III°) Par une requête enregistrée sous le n° 1604981, l'association Vent du Haut-Forez, la commune de Chalmazel-Jeansagnière, la commune de La Chamba, la commune de La Côte-en-Couzan et la commune de Saint-Didier-sur-Rochefort ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la décision du 3 mai 2016 par laquelle le préfet de la Loire a accordé un permis de construire à la SAS Monts du Forez Energie pour la construction de quatre éoliennes, au lieu-dit le Grand Caire sur le territoire de la commune de Saint-Jean-la-Vêtre.
Par un jugement nos 1604978-1604980-1604981 du 21 mai 2019, le tribunal administratif de Lyon a joint et rejeté ces demandes.
Procédure devant la cour
Par une requête enregistrée le 19 juillet 2019 et deux mémoires enregistrés le 20 mai 2020 et le 21 octobre 2020, la commune de Chalmazel-Jeansagnière, la commune de La Chamba, la commune de La Côte-en-Couzan, la commune de Saint-Didier-sur-Rochefort et l'association Vent du Haut-Forez, représentées par Me Juilles (SELARL DMMJB Avocats), avocat, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 21 mai 2019 ;
2°) d'annuler les arrêtés du préfet de la Loire du 3 mai 2016 portant permis de construire ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la SAS Monts du Forez Energie une somme de 3 000 euros à verser à chacune d'elles en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
Sur la régularité du jugement :
- le jugement attaqué omet de répondre à des moyens ;
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;
Sur le bien-fondé du jugement :
- les arrêtés en litige sont entachés d'un vice de forme, en s'abstenant de viser la décision du syndicat mixte du SCOT Loire Centre ;
- les arrêtés en litige ont été adoptés au terme d'une procédure irrégulière, le syndicat mixte du SCOT Loire Centre ayant refusé d'autoriser la dérogation à l'interdiction de construire résultant des articles L. 142-4 3° et L. 111-4 3° du code de l'urbanisme ;
- les arrêtés en litige n'ont pas été précédés de l'autorisation de défrichement requise par l'article L. 341-7 du code forestier, celle-ci ayant été annulée par le tribunal administratif de Lyon ;
- cette autorisation de défrichement est entachée d'illégalité, soulevée par la voie de l'exception, ainsi qu'il résulte de leurs écritures produites dans le cadre du contentieux formé contre cette autorisation et versées dans la présente instance ;
- l'étude d'impact qui a précédé les permis de construire litigieux est insuffisante, en méconnaissance du II 2°, 3° et 5° de l'article R. 122-5 du code de l'urbanisme ;
- le préfet a méconnu l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme en scindant le projet en trois autorisations distinctes ;
- le préfet a méconnu l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme, le chemin rural de la Pierre du Grand Caire ne permettant pas de desservir le projet et aucune prescription particulière n'ayant été prévue à cet égard ;
- le pétitionnaire a commis une fraude, en n'ayant pas fait mention de la création d'un nouveau chemin d'accès ;
- les arrêtés en litige sont contraires à l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, eu égard à l'atteinte portée par le projet au paysage avoisinant ;
- le projet autorisé par les arrêtés en litige porte atteinte à l'environnement, plus particulièrement aux chiroptères, à l'avifaune et à la qualité de l'eau et en raison du bruit généré ;
- le projet méconnaît l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme, lequel lui est applicable compte tenu de l'inapplicabilité de l'article L. 122-3 du même code ;
- le projet méconnaît la convention européenne du paysage.
Par deux mémoires en défense enregistrés le 17 décembre 2019 et le 29 septembre 2020, la SAS Monts du Forez Energie, représentée par Me A... (cabinet Lacourte Raquin Tatar), avocat, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge des requérantes une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle expose que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense enregistré le 29 septembre 2020, le ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.
Il expose que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 23 octobre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 10 novembre 2020.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention européenne du paysage ;
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code forestier ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B... C...,
- les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public ;
- et, les observations de Me Juilles avocat, représentant la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres, et de Me Repeta, avocat, représentant la SAS Monts du Forez Energie ;
Une note en délibéré a été produite pour la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres le 10 mai 2021.
Considérant ce qui suit :
1. La commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres relèvent appel du jugement du 21 mai 2019 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation des arrêtés du préfet de la Loire du 3 mai 2016 accordant trois permis de construire à la SAS Monts du Forez Energie, en vue de l'implantation de cinq éoliennes sur les territoires des communes de la Chamba, de La Côte-en-Couzan et de Saint-Jean-La-Vêtre.
Sur la régularité du jugement :
2. Aux termes de l'article L. 9 : " Les jugements sont motivés ".
3. Afin de satisfaire au principe de motivation des décisions de justice, rappelé à l'article L. 9 du code de justice administrative, le juge administratif doit répondre, à proportion de l'argumentation qui les étaye, aux moyens qui ont été soulevés par les parties auxquelles sa décision fait grief et qui ne sont pas inopérants.
4. Il ressort des énonciations du jugement attaqué que, pour écarter le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact jointe aux dossiers de demande de permis de construire, qui n'était pas inopérant, le tribunal a seulement relevé que la circonstance que cette étude ait examiné plusieurs variantes est sans incidence sur sa régularité dès lors que le projet a été effectivement examiné et que l'étude a porté sur le projet exact retenu. Il ne s'est en revanche nullement prononcé sur la pertinence du périmètre d'analyse retenu, sur la suffisance du résumé non technique et des volets consacrés à l'avifaune et à la ressource en eau et sur la sincérité des photomontages, alors qu'il y était expressément invité par les requérantes dans leur mémoire en réplique. Le tribunal a ainsi insuffisamment motivé son jugement.
