Procédure devant la cour
Par une requête et deux mémoires, enregistrés respectivement les 19 décembre 2016, 2 juin 2017 et 1er octobre 2018, la société Enedis, représentée par Richer et associés droit public, avocats, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 20 octobre 2016 ;
2°) d'annuler le titre exécutoire n° 1477 du 25 juillet 2014 et de la décharger de l'obligation de payer la somme de 646 124 euros ;
3°) de mettre à la charge du syndicat intercommunal d'électricité et de gaz du Puy-de-Dôme le versement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors que les premiers juges n'ont pas examiné le moyen tiré de la nullité des stipulations contractuelles sur lesquelles se fonde le titre exécutoire litigieux ; ce moyen était pourtant invoqué en première instance ; en tout état de cause, à supposer que la cour estime que le moyen n'avait pas été évoqué, il appartenait aux premiers juges de le soulever d'office ;
- le titre exécutoire ne mentionne pas les bases de liquidation de la créance ; le destinataire n'est donc pas en mesure de comprendre le fondement exact des sommes retenues pour le calcul du terme E de la redevance ; en particulier, il n'est pas en mesure de savoir si le financement accordé par la caisse des dépôts et consignations à hauteur de 10 % a été déduit des sommes mises à sa charge ;
- le titre exécutoire attaqué a été pris sur le fondement d'une clause du cahier des charges de concession de 1993 entachée d'illégalité au regard du principe, repris aux articles L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales et L. 322-3 du code de l'énergie, selon lequel une convention de concession ne peut pas mettre à la charge du concessionnaire une dépense étrangère à l'objet de la concession ; or les services publics de la distribution d'électricité et de l'éclairage public constituent des services distincts, relevant de dépenses distinctes, ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat, le 31 juillet 2009, dans l'affaire Ville de Grenoble (n° 296964) ;
- il convient d'interpréter strictement les stipulations de la convention, de manière à ne pas inclure dans l'assiette du terme E des investissements indépendants du réseau d'électricité ; les installations relatives à la télégestion ne font pas partie des ouvrages concédés définis à l'article 2 du cahier des charges ;
- le coefficient forfaitaire de 0,3 affecté au terme E de la part R2 de la redevance apparaît désormais largement surestimé du fait des travaux d'enfouissement du réseau de distribution ayant conduit à séparer progressivement le réseau d'éclairage public et celui de la distribution publique d'électricité ; l'assiette des travaux d'éclairage public à laquelle s'applique ce coefficient doit être interprétée d'autant plus strictement ;
- les travaux d'investissement réalisés dans le cadre de l'installation de la télégestion ne peuvent entrer dans le calcul de la redevance dès lors qu'ils n'ont pas pour objet le développement ou le renouvellement des installations d'éclairage et ne concernent pas des ouvrages concédés ainsi que le prévoit le cahier des charges ;
- le SIEG 63 a manqué à son obligation contractuelle de l'informer des détails et de la nature des travaux pris en compte pour le calcul du terme E ; les factures que ce syndicat produit à l'instance démontre des incohérences et permet de douter de la sincérité de l'état récapitulatif des travaux éligibles établi par le syndicat ;
- la commune de Clermont-Ferrand a obtenu un financement de 10 % du montant des travaux de mise en place d'un service de télégestion par la Caisse des dépôts et consignations ; ce montant doit être déduit de l'assiette du terme E.
Par deux mémoires, enregistrés le 17 mars et 5 décembre 2017, le syndicat intercommunal d'électricité et de gaz du Puy-de-Dôme (SIEG 63), représenté par la SCP Teillot et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société Enedis au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
- le jugement est régulier ; les premiers juges ont répondu au moyen tiré de la nullité des stipulations du cahier des charges au regard de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales ; ils n'avaient pas à soulever d'office un tel moyen ;
- le montant de l'investissement supporté par la commune de Clermont-Ferrand a été parfaitement explicité par différents documents dont un courrier du 24 juillet 2014, le grand livre des opérations budget du syndicat pour 2012 ou encore le compte administratif de la commune ; la participation de la Caisse des dépôts et consignations ne constitue pas un doublon avec la redevance R2 ;
- la clause servant de base au calcul du terme E de la part R2 de la redevance est licite ;
- les travaux engagés par la commune de Clermont-Ferrand portent sur des ouvrages concédés tels que définis par le cahier des charges ;
- ces opérations d'installation d'un système de télégestion constituent des travaux d'investissement relatifs au développement et au renouvellement des installations d'éclairage des voies publiques au sens des stipulations de l'article 2 de l'annexe 1 au cahier des charges de concession ; ils permettent une amélioration évidente du dispositif d'éclairage public ;
- le coefficient forfaitaire de 0,3 affecté au terme E de la part R2 de la redevance est prévu par les stipulations contractuelles et ne peut être remis en cause en dehors d'une négociation entre les parties au contrat ;
- le calcul de la redevance R2 a donné lieu à plusieurs réunions de travail associant les services d'ERDF et du SIEG ainsi qu'à des échanges de mails ; les tableaux retraçant l'ensemble des factures prises en compte pour le calcul du terme E ont été établis d'un commun accord.
