Procédure devant la cour
Par une requête enregistrée le 16 décembre 2019 et deux mémoires enregistrés le 4 juillet 2020 et le 26 mars 2021, l'Union pour la publicité extérieure, représentée par Me Gatineau (SCP Gatineau-Fantoccini), avocat, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 15 octobre 2019 ;
2°) d'annuler la délibération du 28 juin 2018 du conseil de la métropole Dijon Métropole en tant qu'elle a approuvé les articles 2.5, 3.5, 3.6 et 4.5 du règlement local de publicité intercommunal ;
3°) de mettre à la charge de la métropole Dijon Métropole une somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué a omis de viser et de statuer sur le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique et est par suite insuffisamment motivé ;
- le jugement attaqué a omis de viser et de statuer sur les moyens tirés de la méconnaissance du principe de proportionnalité consacré par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme à l'égard de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne en matière de protection environnementale et est par suite insuffisamment motivé ;
- le jugement attaqué a omis de viser et de statuer sur le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique et est par suite insuffisamment motivé ;
- les premiers juges ont entaché leur jugement d'erreurs de droit et ont dénaturé les pièces du dossier ;
- la décision en litige méconnaît le principe de sécurité juridique ;
- la décision en litige méconnaît le principe de proportionnalité consacré par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme à l'égard de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne en matière de protection environnementale ;
- la décision en litige méconnaît l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme ;
- la décision en litige porte une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté de publicité et d'affichage consacrée par l'article L. 581-1 du code de l'environnement ;
- elle s'en remet à l'intégralité de ses écritures de première instance.
Par deux mémoires en défense enregistrés le 15 février 2021 et le 16 avril 2021, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la métropole Dijon Métropole, représentée par Me Noël (SELARL Parme Avocats), avocat, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de l'Union pour la publicité extérieure la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle expose que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 29 mars 2021, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 16 avril 2021.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Sophie Corvellec, première conseillère,
- les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public,
- et les observations de Me Madinier, avocat, représentant la métropole Dijon Métropole ;
Considérant ce qui suit :
1. L'Union pour la publicité extérieure (UPE), syndicat professionnel ayant pour objet de promouvoir et défendre les droits et intérêts des entreprises de publicité extérieure, relève appel du jugement du 15 octobre 2019 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 28 juin 2018 du conseil de la métropole Dijon Métropole en tant qu'elle approuve les articles 2.5, 3.5, 3.6 et 4.5 du règlement local de publicité intercommunal.
Sur la régularité du jugement :
2. Il ressort des écritures produites en première instance par l'UPE que celle-ci s'était expressément prévalu de moyens tirés de la méconnaissance du principe de sécurité juridique, ainsi de principes de proportionnalité issus des droits communautaire et européen. Contrairement à ce que soutient la métropole Dijon Métropole, ceux-ci ne sauraient être regardés comme de simples arguments soulevés à l'appui d'autres moyens, nonobstant la présentation en ce sens des écritures de la requérante, laquelle ne lie pas la juridiction. Le tribunal administratif n'a pas répondu à ces moyens, qui n'étaient pas inopérants.
3. Il s'ensuit, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens contestant la régularité du jugement attaqué, que celui-ci est irrégulier et doit être annulé.
4. Il y a lieu pour la cour de statuer, par la voie de l'évocation, sur la demande présentée par l'UPE devant le tribunal administratif de Dijon.
Sur l'intervention du syndicat national de la publicité extérieure devant le tribunal administratif de Dijon :
5. Ayant pour objet de défendre et de promouvoir les droits et intérêts professionnels, matériels et moraux des entreprises de publicité extérieure devant les juridictions, le syndicat national de la publicité extérieure (SNPE) justifie d'un intérêt à l'annulation du règlement local de publicité intercommunal adopté par la métropole Dijon Métropole. Son intervention est ainsi recevable.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
6. D'une part, aux termes de l'article L. 581-1 du code de l'environnement : " Chacun a le droit d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de préenseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre ". L'article L. 581-14 du même code dispose que : " L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme (...) peut élaborer sur l'ensemble du territoire de l'établissement public (...) un règlement local de publicité qui adapte les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10. Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national (...) ". Ces dispositions permettent au règlement local de publicité de définir une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. Elles confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l'affichage, qui leur permet notamment d'interdire dans ces zones toute publicité ou certaines catégories de publicité en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés. Il leur appartient cependant d'exercer ce pouvoir de police dans le respect du principe d'égalité et sans porter une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et à la concurrence, ainsi qu'à la liberté de l'affichage et de la publicité.