5. Il s'ensuit, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens contestant la régularité du jugement attaqué, que celui-ci est irrégulier et doit être annulé.
6. Il y a lieu pour la cour de statuer, par la voie de l'évocation, sur les demandes de la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres dirigées contre les arrêtés du préfet de la Loire du 3 mai 2016 accordant trois permis de construire à la SAS Monts du Forez Energie.
Sur la légalité des arrêtés du préfet de la Loire du 3 mai 2016 :
En ce qui concerne l'office du juge :
7. Aux termes de l'article 15 de l'ordonnance susvisée du 26 janvier 2017, dans sa rédaction issue de l'article 60 de la susvisée du 10 août 2018 : " Les dispositions de la présente ordonnance entrent en vigueur le 1er mars 2017, sous réserve des dispositions suivantes : / 1° (...) les permis de construire en cours de validité à cette même date autorisant les projets d'installation d'éoliennes terrestres sont considérées comme des autorisations environnementales relevant du chapitre unique du titre VIII du livre Ier de ce code, avec les autorisations, enregistrements, déclarations, absences d'opposition, approbations et agréments énumérés par le I de l'article L. 181-2 du même code que les projets ainsi autorisés ont le cas échéant nécessités ; les dispositions de ce chapitre leur sont dès lors applicables, notamment lorsque ces autorisations sont contrôlées, modifiées, abrogées, retirées, renouvelées, transférées, contestées ou lorsque le projet autorisé est définitivement arrêté et nécessite une remise en état (...) ".
8. En application de ces dispositions, les permis de construire en cours de validité au 1er mars 2017 et portant sur des projets d'installation d'éoliennes terrestres constituent des autorisations environnementales au sens des articles L. 181-1 et suivants du code de l'environnement, relevant, en application de l'article L. 181-17, d'un contentieux de pleine juridiction. Toutefois, il appartient au juge du plein contentieux des installations classées de se prononcer sur la légalité de l'autorisation au regard des règles d'urbanisme légalement applicables à la date de sa délivrance.
En ce qui concerne la motivation des permis de construire :
9. En premier lieu, les erreurs et omissions affectant les visas d'un permis de construire sont sans incidence sur sa légalité. Elles ne sont pas davantage de nature à démontrer un défaut d'examen par l'autorité administrative des avis non visés.
10. En second lieu, l'article R. 424-5 du code de l'urbanisme n'imposant la motivation que des seules prescriptions, les requérantes ne sauraient utilement reprocher au préfet de la Loire d'avoir motivé les permis de construire en s'appuyant sur le schéma régional éolien et sans y faire état des risques environnementaux du projet.
En ce qui concerne les dossiers de demande et l'étude d'impact :
11. Aux termes de l'article R. 122-5 du code de l'environnement définissant le contenu de l'étude d'impact qui doit être jointe au dossier de demande de permis de construire en application de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme : " I.-Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. II.-L'étude d'impact présente : (...) 2° Une analyse de l'état initial de la zone et des milieux susceptibles d'être affectés par le projet, portant notamment sur la population, la faune et la flore, les habitats naturels, les sites et paysages, les biens matériels, les continuités écologiques telles que définies par l'article L. 371-1, les équilibres biologiques, les facteurs climatiques, le patrimoine culturel et archéologique, le sol, l'eau, l'air, le bruit, les espaces naturels, agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, ainsi que les interrelations entre ces éléments ; 3° Une analyse des effets négatifs et positifs, directs et indirects, temporaires (y compris pendant la phase des travaux) et permanents, à court, moyen et long terme, du projet sur l'environnement, en particulier sur les éléments énumérés au 2° et sur la consommation énergétique, la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses), l'hygiène, la santé, la sécurité, la salubrité publique, ainsi que l'addition et l'interaction de ces effets entre eux ; (...) 5° Une esquisse des principales solutions de substitution examinées par le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage et les raisons pour lesquelles, eu égard aux effets sur l'environnement ou la santé humaine, le projet présenté a été retenu (...) ".
12. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.
13. Par arrêté du 12 février 2014, le préfet de la Loire a soumis à étude d'impact globale le projet de la SAS Monts du Forez Énergie. La commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres contestent le caractère complet et suffisant de cette étude.
14. En premier lieu, il résulte de cette étude qu'elle a été élaborée à partir de quatre périmètres croissants, de la zone potentielle d'implantation au périmètre éloigné. La circonstance que la zone potentielle d'implantation ait été délimitée à partir de l'ancienne zone de développement éolien (" ZDE ") précédemment définie par la communauté de communes des montagnes du Haut Forez, dont l'abrogation en 2013 a, au demeurant, été expressément mentionnée en page 21 de l'étude, n'est pas de nature à remettre en cause sa régularité, dès lors que l'ensemble des éoliennes de la variante finalement retenue sont bien implantées dans cette zone. Il ne résulte pas davantage de cette étude une ambiguïté quant à l'orientation du projet.
