Procédure devant la Cour :
I°) Par une requête enregistrée sous le numéro 19MA02936 le 30 juin 2019, la commune d'Agonès, représentée par Me F..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 30 avril 2019 ;
2°) de rejeter la requête de M. et Mme A... présentée devant le tribunal administratif de Montpellier ;
3°) à titre subsidiaire, de ne prononcer qu'une annulation partielle de la délibération ou de sursoir à statuer et d'octroyer un délai pour régulariser la procédure ;
4°) de mettre à la charge de M. A... et Mme D... épouse A... la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.
Elle soutient que :
- le tribunal a statué ultra petita ;
- les dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme n'étaient pas applicables ;
- le diagnostic et les prévisions du rapport de présentation permettent de justifier des choix retenus et l'analyse du rapport de présentation est suffisante et pertinente ;
- le classement de parcelles 67 et 68 en zone UD ne méconnait pas les dispositions des articles L. 122-5 et L. 122-7 du code de l'urbanisme.
Par un mémoire en défense enregistré le 5 mars 2020, M. A... et Mme D... épouse A..., représentés par l'AARPI MB Avocats, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune d'Agonès la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que :
- l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme était bien applicable ;
- le rapport de présentation est insuffisant pour expliquer les choix retenus par le PADD et le diagnostic réalisé est erroné ;
- le classement des parcelles 67 et 68 méconnait les dispositions des articles L. 122-5 et L. 122-7 du code de l'urbanisme.
II°) Par une requête enregistrée sous le numéro 19MA02970 le 1e juillet 2019, la commune d'Agonès, représentée par Me F..., demande à la Cour :
1°) de suspendre l'exécution du jugement du tribunal administratif de Montpellier du 30 avril 2019 ;
2°) de mettre à la charge de M. A... et Mme D... épouse A... la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.
Elle soutient que :
- les moyens invoqués dans la requête au fond présentent un caractère sérieux ;
- l'exécution du jugement entrainera des conséquences difficilement réparables.
Par un mémoire en défense enregistré le 4 février 2020, M. A... et Mme D... épouse A..., représentés par l'AARPI MB Avocats, agissant par Me C..., concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune d'Agonès la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que les moyens sont infondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B...,
- les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public,
- et les observations de Me F... représentant la commune d'Agonès et de Me C... représentant M. et Mme A....
Considérant ce qui suit :
1. La commune d'Agonès relève appel du jugement du 30 avril 2019 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé, à la demande de M. A... et Mme D... épouse A..., la délibération du 15 décembre 2016 par laquelle le conseil municipal a approuvé la révision générale du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme.
Sur la jonction :
2. Les requêtes n° 19MA03936 et 19MA02970 présentées pour la commune d'Agonès présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre pour qu'elles fassent l'objet d'un même arrêt.
Sur la régularité du jugement :
3. Il ressort des pièces du dossier que les consorts A... ont demandé au tribunal administratif d'annuler le classement de l'ensemble de la zone UDp de la plaine d'Autagne, incluant ainsi les parcelles 67 et 68. Dans ces conditions, la commune d'Agonès n'est pas fondée à soutenir que le tribunal administratif aurait statué " ultra petita " en annulant le classement de ces parcelles.
Sur le bien-fondé du jugement :
4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les consort A... sont propriétaires de parcelles sur le territoire de la commune d'Agonès. Dans ces conditions, ils ont intérêt pour agir contre ce document d'urbanisme.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services (...) ". Aux termes de l'article 139 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 : " II. _ L'article L. 122-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur antérieurement à la date de publication de la présente loi, demeure applicable aux procédures en cours si le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables a eu lieu avant cette date. L'article L. 123-1-2 du même code, dans sa rédaction en vigueur antérieurement à la date de publication de la présente loi, demeure applicable aux procédures en cours si le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables a eu lieu avant cette date ou lorsque ce débat n'est pas exigé avant la date de notification aux personnes publiques associées. ". Aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 (...) 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables (...) ".
