M. C... a demandé au juge des référés de condamner l'Etat, sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, à lui verser une provision à valoir sur le montant de son indemnisation.
Par un jugement n° 1301694-1504925 du 30 décembre 2016, le tribunal administratif de Grenoble a condamné l'Etat à verser à M. C... la somme de 48 232,99 euros, assortie des intérêts et de leur capitalisation, a dit qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur la demande de provision, a mis à la charge de l'Etat les frais et honoraires d'expertise, ainsi qu'une somme de 1 200 euros au titre des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative, et a rejeté le surplus des conclusions des parties.
Procédure devant la cour
Par un recours enregistré le 31 mars 2017, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 30 décembre 2016.
Il soutient que :
- l'illégalité dont est entaché l'arrêté du préfet de la Drôme du 10 juin 2008, tenant à l'incompétence de son auteur, n'est pas de nature à engager la responsabilité de l'Etat dès lors que cette mesure était, en tout état de cause, justifiée ;
- la responsabilité de l'Etat ne pouvait en outre être engagée, en l'absence de lien de causalité direct entre l'illégalité de cet arrêté et les préjudices invoqués.
Par deux mémoires en défense enregistrés le 29 septembre 2017 et le 19 décembre 2018, M. C..., représenté par Me A... (SELARL Bard), avocat, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :
1°) de rejeter le recours ;
2°) par la voie de l'appel incident, de réformer le jugement en condamnant l'Etat à lui verser la somme de 323 831 euros ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que la somme de 35 euros correspondant à la contribution pour l'aide juridique.
Il expose que :
- l'illégalité dont est entaché l'arrêté du 10 juin 2008 est de nature à engager la responsabilité de l'Etat, dès lors que les mesures d'arrachage des arbres sains qu'il prescrivait n'étaient, par ailleurs, pas justifiées ;
- cette responsabilité suppose l'indemnisation de l'entier préjudice subi, qui ne peut être limitée à l'indemnisation forfaitaire prévue par l'article L. 251-9 du code rural, laquelle est inapplicable en l'espèce ;
- le préjudice tenant à la perte de marge nette due à l'arrachage des parcelles contaminées de 5 à 10 % doit être évalué à 50 711 euros, conformément à l'expertise ;
- le préjudice tenant à l'arrachage des arbres sains sur les parcelles contaminées à plus de 10 % s'élève à 273 120 euros, selon la méthode d'évaluation retenue par l'expert.
Par un mémoire enregistré le 14 janvier 2019, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens, et demande en outre à la cour de rejeter les conclusions incidentes présentées par M. C....
Il expose en outre que :
- les conclusions incidentes tendant à l'indemnisation du préjudice subi du fait de l'arrachage d'arbres sains sur les parcelles contaminées à plus de 10 % sont irrecevables ;
- ces conclusions sont au surplus non fondées ;
- il était compétent pour définir un barème d'indemnisation des préjudices résultant des mesures de destruction ordonnées, en application de l'article L. 251-9 du code rural ;
- l'indemnisation du préjudice tenant à la perte de marge nette due à l'arrachage des parcelles contaminées de 5 à 10 % doit être confirmée ;
- M. C... n'établit pas que des mesures d'arrachage limitées aux seuls arbres contaminés auraient été suffisantes.
Par un mémoire enregistré le 13 février 2019, M. C... conclut aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens.
Il expose en outre que :
- ses conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice subi du fait de l'arrachage d'arbres sains sur les parcelles contaminées à plus de 10 % sont recevables, dès lors qu'elles avaient déjà été présentées en première instance ;
- l'arrêté ministériel du 27 novembre 2008 ne saurait justifier l'arrachage d'arbres intervenu antérieurement.