15. En deuxième lieu, l'étude a examiné cinq variantes, allant d'un projet théorique de 21 éoliennes au projet retenu comportant 5 éoliennes, en comparant les impacts environnementaux. Quand bien même d'autres considérations auraient également participé au choix de la variante comportant le moins d'impacts environnementaux, l'étude d'impact a ainsi répondu aux exigences du 5° du II de l'article R. 122-5 précité.
16. En troisième lieu, conformément à sa vocation, le résumé non technique comporte une synthèse des enjeux notamment environnementaux du projet, en mentionnant, s'agissant du paysage, une sensibilité globalement modérée, jugée toutefois forte pour certaines sous-unités telles que les monts du Forez et les contreforts est. La seule circonstance que ce résumé ne fasse pas mention des Hautes Chaumes ne saurait suffire à établir une insuffisance de celui-ci, ni davantage celle de l'étude d'impact, laquelle comporte, y compris dans son volet paysager, de multiples références et développements relatifs à ce paysage particulier.
17. En quatrième lieu, s'il est constant que l'étude d'impact n'évoque pas l'impact du projet sur la chouette Chevêchette d'Europe, espèce protégée en vertu de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature et de la directive susvisée du 6 avril 1979, elle comportait toutefois un volet " avifaune ", précis et substantiel, réalisé au terme de plusieurs visites de terrain, ainsi qu'un volet " défrichement ", qui a été précédé d'une recherche des microhabitats présents dans la zone d'emprise du projet, dont l'insuffisance n'est nullement démontrée et qui n'a pas permis de constater la présence de ce rapace dans ce secteur. Les pièces produites par la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres, notamment la cartographie des observations de la chouette Chevêchette d'Europe dans le secteur du col de la Loge entre 2014 et 2017 établie par la Ligue de protection des oiseaux, qui ne fait état, entre 2014 et 2015, que de rares constatations, seulement " possibles " ou " probables " à distance du projet, ne permettent pas davantage de démontrer que la chouette Chevêchette d'Europe était effectivement établie dans ce secteur. Par suite, il ne résulte pas de l'instruction que cette étude d'impact aurait été insuffisante à cet égard. Dès lors, la note complémentaire réalisée en décembre 2015, qui ne reconnaît pas davantage la présence de cette espèce, ne revêtait pas un caractère substantiel, nécessitant qu'elle soit mise à disposition du public.
18. En cinquième lieu, si la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres contestent la sincérité des photomontages produits à l'appui du volet paysager de l'étude d'impact, il résulte de celle-ci, qui détaille la méthode appliquée, que ces photomontages ont été réalisés à partir de clichés pris à l'aide d'une focale 50 mm, grâce au logiciel Windpro, dont la fiabilité n'est pas utilement remise en cause. Par ailleurs, cette quarantaine de photomontages présente, pour l'essentiel, des conditions climatiques et de luminosité correctes. La seule présence, sur certains, d'éléments au premier plan, de même que la circonstance que les éoliennes n'y sont parfois que peu visibles ne sont pas de nature à les priver d'utilité. En outre, la notice élaborée par la DREAL de Picardie dont se prévalent les requérantes, au demeurant dépourvue de valeur contraignante, n'exclut pas la réalisation de panoramas. Par ailleurs, il est constant que ces photomontages ont été localisés afin d'illustrer l'impact du projet depuis, notamment, les principaux lieux de vie et éléments du patrimoine protégé ou touristique et depuis les axes de circulation, sans que les requérantes ne démontrent que d'importants lieux de vie auraient été omis, en invoquant le seul hameau de Gal et le col de Loge, qui fait l'objet d'un photomontage. Enfin, les photomontages produits par les requérantes ne présentent pas davantage de garanties que ceux ainsi présentés dans l'étude, lesquels ont été considérés comme des éléments assez objectifs pour évaluer l'impact du projet sur le paysage par l'autorité environnementale dans son avis du 1er octobre 2015. Ainsi, il n'est pas établi que ces photomontages ne seraient pas sincères.
19. En sixième lieu, l'étude d'impact environnementale comprend quatre parties dédiées à l'impact du projet sur les eaux de surface, les zones humides, les eaux souterraines et les captages d'eau potable, ainsi que deux autres relatives à la faune, notamment aquatique, et aux sites Natura 2000 et était assortie d'une annexe 9 comportant une expertise géologique et hydrogéologique. Contrairement à ce que prétendent la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres qui, au demeurant, ne précisent pas quelle incidence liée à cette circonstance aurait été omise par l'analyse, l'étude d'impact mentionne à différentes reprises la tête de bassin versant que constitue le massif où doit être implanté le projet, et notamment la protection prévue à cet égard par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux. Par ailleurs, il ne ressort nullement de l'étude, qui comprenait notamment une " évaluation d'incidence au titre de Natura 2000 " que des sites protégés à ce titre auraient été omis. S'il existe une divergence entre cette évaluation et l'étude d'impact quant à la distance séparant le projet du site d'intérêt communautaire " Lignon, Vizézy, Anzon et leurs affluents ", il est constant que ce site correspond à un vaste secteur et réseau de cours d'eau, sans qu'une distance le séparant du projet ne puisse être précisément fixée. La circonstance que la distance mentionnée dans l'évaluation d'incidence ne soit pas celle séparant le projet du point le plus proche de la zone protégée ne saurait suffire à établir que l'évaluation qui en a résulté aurait été faussée. Au surplus, la carte produite par les requérantes, qui ne localise pas la source du Lignon, ne permet pas de contredire la justification apportée par la pétitionnaire selon laquelle cette source aurait été retenue pour mesurer la distance du projet par rapport au site d'intérêt communautaire. Si elles relèvent également que l'étude d'impact a qualifié de pérennes les seuls captages du versant nord, elle ne démontre pas que des captages auraient été omis par l'étude, la carte de recensement dont elles se prévalent étant à cet égard comparable à celle figurant en page 39 de l'étude, ni, par suite, que cette qualification aurait eu une incidence sur l'évaluation qui s'en suit. Enfin, si elles se prévalent des réserves émises par l'agence régionale de santé (ARS) dans son avis du 17 septembre 2015, celle-ci recommandait seulement que les modalités d'évacuation des eaux pluviales hors des périmètres de protection soient précisées et que soit prévue la réalisation de certaines études postérieurement à la délivrance des autorisations, sans relever ainsi d'insuffisance substantielle de l'analyse à laquelle procède l'étude d'impact.