6. Le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables de la commune d'Agonès ayant eu lieu le 13 décembre 2012, les dispositions de l'article L. 123-1-2 précitées demeuraient applicables à la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme.
7. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de la commune d'Agonès, dont l'orientation n° 2 est de maintenir et maitriser la croissance démographique en faveur d'un équilibre social et générationnel, que les prévisions démographiques sont arrêtées à quatre cent vingt-cinq habitants à l'échéance 2025/2030. La commune, dont la population s'établit en 2007 à deux cent vingt-huit habitants, indique que cette projection est justifiée par l'évolution dynamique favorable de la population entre 1999 et 2007, avec un taux de variation annuel moyen de 3,1 %, supérieur aux taux d'évolution des communes alentours et de la région, par les aménagements mis en oeuvre pour accueillir une nouvelle population comme le nouveau réseau d'assainissement relié à la station d'épuration de la commune de Saint Bauzille de Putois, et par la nécessité pour elle de faire face aux lourdes dépenses engagées dans ce cadre.
8. Toutefois, d'une part, il existe une contradiction entre les chiffres indiqués dans le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables. En effet, alors que le PADD repose sur une prévision démographique de quatre cent vingt-cinq habitants pour 2030 en maintenant un taux de croissance annuel moyen de 2.9 % (page 12 du PADD), le rapport de présentation indique que si le taux devait se stabiliser à 3.1 %, la population avoisinerait les trois cent vingt habitants à l'échéance de quinze ans (page 64 du rapport de présentation). D'autre part et surtout, la commune n'a pas pris en compte, pour établir son diagnostic et ses prévisions démographiques, l'infléchissement de sa population après 2007, laquelle n'a augmenté que de dix-huit habitants entre 2007 et 2011, représentant un taux d'évolution inférieur à 2 %, ni les données plus récentes disponibles sur le site de l'Insee, desquelles il ressort que le taux moyen avait chuté à 1,5 % après 2011, alors que le préfet lui demandait, dans son avis certes favorable du 29 juin 2016, d'actualiser ses données. Or, alors qu'il ressort des pièces du dossier que les communes alentours connaissent également une baisse notable de leur croissance démographique, les seuls aménagements engagés par la commune sur son réseau d'assainissement ainsi que sa volonté de rentabiliser cet investissement ne peuvent sérieusement justifier une prévision d'évolution démographique à près de 3 % au vu des données récentes alors disponibles.
9. Avec ces prévisions irréalistes, la commune s'est donné pour objectif d'accueillir 180 habitants supplémentaires à l'échéance 2030, ce qui nécessite d'augmenter sensiblement le nombre de logements à construire, en contradiction avec l'objectif du PADD de maintenir et maitriser la croissance démographique, mais aussi avec celui de modérer la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers dès lors que, contrairement à ce que soutient la commune, quand bien même l'ancien plan d'occupation des sols présentait encore 11,5 hectares de foncier disponibles, une prévision de quatre cent vingt-cinq habitants à l'échéance 2030 a nécessairement pour effet une surconsommation du foncier par rapport aux besoins réels de logements qui pourraient être attendus avec des prévisions plus réalistes. Dans ces conditions, le rapport de présentation, fondé sur un diagnostic erroné et des prévisions démographiques non réalistes, ne comporte pas de justification pertinente des choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables et des partis d'aménagements fondés sur cette dynamique d'évolution. La commune d'Agonès n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement en litige, le tribunal administratif de Montpellier a considéré que le diagnostic établi était insuffisant.