7. D'autre part, aux termes de l'article L. 581-3 du code de l'environnement : " Constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités (...) ". Ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat statuant au contentieux dans sa décision n° 395494 du 20 octobre 2016, il résulte de ces dispositions législatives que, pour calculer la surface unitaire à laquelle se réfère le règlement national de publicité, il convient de prendre en compte, non pas la seule surface de la publicité apposée sur le dispositif publicitaire, mais le dispositif lui-même dont le principal objet est de recevoir cette publicité, c'est-à-dire la surface du panneau litigieux tout entier.
8. En premier lieu, après avoir indiqué, en son préambule, avoir pour objet de compléter et d'adapter le règlement national de publicité et en se référant, dans ses articles 2.5, 3.5, 3.6 et 4.5, à la " surface unitaire " des publicités, il ressort clairement du règlement local de publicité intercommunal contesté que celui-ci a entendu faire usage de la notion de " surface unitaire ", telle que figurant dans le règlement national de publicité, et dont le sens a été précédemment précisé par la jurisprudence du Conseil d'Etat. Ainsi, alors même que le lexique qu'il comporte ne comprend pas de définition de cette notion, ce règlement ne méconnaît pas l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme. Compte tenu de ce qui précède, le SNPE n'est pas davantage fondé à soutenir que ce règlement serait entaché d'une erreur de droit en ayant fait usage de la notion de " surface unitaire " et en s'étant abstenu d'en donner une définition.
9. En deuxième lieu, et pour ces mêmes motifs, l'UPE et le SNPE, qui n'apportent pas d'autres arguments à l'appui de ce moyen, ne sont pas fondés à soutenir que le dossier d'enquête publique aurait été insuffisant, à défaut pour le projet de règlement de comporter une telle définition.
10. En troisième lieu, si, comme le soutient l'UPE, ni la décision précitée du Conseil d'Etat du 20 octobre 2016, ni les dispositions du règlement national n'interdisent à l'auteur d'un règlement local de publicité de se référer à d'autres unités de surface, dans le respect des surfaces unitaires maximales résultant du règlement national, il ne ressort toutefois nullement des pièces du dossier que la métropole Dijon Métropole se serait, à tort, estimée tenue de faire usage de la notion de " surface unitaire ". En particulier, une telle circonstance ne saurait résulter des seuls débats qui se sont déroulés devant la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et devant la commission d'enquête publique. Ainsi, le moyen tiré de l'erreur de droit qu'aurait commise la métropole Dijon Métropole en s'estimant à tort en situation de compétence liée manque en fait.
11. En quatrième lieu, l'UPE ne produit aucune pièce de nature à démontrer la réalité de l'imminence d'une réforme des dispositions nationales à la date de la décision contestée, ni davantage qu'un tel projet de réforme était alors connu. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique, tenant au prétendu caractère transitoire du règlement contesté, doit être écarté.