20. En septième lieu, il résulte de l'étude d'impact, et notamment de son volet consacré au défrichement, que celle-ci comprend un développement relatif aux voies d'accès et fait état du renforcement du chemin de la pierre du Grand Caire, pour en analyser les impacts, notamment des travaux de défrichement qu'il implique et sur les eaux souterraines. Les requérantes ne démontrent nullement que des incidences inhérentes à cet aspect du projet auraient été omises.
21. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact doit être écarté.
En ce qui concerne le défaut d'autorisation préalable du syndicat mixte du SCOT Loire Centre :
22. Aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". L'article L. 111-4 du même code prévoit que : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : (...) 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national (...) ".
23. Il ressort des termes mêmes des permis de construire en litige que le projet a été autorisé en dehors des parties urbanisées de la commune sur le fondement du 2° de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme. Ainsi, il ne relevait pas des projets autorisés sur le fondement du 3° et 4° de ce même article, seuls visés par le 3° de l'article L. 142-4 du même code et nécessitant alors une dérogation sur le fondement de l'article L. 142-5. Par suite, et alors même que le syndicat mixte du SCOT Loire Centre a été saisi d'une demande de dérogation par le préfet pour la partie du projet située sur le territoire de la Chamba, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme s'avère inopérant. Il en est, par suite, de même de celui tiré de l'exception d'illégalité de l'article 14 de l'ordonnance du 23 septembre 2015, relatif à l'entrée en vigueur de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme.
En ce qui concerne la pluralité de permis de construire :
24. Aux termes de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique (...) ".
25. Il résulte de ces dispositions que la construction d'un ensemble immobilier unique, même composé de plusieurs éléments, doit en principe faire l'objet d'une seule autorisation de construire, sauf à ce que l'ampleur et la complexité du projet justifient que des éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, sous réserve que l'autorité administrative soit en mesure de vérifier, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés. En revanche, des constructions distinctes, ne comportant pas de liens physiques ou fonctionnels entre elles, n'ont pas à faire l'objet d'un permis unique, mais peuvent faire l'objet d'autorisations distinctes, dont la conformité aux règles d'urbanisme est appréciée par l'autorité administrative pour chaque projet pris indépendamment. La seule circonstance que l'une ne pourrait fonctionner ou être exploitée sans l'autre, au regard de considérations d'ordre technique ou économique et non au regard des règles d'urbanisme, ne suffit pas à caractériser un ensemble immobilier unique devant en principe faire l'objet d'un seul permis de construire.
26. Contrairement à ce que prétendent la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres, il n'existe aucun obstacle à ce que la conformité aux règles d'urbanisme des différentes constructions autorisées par les trois permis de construire en litige puisse être appréciée indépendamment. Ainsi, et à supposer même que ces différentes constructions ne pourraient fonctionner ou être exploitées les unes sans les autres, au regard de considérations d'ordre technique ou économique, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le projet constituait, dans sa globalité, un ensemble immobilier unique devant faire l'objet d'une seule autorisation de construire.
En ce qui concerne le défaut d'autorisation de défrichement :
27. Aux termes de l'article L. 341-7 du code forestier : " Lorsque la réalisation d'une opération ou de travaux soumis à une autorisation administrative, à l'exception de celles prévues au titre Ier et au chapitre V du titre V du livre V du code de l'environnement, nécessite également l'obtention d'une autorisation de défrichement, celle-ci doit être obtenue préalablement à la délivrance de cette autorisation administrative ". L'article L. 425-6 du code de l'urbanisme prévoit ainsi que : " Conformément à l'article L. 341-7 du nouveau code forestier, lorsque le projet porte sur une opération ou des travaux soumis à l'autorisation de défrichement (...), celle-ci doit être obtenue préalablement à la délivrance du permis ".