10. En troisième lieu et d'une part, aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. ". Aux termes de l'article L. 122-5-1 du même code : " Le principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux ". Selon l'article L. 122-6 du même code : " Les critères mentionnés à l'article L. 122-5-1 sont pris en compte : a) Pour la délimitation des hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants en continuité desquels le plan local d'urbanisme ou la carte communale prévoit une extension de l'urbanisation ; b) Pour l'interprétation des notions de hameaux et de groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, lorsque la commune n'est pas dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale. ". Enfin l'article L. 122-7 du même code prévoit : " Les dispositions de l'article L. 122-5 ne s'appliquent pas lorsque le schéma de cohérence territoriale ou le plan local d'urbanisme comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux articles L. 122-9 et L. 122-10 ainsi qu'avec la protection contre les risques naturels. L'étude est soumise à l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Le plan local d'urbanisme ou la carte communale délimite alors les zones à urbaniser dans le respect des conclusions de cette étude. En l'absence d'une telle étude, le plan local d'urbanisme ou la carte communale peut délimiter des hameaux et des groupes d'habitations nouveaux intégrés à l'environnement ou, à titre exceptionnel après accord de la chambre d'agriculture et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, des zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées, si le respect des dispositions prévues aux articles L. 122-9 et L. 122-10 ou la protection contre les risques naturels imposent une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante ".
11. D'autre part, l'urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d'urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les " groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants " et est ainsi possible l'édification de constructions nouvelles en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations qui, ne s'inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble.
12. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, s'agissant de la zone UDp de la plaine d'Autagnes, la commune n'a pas réalisé d'étude spécifique pour obtenir une dérogation à l'urbanisation en continuité de ce secteur, ni soumis une telle étude pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. La commune n'a pas non plus décidé de créer dans cette zone un hameau nouveau intégré à l'environnement, ni une zone d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitée. Dans ces conditions, l'urbanisation par un classement en zone UDp dans le secteur des Autagnes doit se faire en continuité les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants.
13. Il ressort des pièces du dossier que le secteur classé en zone UDp est desservi par la voirie et le réseau d'assainissement. Ce secteur, situé au milieu de la plaine agricole, regroupe 7 constructions, espacées de moins de 30 mètres, présentant une unité et une cohérence d'ensemble dans un compartiment situé au sud de la route départementale. Toutefois, les parcelles 67 et 68 sont séparées du compartiment précité par la route départementale qui créée une coupure nette d'urbanisation et ne peuvent être considérées comme faisant partie de cet ensemble ou étant en continuité directe de celui-ci. Dans ces conditions, la commune n'est pas fondée à soutenir que le classement des parcelles 67 et 68 en zone urbaine UDp ne méconnaitrait pas les dispositions précitées.
14. Il résulte de ce qui précède que la commune d'Agonès n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement en litige, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la délibération en litige.
Sur l'application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :
15. L'illégalité relevée aux points 7 à 9 du présent arrêt, de nature à entraîner l'annulation totale de la délibération en litige, n'est pas susceptible d'être régularisée dès lors qu'elle a eu lieu avant le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables.
Sur la demande de sursis à exécution :
16. Par voie de conséquence du rejet de la requête au fond présentée par la commune d'Agonès, ses conclusions tendant au sursis à exécution du jugement en litige sont devenues sans objet.
Sur les frais liés au litige :
17. M. A... et Mme D... épouse A... n'étant pas partie perdante à la présente instance, il y a lieu de rejeter les conclusions de la commune d'Agonès présentées sur le fondement des articles R. 761-1 et L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune d'Agnès la somme de 1 500 euros à verser à M. A... et Mme D... épouse A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 19MA02970.
Article 2 : La requête n° 19MA02936 de la commune d'Agonès est rejetée.
Article 3 : La commune d'Agonès versera à M. A... et Mme D... épouse A... la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Agonès et à M. E... A... et Mme D... épouse A....
Délibéré après l'audience du 17 septembre 2020 où siégeaient :
- M. Poujade, président,
- M. Portail, président assesseur,
- Mme B..., premier conseiller.
Lu en audience publique, le 1er octobre 2020.
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N° 19MA02936, 19MA02970
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