement en zone Uc de parcelles dans le secteur de Valère, qui n'est pas une agglomération ou un village existant, méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;
- le règlement des zones UA, UB et UC, en ce qu'il institue des règles maximales de densité, méconnaît l'article L. 151-26 du code de l'urbanisme ;
- ces illégalités, qui affectent l'économie générale du PLU, justifient son annulation totale.
Par un mémoire enregistré le 15 janvier 2020, la commune de Neuvecelle, représentée par Me F..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
La clôture d'instruction des deux affaires a été fixée au 29 juin 2020, par deux ordonnances en date du 3 juin 2020.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Thierry Besse, président-assesseur,
- les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public,
- et les observations de Me F... pour la commune de Neuvecelle ;
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 5 avril 2018, le conseil municipal de Neuvecelle a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. M. B... a demandé au tribunal administratif de Grenoble l'annulation de cette délibération. Par jugement du 20 juin 2019, le tribunal l'a annulée, en tant qu'elle approuve le classement de la parcelle AL38 et l'OAP de Grande Rive. La commune de Neuvecelle relève appel de ce jugement, en tant qu'il a annulé la délibération du 5 avril 2018, en ce qu'elle approuve l'OAP n° 5. M. B... relève appel du jugement, en tant qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions.
2. Les deux requêtes susvisées sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur l'appel de la commune de Neuvecelle :
3. Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau./ Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. ". Aux termes de l'article de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...). " L'article L. 131-7 du code dispose : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2. ". Il ressort de la combinaison de ces dispositions que lorsque le territoire d'une commune, soumise aux dispositions particulières au littoral, est couvert par un schéma de cohérence territoriale mettant en oeuvre ces dispositions, celui-ci fait obstacle à une application directe au plan local d'urbanisme des dispositions législatives particulières au littoral, la compatibilité du plan local d'urbanisme devant être appréciée au regard des seules orientations du schéma de cohérence territoriale. Ce principe ne fait toutefois pas obstacle, le cas échéant, à la possibilité pour tout intéressé de faire prévaloir, par le moyen de l'exception d'illégalité, les dispositions législatives particulières au littoral sur les orientations générales du schéma de cohérence territoriale.
4. Le territoire de la commune de Neuvecelle, qui est soumis aux dispositions particulières au littoral, est couvert par le SCOT du Chablais qui met en oeuvre ces dispositions, ce qui s'oppose à ce que la compatibilité du PLU soit appréciée directement au regard des dispositions législatives particulières au littoral, cette compatibilité devant être appréciée au regard des seules orientations du SCOT. Par suite, le moyen tiré de ce que le PLU de Neuvecelle ne serait pas compatible avec les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme relatives à l'urbanisation des espaces proches du rivage était inopérant, en l'absence de toute référence au schéma de cohérence territoriale du Chablais, lequel met en oeuvre les dispositions particulières au littoral. C'est par suite à tort que les premiers juges se sont fondés sur ce motif pour annuler la délibération du 5 juin 2018, en ce qu'elle approuve l'OAP de Grande Rive.
5. Il appartient à la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres moyens soulevés par M. B... dirigés contre la délibération du 5 avril 2018, en ce qu'elle approuve l'OAP de Grande Rive.
6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".
7. M. B... ne peut utilement exciper, à l'appui de ses conclusions dirigées contre la délibération approuvant le PLU, de l'illégalité des délibérations des 23 février 2015 et 30 avril 2015 par lesquelles le conseil municipal de Neuvecelle a prescrit la révision générale de son PLU et défini les objectifs poursuivis. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été informés de l'ordre du jour de la séance du 26 novembre 2015 lors de laquelle il a été débattu du projet d'aménagement et de développement durables, ainsi que des séances des 29 mai et 22 juin 2017 lors desquelles a été arrêté le projet de PLU, et 5 avril 2018 lors de laquelle a été approuvé le plan. Quand bien même les documents devant être approuvés ne leur ont pas été alors communiqués, ce qu'aucune disposition n'impose, ils ont été mis à même de prendre connaissance du dossier avant la réunion ou de demander des précisions en séance. Dès lors, et alors qu'aucune note de synthèse n'avait à être envoyée aux élus, s'agissant d'une commune comptant moins de 3 500 habitants, ils ont été en mesure d'exercer utilement leur mandat. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.
8. En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-9 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux (...) sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (...), au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. (...) ".
9. Ainsi qu'il a été dit au point 7, les conseillers municipaux ont été informés de l'ordre du jour de la séance du 26 novembre 2015 lors de laquelle s'est déroulé le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables. Par ailleurs, il ressort du compte-rendu de la séance que le projet a été présenté aux élus, qui ont pu ensuite s'exprimer sur les orientations retenues. Par suite, le moyen tiré de l'absence de débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) doit être écarté.
10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 104-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 : 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu. ". Aux termes de l'article R. 151-23 du même code : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : 1° Décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en oeuvre du plan ; 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en oeuvre du plan sur l'environnement ; 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévu à l'article L. 153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. "
11. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation comprend, au titre de l'évaluation environnementale, les points prévus par les dispositions de l'article R. 151-23 du code de l'urbanisme. En se bornant à faire état des insuffisances relevées par l'autorité environnementale dans son avis du 5 octobre 2017, alors que le rapport de présentation a été complété et modifié pour tenir compte de celles-ci, ainsi qu'il ressort de l'annexe à la délibération litigieuse, M. B... n'assortit pas son moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.
12. Il résulte de ce qui précède que la commune de Neuvecelle est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération du 5 avril 2018, en tant qu'elle approuve l'OAP de Grande Rive.