28. Il est constant que, par arrêté du 26 janvier 2016, le préfet de la Loire a délivré à la SAS Monts du Forez Energie l'autorisation de défrichement requise par son projet. Si cette autorisation a été annulée par un jugement du tribunal administratif de Lyon du 7 novembre 2017, celui-ci a lui-même été annulé par la cour de céans dans un arrêt n° 17LY04399 du 30 janvier 2020 qui a par ailleurs rejeté la demande d'annulation présentée par la commune de Chalmazel-Jeansagnière et l'association Vent du Haut-Forez. Le pourvoi en cassation formé par ces dernières a depuis été rejeté par décision du Conseil d'Etat du 7 octobre 2020. Par suite, le moyen tiré de ce que les permis de construire litigieux n'ont pas été précédés d'une autorisation de défrichement en méconnaissance des dispositions précitées manque en fait et doit être écarté.
En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'autorisation de défrichement :
29. La commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres invoquent, par la voie de l'exception, l'illégalité de cette autorisation de défrichement en se prévalant du mémoire en défense produit devant la cour de céans dans l'instance n° 17LY04399 dont elle a versé une copie au dossier.
30. En premier lieu, par arrêté du 12 février 2014, le préfet de la Loire a soumis à étude d'impact globale le projet de la SAS Monts du Forez Énergie d'implanter un parc de cinq éoliennes sur le territoire des communes de Saint-Jean-la-Vêtre et de la Côte-en-Couzan, après défrichement de 2 hectares, 37 ares et 54 centiares de bois. Cette étude, établie en juillet 2015, a été mise à disposition du public du 16 novembre 2015 au 1er décembre 2015. La circonstance que cette étude n'a pas évoqué l'impact du projet sur la chouette Chevêchette d'Europe n'est pas de nature à démontrer son insuffisance, ainsi qu'il est indiqué au point 17 du présent arrêt. Par ailleurs, la note complémentaire réalisée en décembre 2015 ne revêtait pas un caractère substantiel, nécessitant qu'elle soit mise à disposition du public.
31. En deuxième lieu, et comme indiqué au point 38, il résulte de la carte de l'emprise du défrichement figurant dans le volet défrichement de l'étude d'impact que devait être défriché un élargissement du chemin permettant l'accès aux parcelles sur le seul territoire de la commune de Saint-Jean-la-Vêtre, et présenté comme un " renforcement " du chemin existant dans le résumé non technique de l'étude d'impact. Dans ces conditions, les requérantes ne justifient nullement qu'une autorisation préalable de la commune de Chalmazel-Jeansagnière était requise, ni ne se prévalent d'aucune disposition exigeant sa consultation préalable. Enfin, il résulte de ce qui a été indiqué précédemment, notamment au point 20, qu'aucune insuffisance de l'étude d'impact n'est établie à cet égard.
32. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 341-1 du code forestier : " La demande est présentée soit par le propriétaire des terrains ou son mandataire (...) ".
33. La commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres se bornent, dans la présente instance, à se prévaloir du mémoire en défense produit devant la cour de céans dans l'instance tendant à l'annulation du jugement annulant l'autorisation de défrichement délivrée pour le même projet par le préfet de la Loire le 26 janvier 2016. Toutefois, elles ne contestent nullement les motifs par lesquels la cour de céans a écarté ce moyen dans son arrêt n° 17LY04399, en relevant qu'il résultait alors de l'instruction que les propriétaires des parcelles concernées par le projet de défrichement ont donné leur accord à ce projet et ont autorisé soit la SAS Monts du Forez Energie, soit la société EDP Renewables France ou toute société qui s'y serait substituée, à déposer la demande de défrichement et que, la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres ne contestant pas que la SAS Monts du Forez Energie, en partie détenue par la société EDP Renewables France, s'est substituée à cette dernière pour mener ce projet, le moyen tiré du défaut de qualité de la SAS Monts du Forez Energie pour déposer la demande d'autorisation de défrichement manquait en fait et ne pouvait qu'être écarté. Ce moyen, seulement réitéré sans autres précisions dans la présente instance, doit donc être écarté.
34. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 341-5 du code forestier : " L'autorisation de défrichement peut être refusée lorsque la conservation des bois et forêts ou des massifs qu'ils complètent, ou le maintien de la destination forestière des sols, est reconnu nécessaire à une ou plusieurs des fonctions suivantes : (...) 3° A l'existence des sources, cours d'eau et zones humides, et plus généralement à la qualité des eaux ; (...) 7° A la valorisation des investissements publics consentis pour l'amélioration en quantité ou en qualité de la ressource forestière, lorsque les bois ont bénéficié d'aides publiques à la constitution ou à l'amélioration des peuplements forestiers ; 8° A l'équilibre biologique d'une région ou d'un territoire présentant un intérêt remarquable et motivé du point de vue de la préservation des espèces animales ou végétales et de l'écosystème ou au bien-être de la population ; 9° A la protection des personnes et des biens et de l'ensemble forestier dans le ressort duquel ils sont situés contre les risques naturels, notamment les incendies et les avalanches ".