12. En cinquième lieu, il ressort du règlement contesté, ainsi que de l'exposé des motifs de la délibération du 28 juin 2018 l'approuvant, que ce règlement a essentiellement pour objectifs de valoriser le paysage et les entrées de ville, où se concentre l'affichage publicitaire, de préserver le patrimoine, en particulier dans la perspective d'obtenir l'inscription au patrimoine mondial de l'UNESCO du vignoble des climats de Bourgogne, d'intégrer les transformations du paysage urbain résultant notamment du tramway et, plus généralement, de favoriser la qualité du cadre de vie des habitants et les économies d'énergies, y compris en matière d'enseignes lumineuses et d'affichage numérique. A cette fin, le règlement définit quatre zones, où s'imposent des restrictions décroissantes, en distinguant la zone 1 dite " des patrimoines ", la zone 2 dite " des quartiers résidentiels ", la zone 3 dite des " axes routiers ", visant des axes fréquentés d'entrée ou de traversée d'agglomération, et la zone 4 concernant les parcs d'activités économiques, cette dernière ne dérogeant pas au règlement national quant à la surface des dispositifs autorisés. Ainsi, ce règlement apporte des restrictions graduées et adaptées aux objectifs et aux caractéristiques propres à chacune de ces zones, sans avoir pour effet d'interdire, de fait et de façon générale et absolue, l'implantation de certains dispositifs, et notamment ceux de 12 m², qui, encadrement compris, demeurent autorisés en zone 4. Pour contester ce règlement, l'UPE et le SNPE soutiennent plus précisément qu'en incluant la dimension totale du dispositif publicitaire dans les dimensions autorisées, le règlement contrevient aux standards jusqu'alors utilisés par les professionnels du secteur et que des dimensions légèrement plus importantes, tenant compte de ces standards, auraient dû être retenues, dans le respect du règlement national. Toutefois, comme indiqué précédemment, le règlement local ne se borne pas à exiger, désormais, la prise en compte de la dimension totale du dispositif du publicitaire, mais redéfinit les dispositifs et les dimensions autorisés dans la métropole, selon les caractéristiques des zones concernées, éventuellement en imposant des surfaces moins importantes que celles jusqu'alors autorisées. Il ne saurait dès lors être soutenu qu'il n'apporte aucune plus-value à la préservation du cadre de vie, en raison d'une faible différence entre les surfaces qu'il retient et les standards utilisés par les professionnels. Par ailleurs, les éléments apportés par l'UPE et le SNPE ne permettent pas d'identifier, parmi les remplacements à effectuer, ceux qui sont exigés exclusivement en raison de la nécessité d'intégrer la totalité du dispositif publicitaire dans les dimensions autorisées, indépendamment des réductions des surfaces autorisées ainsi opérées par le règlement contesté et des éventuelles méconnaissances du règlement national lui-même. Il est, à cet égard, constant que les standards utilisés par la profession ne respectent pas davantage les surfaces unitaires résultant du règlement national de publicité, lesquelles supposent également d'inclure tout le dispositif dans le calcul de la surface. Dès lors, les intéressés ne peuvent se prévaloir du coût qui serait inhérent à l'adaptation de leurs standards, celle-ci étant, en tout état de cause, requise pour l'application du règlement national. Ils ne démontrent pas plus l'impossibilité de procéder à une telle adaptation. Ainsi, la réalité des coûts qu'ils imputent à l'emploi de la notion de " surface unitaire " n'est pas établie. Enfin, si l'UPE relève qu'aucun délai n'est laissé pour procéder au remplacement des dispositifs devenus illégaux, cette circonstance, qui serait seulement susceptible d'avoir une incidence sur la légalité du règlement en ce qu'il ne comporte pas de telles dispositions transitoires, n'est pas de nature à démontrer la disproportion des prescriptions qu'il comporte. Dans ces conditions, l'UPE et le SNPE ne sont pas fondés à soutenir que le règlement contesté comporterait des prescriptions disproportionnées, notamment en ce qu'il implique de prendre en compte la dimension du dispositif dans son entier, ni qu'il porterait une atteinte excessive aux libertés du commerce et de l'industrie, de publicité et d'affichage. Pour ces mêmes motifs, et en l'absence d'autres arguments soulevés à leur appui, doivent également être écartés les moyens tirés de la méconnaissance des principes de proportionnalité issus du droit communautaire et européen.
13. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la métropole Dijon Métropole, que l'UPE et le SNPE ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 28 juin 2018 du conseil de la métropole Dijon Métropole en tant qu'elle approuve les articles 2.5, 3.5, 3.6 et 4.5 du règlement local de publicité intercommunal.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Dijon Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par l'UPE et le SNPE. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'UPE une somme de 2 000 euros à verser à la métropole Dijon Métropole, en application de ces mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Dijon du 15 octobre 2019 est annulé.
Article 2 : L'intervention du syndicat national de la publicité extérieure devant le tribunal administratif de Dijon est admise.
Article 3 : La demande présentée par l'Union pour la publicité extérieure devant le tribunal administratif de Dijon et le surplus des conclusions de sa requête sont rejetées.
Article 4 : L'Union pour la publicité extérieure versera à la métropole Dijon Métropole une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Les conclusions du syndicat national de la publicité extérieure présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à l'Union pour la publicité extérieure, au syndicat national de la publicité extérieure et à la métropole Dijon Métropole.
Délibéré après l'audience du 12 octobre 2021, à laquelle siégeaient :
M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,
M. Gilles Fédi, président-assesseur,
Mme Sophie Corvellec, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 novembre 2021.
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N° 19LY04622