Un mémoire enregistré le 14 novembre 2018 présenté pour le SIEG 63 n'a pas été communiqué.
Par une ordonnance du 25 octobre 2018, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 novembre 2018.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'énergie ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Lesieux ;
- les conclusions de Mme Gondouin, rapporteur public ;
- les observations de MeB..., représentant la société Enedis et celles de Me A..., représentant le syndicat intercommunal d'électricité et de gaz du Puy de Dôme ;
Vu la note en délibéré produite le 1er avril 2019 pour la société Enedis ;
Considérant ce qui suit :
1. Par une convention conclue le 25 février 1993, le syndicat intercommunal d'électricité et de gaz du Puy-de-Dôme (SIEG 63) a concédé à la société Electricité de France (EDF) la distribution d'énergie électrique sur le territoire des communes membres de ce syndicat. En cours d'exécution de cette convention, la société Electricité Réseau Distribution France (ERDF), devenue Enedis, est venue aux droits de la société EDF pour la mission de développement et d'exploitation du réseau public de distribution concédé. En application de cette convention, le concessionnaire verse à l'autorité concédante une redevance en contrepartie des dépenses supportées par celle-ci au bénéfice du service public concédé. Cette redevance comporte deux parts, la première, désignée par le terme " R1 ", dite " de fonctionnement " et la seconde, désignée par le terme " R2 ", dite " d'investissement ". La détermination de cette part R2 fait intervenir plusieurs valeurs dont celle dite " E " représentant le montant des travaux d'investissements sur les installations d'éclairage public, mandaté au cours de l'année pénultième par les collectivités exerçant la maîtrise d'ouvrage de ces travaux.
2. A compter de l'année 2012, la commune de Clermont-Ferrand, membre du SIEG 63, a lancé un programme d'équipement de son éclairage public d'un système de télégestion. Au titre de l'année 2014, le SIEG 63 a intégré dans l'assiette de la valeur E, le montant de ces travaux. Par un courrier du 22 juillet 2014, la société ERDF, devenue Enedis, a contesté l'intégration de ces travaux dans l'assiette de la valeur E mais a consenti à payer une partie de la redevance mise à sa charge. Le 24 juillet 2014, le président du SIEG 63 l'a informée de l'émission d'un titre exécutoire d'un montant de 646 124 euros correspondant à 18 % de la valeur E, diminué de la prime de départementalisation de 1 035 euros. Ce titre exécutoire, portant le n° 1477, a été émis le 25 juillet 2014. Par un jugement du 20 octobre 2016, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté la demande de la société ERDF, devenue Enedis, tendant à l'annulation de ce titre exécutoire et à ce qu'elle soit déchargée de l'obligation de payer la somme de 646 124 euros. La société Enedis relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
3. A l'appui de sa demande, la société ERDF, devenue Enedis, soutenait qu'en sa qualité de concessionnaire du service public de distribution de l'énergie électrique, elle ne pouvait supporter le paiement de sommes afférentes au service public, distinct, de l'éclairage public. Si, au point 12 de son jugement, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a considéré qu'elle ne se prévalait pas de la nullité des stipulations relatives au calcul de la valeur E de la part R2 de la redevance, il a néanmoins répondu à son argumentation pour l'écarter aux points 12 et 13 du jugement attaqué. Il en résulte que la société Enedis n'est pas fondée à soutenir que le tribunal administratif aurait entaché son jugement d'une irrégularité en ne répondant pas à un moyen qui n'était pas inopérant ou en ne soulevant pas d'office un moyen d'ordre public tiré de l'illicéité de ces stipulations.
Sur le bien-fondé du jugement :
4. En premier lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. (...) ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.
5. Le titre exécutoire contesté d'un montant de 646 124 euros porte en objet : " Complément R2 sur terme E et régul. sur départementalisation ". Il résulte de l'instruction qu'en réponse à son courrier du 22 juillet 2014, la société ERDF, devenue Enedis, a été destinataire d'un courrier du 24 juillet 2014 qui mentionne, d'une part, que les travaux d'investissement réalisés par la commune de Clermont-Ferrand pour équiper d'un système de télégestion l'ensemble de son parc de points lumineux d'éclairage public s'élève à 3 595 326,48 euros et d'autre part, que la somme de 646 124 euros correspond à 18 % de cette somme, non pris en compte par le concessionnaire pour le paiement de la redevance de concession, et desquels sont déduits 1 035 euros en sa faveur au titre de la prime de départementalisation. Par suite, le moyen tiré de ce que la société Enedis n'aurait pas été régulièrement informée des bases et des éléments de calcul de la dette dont il lui est demandé le règlement, doit être écarté.
6. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article 4 du cahier des charges de concession : " a) En contrepartie des financements que l'autorité concédante supporte au titre d'installations dont elle est maître d'ouvrage et intégrées dans la concession, ou de la propre participation de cette autorité à des travaux dont le concessionnaire est maître d'ouvrage, ou de toute dépense effectuée par l'autorité concédante pour le service public faisant l'objet de la présente concession, le concessionnaire versera à l'autorité concédante une redevance déterminée comme indiqué dans l'annexe 1 au présent cahier des charges (...) ". Aux termes de l'article 2 de l'annexe 1 à ce cahier des charges portant sur la redevance de concession : " 21. Contrepartie de dépenses supportées par l'autorité concédante au bénéfice du service public faisant l'objet de la présente concession, la redevance annuelle de concession visée à l'alinéa a) de l'article 4 du cahier des charges a pour objet de faire financer par le prix du service rendu aux usagers, et non par l'impôt (...) une partie des dépenses effectuées par celle-ci sur les réseaux électriques (...) la (...) part, dite " d'investissement ", représente chaque année N une fraction de la différence, si elle est positive, entre certaines dépenses d'investissement effectuées et certaines recettes perçues par l'autorité concédante durant l'année N-2. / Cette part de la redevance sera désignée ci-après par le terme R2. (...) 23. Part de la redevance dite " d'investissement ". / A) Pour une année donnée, la détermination de R2 fait intervenir les valeurs suivantes : (...) E, montant total hors TVA (...) des travaux d'investissement sur les installations d'éclairage public, mandaté par les collectivités exerçant la maîtrise d'ouvrage de ces travaux l'année pénultième. / Les travaux d'investissement pris en compte concernant ceux relatifs au développement et au renouvellement des installations d'éclairage ou de signalisation des voies publiques, des illuminations temporaires ou permanentes de voies ou monuments ; ils comprennent les changements de lampes et accessoires faisant suite à une amélioration sensible de la technique mise en oeuvre, mais excluent le simple remplacement de lampes défectueuses. (...) ". En application du B) du point 23 de l'article 2 de l'annexe 1 au cahier des charges, pour le calcul de la part R2 de la redevance de concession, la valeur " E " est affectée d'un coefficient de 0,30.
7. D'autre part, aux termes de l'article 2 du cahier des charges de concession pour le service public de la distribution d'énergie électrique : " (...) Les circuits aériens d'éclairage public situés sur les supports du réseau concédé et les circuits souterrains inclus dans les câbles dudit réseau, ainsi que les branchements qui en sont issus font également partie des ouvrages concédés. Leur maintenance et leur renouvellement sont à la charge du concessionnaire ; leur établissement et leur renforcement sont à la charge de la collectivité intéressée. / Les appareils d'éclairage public, ainsi que les lignes spéciales et les supports d'éclairage public indépendants du réseau de distribution publique, ne font pas partie des ouvrages concédés. ".
8. Lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l'exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel.
9. La société Enedis soutient que les stipulations contractuelles intégrant, au calcul de la part R2 de la redevance de concession, la valeur E portant sur des travaux d'investissement sur les installations d'éclairage public est illicite dès lors que la convention de concession, dont elle est partie, a pour objet le service public de distribution de l'énergie électrique, distinct du service d'éclairage public.
10. La redevance de concession, ainsi d'ailleurs que le prévoient les stipulations contractuelles précitées, ne peut avoir d'autre objet que la contrepartie aux dépenses que l'autorité concédante a réellement supportées à raison des travaux effectués sur le réseau concédé. Il résulte de l'instruction qu'à la date à laquelle les parties ont conclu la convention de concession, en 1993, les réseaux d'éclairage public étaient intégrés, au moins pour partie, au réseau de distribution publique de l'électricité. L'autorité concédante et le concessionnaire ont contractuellement admis, en affectant la valeur E d'un coefficient de 0,30, que cette part des réseaux communs d'éclairage public et de distribution d'énergie électrique devait être évaluée à 30 %. Aussi, les stipulations contractuelles qui intègrent dans la formule de calcul de la part R2 de la redevance de concession une part des dépenses d'investissement se rapportant au réseau d'éclairage public n'étaient pas illicites, à la date de la conclusion du contrat, dès lors qu'elles ne mettaient pas à la charge du concessionnaire des dépenses d'investissement étrangères au réseau concédé.