35. Comme précédemment, la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres se bornent à se prévaloir du mémoire en défense produit devant la cour de céans dans l'instance n° 17LY04399 sans contester les motifs par lesquels la cour de céans a écarté ce moyen, ni apporter de précisions nouvelles. Il en résulte que l'arrêté en cause autorise le défrichement de quatre parcelles boisées de 2,4 hectares, sur le territoire des communes de Saint-Jean-la-Vêtre et de La Côte-en-Couzan. Il résulte de l'étude d'impact du projet, dont l'insuffisance n'est pas établie, et en particulier de son annexe 10 consacrée au défrichement, que son emprise peut être considérée comme dépourvue de caractère significatif, par comparaison à la surface des milieux naturels demeurant préservés de toute intervention, qu'il s'agisse des plantations résineuses ou des forêts naturelles, et n'est pas de nature à menacer les corridors écologiques terrestres. Ainsi, en se bornant à invoquer l'emprise du projet et le chemin qui doit être réalisé parallèlement au chemin rural existant, la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres ne démontrent pas que, comme elles le prétendent, le projet aurait pour effet de rompre des continuités écologiques. Par ailleurs, cette même étude indique qu'aucun microhabitat potentiel pour les chiroptères, les oiseaux ou les rongeurs n'a été relevé dans l'emprise du projet, laquelle ne présente en outre qu'un intérêt " faible à moyen " pour les fonctions de chasse, d'alimentation ou de transit des espèces présentes. S'agissant plus particulièrement de la chouette Chevêchette d'Europe, la note complémentaire de décembre 2015, précédemment évoquée, relève que l'emprise du projet est constituée de parcelles de résineux peu favorables à son implantation. Aucun autre impact sur les chiroptères n'est davantage établi. Par ailleurs, s'il est constant que le projet se situe dans le périmètre de protection éloigné de captages d'eau et à proximité de secteurs de zones humides, l'étude d'impact a, à cet égard, relevé que l'aquifère, profond et étendu, est peu vulnérable aux activités de surface, quand bien même la sensibilité du site du point de vue de l'hydrogéologie est jugée forte. La commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres n'apportent aucune pièce propre à contredire ces conclusions, et notamment à établir un impact des travaux de défrichement sur la qualité des eaux. Enfin, en évoquant le schéma régional éolien et la description de la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique que constituent les monts du Forez, elles n'établissent pas davantage l'impact de ce projet sur le paysage environnant, lequel a été considéré comme acceptable par l'autorité environnementale dans son avis du 1er octobre 2015. De même, en se référant seulement à la contribution de la commune de Côte-en-Couzan, ouvertement opposée à ce projet, elles n'apportent aucune précision sur la date et le montant des aides financières qui auraient été attribuées par une commune voisine en vue d'améliorer le boisement de l'une des parcelles concernées. Dans ces conditions, le préfet de la Loire n'a pas, contrairement à ce que prétendent la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres, manifestement méconnu les dispositions précitées en délivrant l'autorisation litigieuse.
36. Il résulte de ce qui précède que l'exception d'illégalité de l'arrêté du préfet de la Loire du 26 janvier 2016 portant autorisation de défrichement doit être écartée.
En ce qui concerne le chemin d'accès :
37. En premier lieu, aux termes de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie (...) ".
38. Il est constant que les parcelles sur lesquelles le projet doit être implanté sont desservies par le chemin rural dit de la pierre du Grand Caire. La circonstance qu'une collectivité serait susceptible de restreindre l'usage d'un tel chemin ne remet pas en cause l'existence d'une desserte, au sens de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme, qui n'exige nullement l'accord préalable du propriétaire de la voie. En tout état de cause, il résulte de la carte de l'emprise du défrichement figurant, dans le volet défrichement de l'étude d'impact, que devait être également défriché un élargissement de ce chemin permettant l'accès aux parcelles par le seul territoire de la commune de Saint-Jean-la-Vêtre, ce qui a pu être présenté comme un " renforcement " du chemin existant dans le résumé non technique de l'étude d'impact. Les permis de construire litigieux, au demeurant délivrés sous réserve des droits des tiers, ne méconnaissent pas manifestement les dispositions précitées.
39. En second lieu, et pour ces mêmes raisons, le pétitionnaire ne saurait être regardé comme ayant commis une fraude en mettant en avant dans le dossier de demande sa volonté d'utiliser autant que possible des chemins existants, au besoin en les " renforçant ", ou en s'abstenant d'y préciser la nature juridique exacte du chemin de la pierre du Grand Caire, quand bien même il aurait, par la suite, présenté, dans ses écritures, cet élargissement comme un nouveau chemin.
En ce qui concerne la distance séparant le poste de livraison et le local technique :
40. Aux termes de l'article R. 111-15 du code de l'urbanisme : " Une distance d'au moins trois mètres peut être imposée entre deux bâtiments non contigus situés sur un terrain appartenant au même propriétaire ".
41. Les requérantes ne démontrant nullement la réalité du " risque non négligeable " qu'induirait la séparation d'un mètre prévue entre le poste de livraison et le local technique, elles ne sont pas fondées à soutenir que le préfet de la Loire aurait manifestement méconnu les dispositions précitées en s'abstenant d'en faire application.
En ce qui concerne l'atteinte aux lieux avoisinants, sites et paysages naturels :
42. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte aux paysages naturels avoisinants, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité des permis de construire délivrés, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux visés à l'article R. 111-27 cité ci-dessus.