L'instruction a été close en dernier lieu le 6 mars 2019, par ordonnance du 18 février 2019.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l'arrêté du ministre de l'agriculture et de la pêche du 27 novembre 2008 relatif à la lutte contre le Plum Pox Virus, agent causal de la maladie de la Sharka, sur les végétaux sensibles du genre Prunus ;
- l'arrêté du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire du 17 mars 2011 relatif à la lutte contre le Plum Pox Virus, agent causal de la maladie de la Sharka, sur les végétaux sensibles du genre Prunus ;
- le code de justice administrative.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme G..., première conseillère,
- les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,
- et les observations de Me A..., représentant M. C... ;
Considérant ce qui suit :
1. Par un jugement du 3 mai 2012, devenu définitif, le tribunal administratif de Grenoble a annulé l'arrêté du 10 juin 2008 par lequel le préfet de la Drôme avait prescrit, en application de l'article L. 251-6 du code rural, l'arrachage des arbres contaminés par le virus de la Sharka, ainsi que de l'ensemble des arbres, de type prunus, des parcelles contaminées à plus de 5 %. M. C..., exploitant de vergers à Bourg-lès-Valence et Châteauneuf-sur-Isère, a dès lors sollicité l'indemnisation des préjudices qu'il estimait avoir subis en conséquence de cet arrêté illégal. Le tribunal administratif de Grenoble a déclaré l'Etat responsable des préjudices subis par son exploitation du fait de l'arrachage en 2008 des arbres sains dans les parcelles présentant un taux de contamination par le virus de la Sharka compris entre 5 et 10 % et a ordonné une mesure d'expertise, par un jugement avant dire droit du 20 mai 2015, avant de condamner l'Etat à lui verser la somme de 48 232,99 euros, assortie des intérêts et de leur capitalisation, par un jugement du 30 décembre 2016. Le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, depuis devenu ministre de l'agriculture et de l'alimentation, relève appel de ce dernier jugement. Par des conclusions incidentes, M. C... demande, pour sa part, que la condamnation de l'Etat soit relevée à hauteur de 323 831 euros.
Sur l'appel du ministre en charge de l'agriculture :
2. Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative entachée d'incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l'espèce, par l'autorité compétente. Dans le cas où il juge qu'une même décision aurait été prise par l'autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice d'incompétence qui entachait la décision administrative illégale.
3. Selon l'article L. 251-8 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Le ministre chargé de l'agriculture peut prescrire par arrêté les traitements et les mesures nécessaires à la prévention de la propagation des organismes nuisibles inscrits sur la liste prévue à l'article L. 251-3. Il peut également interdire les pratiques susceptibles de favoriser la dissémination des organismes nuisibles, selon les mêmes modalités. / II. - En cas d'urgence, les mesures ci-dessus spécifiées peuvent être prises par arrêté préfectoral immédiatement applicable. L'arrêté préfectoral doit être soumis, dans la quinzaine, à l'approbation du ministre chargé de l'agriculture ". L'article 1er de l'arrêté ministériel du 31 juillet 2000 établissant la liste des organismes nuisibles aux végétaux, produits végétaux et autres objets soumis à des mesures de lutte obligatoire énonce que " la lutte contre les organismes nuisibles mentionnés en annexe A du présent arrêté est obligatoire, de façon permanente, sur tout le territoire métropolitain ou dans les départements d'outre-mer, dès leur apparition, et ce quel que soit le stade de leur développement et quels que soient les végétaux, produits végétaux et autres objets sur lesquels ils sont détectés ". Cet arrêté a inscrit le Plum Pox Virus à l'origine de la maladie de la Sharka à son annexe A. Le virus de la Sharka est ainsi considéré comme un organisme nuisible, contre lequel la lutte est obligatoire, dès son apparition et de façon permanente.
4. Par un jugement du 3 mai 2012, devenu définitif, le tribunal administratif de Grenoble a annulé l'arrêté du préfet de la Drôme du 10 juin 2008, au motif qu'en l'absence d'urgence, seul le ministre en charge de l'agriculture était compétent pour adopter de telles mesures de lutte contre le virus de la Sharka, en application de l'article L. 251-8 du code rural.
5. Il résulte de l'instruction que, par un rapport d'expertise établi au mois d'avril 2008 à la demande du ministère de l'agriculture et de la pêche, le laboratoire national de la protection des végétaux avait préconisé l'abaissement du seuil de contamination au-delà duquel l'arrachage de l'ensemble des arbres d'une parcelle doit être prescrit de 10 % à 5 %, voire à 2 %, dans la Drôme. L'abaissement de ce seuil à 5 %, tel que décidé par le préfet de la Drôme par l'arrêté du 10 juin 2008, a également reçu l'approbation du ministre en charge de l'agriculture, par courrier du 25 novembre 2008. Toutefois, ces documents ne sont pas suffisants pour établir qu'il existait un consensus scientifique sur la nécessité d'un tel abaissement, alors, notamment, que le rapport Devos, établi un an auparavant, ne comportait pas de telle préconisation. En outre, le ministre a, par arrêté du 27 novembre 2008, lui-même fixé à 10 % le seuil de contamination au-delà duquel l'arrachage était nécessaire, sans même prévoir de possibilités de l'abaisser localement. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que le ministre aurait, comme l'avait fait le préfet de la Drôme par l'arrêté annulé, décidé d'abaisser ce seuil à 5 %.