11. La société Enedis soutient que désormais, les normes et la pratique ont eu pour effet de dissocier les deux réseaux d'éclairage public et de distribution d'énergie électrique, qui ne partagent plus autant d'infrastructures et d'installations communes qu'en 1993. Toutefois, cette société, qui n'a au demeurant pas sollicité du SIEG 63 une nouvelle évaluation du coefficient de 0,30 affecté à la valeur E, n'établit pas que les réseaux sur le territoire de la commune de Clermont-Ferrand étaient entièrement dissociés à la date de la mise en oeuvre d'un système de télégestion de son éclairage public. Au surplus, elle n'établit pas que ces travaux, dont l'objectif est de réaliser des économies d'énergie, n'auraient aucune incidence sur le réseau de distribution d'énergie électrique, même séparé du réseau d'éclairage public, dès lors qu'ils permettent en particulier d'éviter ou à tout le moins de différer le renforcement du réseau concédé. Par suite, la société Enedis n'est pas fondée à soutenir que les stipulations contractuelles relatives au calcul de la valeur E dans la part R2 de la redevance de concession seraient devenues illicites en ce qu'elles mettraient à sa charge des dépenses d'investissement étrangères au réseau concédé.
12. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que le système de télégestion mise en oeuvre dans la commune de Clermont-Ferrand permet de contrôler individuellement le fonctionnement de chaque lampadaire d'éclairage. Ainsi, des modules placés dans chaque candélabre sont reliés à un superviseur permettant de commander chaque point lumineux en niveau de puissance délivré. Ces travaux contribuent au développement et au renouvellement des installations d'éclairage, faisant par ailleurs suite à une amélioration sensible de la technique mise en oeuvre ainsi que le prévoit le point 23 de l'article 2 de l'annexe 1 au cahier des charges de la concession. Dès lors, la société Enedis n'est pas fondée à soutenir que ces travaux devaient être exclus de l'assiette de la valeur E.
13. En quatrième lieu, aux termes du point 25 de l'article 2 de l'annexe 1 au cahier des charges de la concession : " Avant le 30 avril de l'année au titre de laquelle la redevance est due, l'autorité concédante indique au concessionnaire les nombres d'habitants visés ci-dessus et lui communique les montants A, B et E définis ci-dessus en produisant simultanément les éléments correspondants. La redevance fait l'objet d'un état détaillé adressé par le concessionnaire à l'autorité concédante avant le 30 juin de l'année au titre de laquelle elle est due. Elle est versée par le concessionnaire avant le 31 juillet de ladite année (...) ".
14. Il résulte de l'instruction que la société ERDF, devenue Enedis, a été destinataire, conformément aux stipulations précitées, des éléments d'information relatifs aux modalités de calcul de la redevance de concession et en particulier de la valeur E dans la part R2 au titre de l'année 2014. Elle a ainsi été destinataire d'un tableau récapitulatif des dépenses éligibles ainsi que des factures correspondantes. Sur cette base, des échanges sont intervenus entre les deux parties à la convention de concession s'agissant du montant des travaux d'investissement à retenir dans l'assiette de la valeur E. A supposer même que les pièces dont elle a été destinataire n'auraient pas été suffisamment détaillées, il ne résulte pas de l'instruction que la société ERDF, devenue Enedis, aurait sollicité des compléments d'information que le SIEG 63 aurait refusé de lui apporter. Il en résulte que la société Enedis n'est pas fondée à soutenir que le SIEG 63 aurait manqué à son obligation contractuelle d'information résultant des stipulations précitées.
15. En dernier lieu, la société Enedis soutient que les travaux de mise en place du système de télégestion dans la commune de Clermont-Ferrand ont bénéficié d'un financement de 10 % versé par la Caisse des dépôts et consignations, qu'il convient de déduire de l'assiette de la valeur E. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction qu'en fixant à 3 595 326,48 euros HT, le montant des dépenses à prendre en compte pour le calcul de la valeur E, le SIEG 63 aurait mis à la charge du concessionnaire une somme en partie déjà financée par la Caisse des dépôts et consignations, dès lors que le taux de 10 % de subvention a été appliqué sur un montant total HT d'investissement, hors ingénierie, de 4,6 millions d'euros, ainsi qu'il en résulte des pièces produites par la société Enedis.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Enedis n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le versement d'une somme soit mis à la charge du SIEG 63, qui n'est pas la partie perdante, dans la présente instance. Il y a lieu, en revanche, sur le fondement de ces dispositions, de mettre à la charge de la société Enedis la somme de 1 000 euros à verser au SIEG 63.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la société Enedis est rejetée.
Article 2 : La société Enedis versera au SIEG 63 la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Enedis et au syndicat intercommunal d'électricité et de gaz du Puy-de-Dôme.
Délibéré après l'audience du 28 mars 2019, à laquelle siégeaient :
M. d'Hervé, président,
Mme Michel, président-assesseur,
Mme Lesieux, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 11 avril 2019.
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N° 16LY04349