43. Le projet de la SAS Monts du Forez Energie consiste à implanter cinq éoliennes, accompagnées d'un poste de livraison, d'un local technique et d'un mât de mesure, sur les territoires des communes de la Chamba, de La Côte-en-Couzan et de Saint-Jean-La-Vêtre, situées à l'ouest du département de la Loire, au sein du massif des monts du Forez, reconnu comme zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique et à proximité du site d'intérêt communautaire des Hautes Chaumes du Forez, considéré comme une mosaïques de paysages naturels remarquables. Le projet s'inscrit ainsi dans un site présentant une réelle richesse écologique et qualité paysagère. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, notamment du volet paysager de l'étude d'impact dont l'insuffisance n'est pas établie, que ce projet, de taille modeste, prévoit une implantation des ouvrages, y compris le mât de mesure, dans l'alignement de la crête du Grand Caire, selon un espacement régulier, créant ainsi une ligne de fuite propre à en atténuer l'impact visuel sur les paysages environnants, et notamment sur les panoramas offerts depuis les Hautes Chaumes. Dans son avis du 1er octobre 2015, l'autorité environnementale a estimé que la visibilité du projet depuis celles-ci ne sera que ponctuelle et n'occupant alors qu'une partie réduite du champ visuel. Par ailleurs, le relief boisé du Grand Caire, y compris au niveau du col de la Loge, participe, avec les reliefs et dômes, comme le sommet du Puy Gros, qui environnent le site d'implantation, à éviter des ruptures d'échelles. Ainsi, si le projet est visible, parfois dans son ensemble depuis différents villages situés à proximité, tels que Jeansagnière, la Chamba ou la Chambonie, il n'en résulte pas d'effets d'écrasement. En outre, son impact apparaît également limité à l'égard des sites touristiques les plus proches, notamment, s'agissant du village médiéval de Cervières, en raison de son éloignement ou, s'agissant du lieu de pèlerinage de Notre Dame de l'Hermitage, par le relief boisé qui l'entoure. Dans ces circonstances, et nonobstant les avis défavorables qui ont été rendus sur ce projet par différentes autorités préalablement consultées, le préfet de la Loire n'a pas manifestement méconnu les dispositions précitées en délivrant les permis de construire en litige.
En ce qui concerne les atteintes à l'environnement :
44. Aux termes de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme : " Le permis (...) doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement. Le projet peut n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement ".
45. L'article R. 111-26 du code de l'urbanisme ne permet pas à l'autorité administrative de refuser un permis de construire, mais seulement de l'accorder sous réserve du respect de prescriptions spéciales relevant de la police de l'urbanisme, telles que celles relatives à l'implantation ou aux caractéristiques des bâtiments et de leurs abords, si le projet de construction est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement. A ce titre, s'il n'appartient pas à cette autorité d'assortir le permis de construire délivré pour une installation classée de prescriptions relatives à son exploitation et aux nuisances qu'elle est susceptible d'occasionner, il lui incombe, en revanche, le cas échéant, de tenir compte des prescriptions édictées au titre de la police des installations classées ou susceptibles de l'être.
46. S'agissant de l'avifaune, il résulte de l'étude d'impact, dont l'insuffisance à cet égard n'est pas établie, que le projet, implanté à l'écart des microhabitats et des zones de reproduction, évite les secteurs à forte sensibilité et ne présentera tout au plus qu'un faible risque de collision, essentiellement lié au mât de mesure, en permettant aisément le contournement de l'éolienne la plus proche d'un couloir migratoire. Comme indiqué précédemment, les pièces produites par les requérantes ne permettent pas de démontrer la présence effective dans ce secteur de la chouette Chevêchette d'Europe. En tout état de cause, la note complémentaire de décembre 2015, précédemment évoquée, relève que l'emprise du projet est constituée de parcelles de résineux peu favorables à son implantation, que cette espèce est peu exposée aux risques de collision et que le projet ne devrait pas remettre en cause l'éventuelle colonisation du secteur par cette espèce. Les requérantes ne démontrent pas la réalité des risques que le projet ferait courir à la chouette de Tengalm, avec un habitat demeurant favorable. Dans son avis du 1er octobre 2015, l'autorité environnementale a conclu, à l'égard des oiseaux, à l'existence d'un risque seulement faible à modéré.
47. S'agissant des chiroptères, cette même autorité, après avoir relevé un " impact assez fort attendu sur la Noctule commune et la Grande noctule et assez fort pour la Noctule de Leisler ", a finalement conclu à un impact " faible à modéré pour les noctules et négligeables pour les autres " compte tenu de l'asservissement des éoliennes aux conditions climatiques dangereuses, rejoignant, à cet égard, les conclusions de l'étude d'impact. Les requérantes n'apportent aucune pièce propre à remettre en cause cette analyse, en se bornant à invoquer le bruit qui sera induit par le fonctionnement des éoliennes, lequel ne peut être utilement invoqué à l'encontre de permis de construire.
48. S'agissant de l'élargissement du chemin d'accès, il résulte de l'étude d'impact, et en particulier de son annexe 10 consacrée au défrichement, que l'emprise de ce défrichement peut être considérée comme dépourvue de caractère significatif, par comparaison à la surface des milieux naturels demeurant préservés de toute intervention, qu'il s'agisse des plantations résineuses ou des forêts naturelles, et n'est pas de nature à menacer les corridors écologiques terrestres. Par ailleurs, les requérantes n'établissent pas que la surface de 23 754 m² que mentionne cette étude et qui inclut " la création de nouveaux chemins " et la parcelle AO 87 sur le territoire de la commune de Saint-Jean-la-Vêtre, ne prendrait pas en compte l'élargissement du chemin d'accès. Ainsi, en invoquant essentiellement ce chemin d'accès, la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres ne démontrent pas que, comme elles le prétendent, le projet aurait pour effet de créer " un boulevard " et de rompre des continuités écologiques.