6. Par ailleurs, contrairement à ce que prétend le ministre en charge de l'agriculture, la situation épidémiologique du département de la Drôme ne justifiait pas à elle seule, en l'absence de disposition en ce sens, l'arrachage des parcelles contaminées à plus de 5 %, mais à moins de 10 %, par le virus de la Sharka. En outre, il n'est nullement établi que les parcelles concernées auraient nécessairement connu, au cours de l'année, un niveau de contamination dépassant 10 % et rendant obligatoire leur arrachage.
7. Le ministre en charge de l'agriculture n'est, par suite, pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Grenoble a jugé que l'illégalité de l'arrêté du préfet de la Drôme du 10 juin 2008, qui est de nature à engager la responsabilité de l'Etat, est directement à l'origine de certains des préjudices invoqués par M. C....
Sur l'appel incident de M. C... :
8. En premier lieu, contrairement à ce que prétend M. C..., les juges de première instance ont procédé à une évaluation de l'entier préjudice subi, à partir d'un rapport d'expertise judiciaire, sans se borner à faire application du barème d'indemnisation fixé, à titre amiable, par le ministre en charge de l'agriculture.
9. En deuxième lieu, pour prétendre que l'indemnisation qui lui a été accordée en première instance au titre du préjudice dû à l'arrachage des parcelles contaminées à hauteur de 5 % à 10 % par le virus de la Sharka, M. C... se borne à faire état de l'évaluation proposée par le rapport d'expertise, sans contester le bien-fondé des corrections qui y ont été apportées par les juges de première instance. Dès lors, et en l'absence de tout élément nouveau en appel, il ne résulte pas de l'instruction que ce préjudice aurait été inexactement évalué.
10. En troisième lieu, aux termes de l'article 7 de l'arrêté ministériel du 27 novembre 2008 : " (...) toute parcelle contaminée à plus de 10 % sur l'année en cours doit être détruite en totalité. Si elle comprend des végétaux en production de fruits, la destruction peut être reportée au plus tard à dix jours après la récolte ".
11. Ces dispositions, entrées en vigueur dès le 3 décembre 2008 et dont la légalité n'est pas contestée, justifiaient à elles seules l'arrachage des arbres sains relevant de parcelles contaminées par le virus de la Sharka à plus de 10 % au cours de l'année 2008. Contrairement à ce que prétend l'intimé, il ne résulte pas de ces dispositions, qui prévoient seulement un report de l'obligation d'arrachage si la récolte n'a pas encore eu lieu, qu'un tel arrachage n'était plus prescrit au-delà de la récolte, au titre de l'année 2008. L'abrogation de cet arrêté par l'arrêté ministériel du 17 mars 2011 est par ailleurs sans incidence. Dès lors, et ainsi que l'ont estimé à bon droit les premiers juges, l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 10 juin 2008, qui a eu pour seule conséquence un arrachage précoce des arbres sains des parcelles contaminées à plus de 10 %, tout comme l'insuffisance des mesures de prospection qui auraient, selon M. C..., été précédemment mises en oeuvre, ne sont pas la cause directe du préjudice tenant à l'arrachage de ces arbres. M. C... n'est, par suite, pas fondé à demander l'indemnisation de l'arrachage des arbres sains sur les parcelles contaminées à plus de 10 % par le virus de la Sharka.
12. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre en charge de l'agriculture et sur la recevabilité de ces conclusions, que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a limité le montant de la condamnation de l'Etat à la somme de 48 232,99 euros. Ses conclusions tendant au rehaussement de cette condamnation doivent, par suite, être rejetées.
Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :
13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 500 euros à verser à M. C..., au titre des frais non compris dans les dépens que ce dernier a exposés.
14. En revanche, M. C... ne peut prétendre à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 35 euros au titre de la contribution pour l'aide juridique prévue à l'article 1635 bis Q du code général des impôts, l'article R. 411-2 du code de justice administrative ayant été abrogé à compter du 1er janvier 2014, soit antérieurement à l'enregistrement de sa requête d'appel.
DECIDE :
Article 1er : La requête du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt est rejetée.
Article 2 : L'Etat versera à M. C... la somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par M. C... est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et à M. F... C....
Délibéré après l'audience du 5 novembre 2019, à laquelle siégeaient :
Mme E... B..., présidente de chambre,
Mme H..., présidente-assesseure,
Mme D... G..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 10 décembre 2019.
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N° 17LY01405