Sur l'appel de M. B... :
13. En premier lieu, pour les motifs exposés au point 4, les moyens tirés de ce que le classement de parcelles du secteur de Grande Rive, ainsi que celui du secteur d'En Poëse et l'approbation sur ces dernières de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 2 sont incompatibles avec les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme relatives à l'urbanisation des espaces proches du rivage sont inopérants. Il en est de même du moyen tiré de ce que le classement en zone U du secteur de Valère méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du même code, applicables aux communes littorales.
14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme classe en espaces boisés, au titre de l'article L. 113-1, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. "
15. M. B... conteste l'absence de classement des parcs des hôtels Le Royal, l'Ermitage et la Verniaz, qui couvrent une superficie de près de quinze hectares, parmi les espaces boisés identifiés au titre des dispositions citées au point précédent. Toutefois, l'intéressé se borne pour l'essentiel à relever que la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, qui rend un avis que la commune n'était pas tenue de suivre, s'était proposé en faveur de ce classement. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Neuvecelle a classé au titre de ces dispositions des terrains d'une superficie de 76 hectares, correspondant au parc de la commune, lequel comprend des zones humides, et les coteaux boisés surplombant le lac. Si la circonstance que les parcs des hôtels sont des jardins paysagers comportant des espèces végétales variées et non représentatives de la végétation locale ne fait pas obstacle à un tel classement, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces parcs feraient partie des ensembles boisés les plus significatifs de la commune. Par suite, le moyen doit être écarté.
16. M. B... ne produit aucun élément permettant d'apprécier les caractéristiques des boisements des vergers communaux, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils feraient partie des plus significatifs de la commune. De même, les parcelles AL 41 et 91 sont situées en bordure du parc de Neuvecelle et sont peu boisées. Enfin, le requérant n'apporte aucun élément précis sur les caractéristiques des parcelles AL 42, 55 et 60. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du PLU auraient méconnu les dispositions de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme en n'identifiant pas les différentes parcelles litigieuses au titre des espaces boisés les plus significatifs de la commune.
17. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. ". Il ne ressort pas des pièces du dossier que les parcs des grands hôtels de la commune constitueraient, malgré leur qualité paysagère, des sites et paysages remarquables, ni qu'ils seraient caractéristiques du patrimoine culturel du littoral, au sens des dispositions précitées. Par suite, le moyen selon lequel leur classement en zone UET méconnaît ces dispositions ne peut qu'être écarté.
18. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. ". Il ne ressort pas des pièces du dossier, malgré l'avis émis par l'architecte des bâtiments de France, qu'en n'identifiant pas au titre du patrimoine bâti à protéger les hôtels de l'Ermitage et de la Verniaz, dont le requérant n'indique pas les caractéristiques patrimoniales, les auteurs du PLU auraient commis une erreur manifeste d'appréciation.
19. En dernier lieu, en vertu des articles L. 151-8 et suivants du code de l'urbanisme, le règlement du plan local d'urbanisme a pour objet de fixer les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. A cette fin, il peut notamment définir, en fonction des circonstances locales, les règles relatives à l'implantation des bâtiments, déterminer des règles concernant l'aspect extérieur des constructions neuves, rénovées ou réhabilitées, leurs dimensions, leurs conditions d'alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la limite séparative et l'aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l'insertion des constructions dans le milieu environnant. Aux termes de l'article R. 151-39 du code de l'urbanisme : " Afin d'assurer l'intégration urbaine, paysagère et environnementale des constructions, déterminer la constructibilité des terrains, préserver ou faire évoluer la morphologie du tissu urbain et les continuités visuelles, le règlement peut notamment prévoir des règles maximales d'emprise au sol et de hauteur des constructions. ".
20. Si les plans locaux d'urbanisme peuvent déterminer des règles concernant l'aspect extérieur des constructions, leurs dimensions et l'aménagement de leurs abords, ils ne peuvent, sauf dans les cas spécifiquement prévus par les dispositions législatives ou réglementaires, notamment dans un objectif de mixité sociale et fonctionnelle, légalement prescrire des règles d'agencement intérieur des bâtiments.
21. Les dispositions du règlement des zones UA, UB et UC du PLU fixent pour chacune de ces zones, de façon générale, une densité maximale de logements. Ces dispositions, qui ne sont pas justifiées par des considérations urbanistiques, ont pour effet de limiter le nombre de constructions que des logements peuvent comporter ou d'appliquer des règles différentes aux constructions en fonction du nombre de logements qu'elles comportent. Aucune disposition législative ou réglementaire ne donnant compétence aux auteurs d'un plan local d'urbanisme pour fixer de telles règles, M. B... est fondé à soutenir, pour la première fois en appel, que ces dispositions sont illégales.
22. Il résulte de ce qui précède que M. B... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande en ce que le règlement des zones UA, UB et UC fixe une règle de densité maximale de logements par hectare.
Sur les frais d'instance :
23. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties au titre des frais non compris dans les dépens qu'elles ont exposés.
DÉCIDE :
Article 1er : La délibération du 5 avril 2018 du conseil municipal de Neuvecelle est annulée en ce qu'elle approuve les dispositions du règlement des zones UA, UB et UC fixant une règle de densité maximale de logements par hectare.
Article 2 : Le jugement du 20 juin 2019 est annulé en ce qu'il a annulé la délibération du 5 avril 2018 en ce qu'elle approuve l'orientation d'aménagement et de programmation n° 4 de Grande Rive et en ce qu'il a de contraire à l'article 1er.
Article 3 : Les conclusions des parties sont rejetées pour le surplus.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Neuvecelle.
Délibéré après l'audience du 7 juillet 2020, à laquelle siégeaient :
Mme E... G..., présidente de chambre,
M. Thierry Besse, président-assesseur,
Mme D... C..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 25 août 2020.
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N° 19LY03215, 19LY03309
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