49. S'agissant de l'impact sur la ressource en eau, s'il est constant que le projet se situe dans le périmètre de protection éloigné de captages d'eau et à proximité de secteurs de zones humides, l'étude d'impact a, à cet égard, relevé que l'aquifère, profond et étendu, est peu vulnérable aux activités de surface, quand bien même la sensibilité du site du point de vue de l'hydrogéologie est jugée forte. De même, si l'agence régionale de santé avait initialement émis des réserves, il résulte du rapport de la direction régionale de l'environnement d'Auvergne-Rhône-Alpes du 8 juin 2016 que le risque à l'égard des captages d'eau a finalement été considéré comme " très faible ", y compris par cette autorité. La commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres n'apportent aucune pièce propre à contredire ces conclusions, et notamment à établir un impact des travaux de défrichement sur la qualité des eaux.
50. En tout état de cause, les requérantes se bornent ainsi à dénoncer l'impact du projet sur ces différents enjeux environnementaux sans nullement prétendre que celui-ci pouvait être autorisé sous réserve d'être assorti de prescriptions particulières. Par suite, elles ne sont pas fondées à soutenir que le préfet de la Loire aurait commis une erreur de droit et manifestement méconnu l'article R. 111-15 du code de l'urbanisme.
En ce qui concerne les dispositions applicables en zone de montagne :
51. Aux termes de l'article L. 122-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Les installations et ouvrages nécessaires aux établissements scientifiques, à la défense nationale, aux recherches et à l'exploitation de ressources minérales d'intérêt national, à la protection contre les risques naturels et aux services publics autres que les remontées mécaniques ne sont pas soumis aux dispositions de la présente section si leur localisation dans ces espaces correspond à une nécessité technique impérative ". Parmi les articles de cette section, l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme dispose que : " Les documents et décisions relatifs à l'occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard ". Sans préjudice des autres règles relatives à la protection des espaces montagnards, ces dispositions prévoient que dans les espaces, milieux et paysages caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard, les documents et décisions relatifs à l'occupation des sols doivent être compatibles avec les exigences de préservation de ces espaces. Pour satisfaire à cette exigence de compatibilité, les documents et décisions cités ci-dessus doivent comporter des dispositions de nature à concilier l'occupation du sol projetée et les aménagements s'y rapportant avec l'exigence de préservation de l'environnement montagnard prévue par la loi.
52. Les permis de construire en litige autorisent l'implantation de cinq éoliennes, accompagnées d'un poste de livraison, d'un local technique et d'un mât de mesure, sur les territoires des communes de la Chamba, de La Côte-en-Couzan et de Saint-Jean-La-Vêtre, au sein du massif des monts du Forez. Il est constant que ce secteur est classé en zone de montagne. Si la production d'électricité photovoltaïque peut être regardée comme participant au service public de production d'électricité, il ne ressort nullement des pièces du dossier qu'une nécessité technique impérative imposerait d'installer les équipements nécessaires à cette production en zone de montagne. Par suite, le projet était soumis aux dispositions générales applicables en zone de montagne telles que résultant de la section du code de l'urbanisme visée par son article L. 122-3, et notamment à son article L. 122-9.
53. Toutefois, si le massif des monts du Forez constitue un paysage caractéristique du patrimoine naturel montagnard au sens des dispositions précitées, il résulte de ce qui a été mentionné au point 43 que, tant les caractéristiques du projet, par le nombre restreint d'éoliennes qu'il comporte et le parti d'implantation retenu, dans l'alignement de la ligne de crête et selon un espacement régulier, que le relief et le boisement du secteur d'implantation en limiteront l'impact visuel et éviteront des ruptures d'échelles, favorisant ainsi son intégration dans le paysage. Les permis de construire sont ainsi de nature à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme doit être écarté.
En ce qui concerne la convention européenne des paysages :
54. Le moyen tiré de la méconnaissance de la Convention européenne des paysages n'est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre à la cour d'en apprécier le bien-fondé.
55. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la SAS Monts du Forez Energie ni, pour la cour, de se déplacer sur les lieux, que la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation des arrêtés du préfet de la Loire du 3 mai 2016.
Sur les frais liés au litige :
56. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la SAS Monts du Forez Energie, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre solidairement à la charge de ces dernières une globale somme de 2 000 euros à verser à la SAS Monts du Forez Energie en application de ces mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lyon du 21 mai 2019 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par la commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres devant le tribunal administratif de Lyon et le surplus des conclusions de leur requête sont rejetés.
Article 3 : La commune de Chalmazel-Jeansagnière et autres verseront solidairement à la SAS Monts du Forez Energie une somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Vent du Haut-Forez, à la commune de Chalmazel-Jeansagnière, à la commune de La Chamba, à la commune de La Côte-en-Couzan, à la commune de Saint-Didier-sur-Rochefort, à la SAS Monts du Forez Energie, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et au ministre de la transition écologique.
Copie en sera adressée au préfet de la Loire.
Délibéré après l'audience du 4 mai 2021, à laquelle siégeaient :
M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,
M. Gilles Fédi, président-assesseur,
Mme B... C..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juin 2021.
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N° 19LY02810