Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 20 février 2018, la commune du Lavandou, représentée par Me D..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 19 décembre 2017 ;
2°) de rejeter la demande de première instance ;
3°) de mettre à la charge de l'ADEBL la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la demande de première instance était irrecevable, pour défaut de qualité à agir de l'association demanderesse qui ne justifie pas d'une autorisation d'ester en justice régulière alors que le procès-verbal du conseil d'administration ne comportait que deux signatures au lieu des cinq nécessaires ; au regard de l'article 9 des statuts, il appartenait au rapporteur de faire usage de ses pouvoirs d'instruction pour s'assurer de la qualité à agir de la requérante ; et le procès-verbal produit par l'ADEBL constitue un faux ;
- il existe une contradiction entre le jugement ayant annulé partiellement le plan local d'urbanisme qui n'a pas accueilli le moyen tiré de la violation de la loi littoral pourtant invoqué et le jugement dont appel qui se fonde sur un tel motif d'annulation ;
- la commune a interjeté appel du jugement du tribunal administratif de Toulon annulant le classement des parcelles en litige en zone " UD " pour erreur manifeste d'appréciation ;
- les parcelles en cause ne constituent pas un espace remarquable ou caractéristique du littoral au regard du document d'orientation général (DOG) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) Provence Méditerranée, les dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme n'étant pas directement applicables en application de l'article L. 111-1-1- du code de l'urbanisme ;
- le classement des parcelles n°s 123 à 126 répond aux exigences de l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme et n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- le projet qui se situe en continuité d'un secteur urbanisé, lequel s'apprécie en tenant compte de l'ensemble des constructions existantes, y compris irrégulières, ne méconnait pas l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme.
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mai 2019, l'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou (ADEBL) conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la commune la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la demande de première instance est recevable ;
- les autres moyens de la requête d'appel ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme A...,
- les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public,
- et les observations de Me D..., représentant la commune du Lavandou.
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté du 9 décembre 2014, le maire de la commune du Lavandou a accordé à M. C... un permis de construire une maison individuelle d'une surface de plancher de 121,75 m² sur des parcelles cadastrées n°s 123 à 126, 129, 130 et 132 situées quartier Saint-Clair, alors classées en zone " UD " du plan local d'urbanisme communal approuvé le 28 mars 2013. La commune du Lavandou relève appel du jugement du tribunal administratif de Toulon du 19 décembre 2017 par lequel, à la demande de l'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou, il a annulé cette décision.
Sur la recevabilité de la demande de première instance :
2. D'une part, en produisant une copie du procès-verbal de réunion du conseil d'administration ainsi que de ses statuts, l'ADEBL a mis le tribunal en mesure de vérifier si elle avait qualité à agir. Il n'appartenait pas au juge de première instance de solliciter la production de pièces complémentaires.
3. D'autre part, une association est régulièrement engagée par l'organe tenant de ses statuts le pouvoir de la représenter en justice, sauf stipulation de ces statuts réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif. Il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s'assurer, le cas échéant et notamment lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou qu'au premier examen, l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier, que le représentant de cette personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie. A ce titre, si le juge doit s'assurer de la réalité de l'habilitation du représentant de l'association qui l'a saisi, lorsque celle-ci est requise par les statuts, il ne lui appartient pas, en revanche, de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles une telle habilitation a été adoptée.
4. En l'espèce, l'article 9 des statuts de l'ADEBL autorise le conseil d'administration à habiliter son président ou ses mandataires à ester en justice. L'association a produit, pour justifier de l'autorisation d'ester en justice de sa présidente en première instance, la copie d'un procès-verbal de réunion du conseil d'administration du 3 janvier 2015 qui autorise sa présidente à introduire une action en justice à l'encontre de l'arrêté de permis de construire délivré le 9 décembre 2014 à M. C... qui comprend, contrairement à ce que soutient la commune, les éléments essentiels de nature à établir la réalité de cette habilitation. La circonstance que ce procès-verbal ne comporterait que deux des cinq signatures des membres du conseil d'administration n'est pas de nature à remettre en cause la réalité de cette habilitation. La contestation des conditions dans lesquelles le conseil d'administration s'est prononcé et de la régularité de l'habilitation donnée à la présidente de l'association au regard des statuts de l'ADEBL est sans incidence sur la recevabilité de la demande. Enfin, si la commune soutient que ce procès-verbal du 3 janvier 2015 serait un " faux " au sens des articles 441-1 et 441-2 du code pénal, ses allégations sur la vie privée et le lieu de résidence des membres du conseil d'administration ayant signé ce document et le fait que le conseil d'administration ne se réunirait qu'annuellement, au mois d'août, après l'assemblée générale de l'association, ne sont pas de nature à remettre en cause la réalité de ces habilitations et ne présentent pas un caractère sérieux justifiant qu'il soit sursis à statuer en application des dispositions de l'article R. 633-1 du code de justice administrative. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune tirée de ce que la présidente de l'ADEBL ne serait pas dûment habilitée par le conseil d'administration pour représenter l'association en justice doit être écartée.
Sur le bien-fondé du jugement :
5. Il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement annulant un acte en matière d'urbanisme, de se prononcer sur les différents motifs d'annulation retenus par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance.
6. En l'espèce, le tribunal a annulé le permis de construire attaqué en se fondant, d'une part, sur l'exception d'illégalité du PLU, qui classait le secteur dans lequel s'insère le projet en zone urbaine, et, d'autre part, sur la méconnaissance de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme alors en vigueur. Par suite, la commune du Lavandou ne peut utilement soutenir que le terrain d'assiette du projet ne constitue pas un espace remarquable ou caractéristique du littoral, au sens des dispositions de l'article L.146-6 du code de l'urbanisme, en tenant compte du document d'orientation générale (DOG) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) Provence Méditerranée, un tel motif n'étant pas de ceux retenus par le tribunal.
En ce qui concerne le motif tiré de l'exception d'illégalité du classement du terrain en zone " UD " et de la méconnaissance du POS antérieur ainsi remis en vigueur :
7. Le tribunal a tout d'abord annulé l'autorisation attaquée, au motif que le plan local d'urbanisme de 2013 avait fait l'objet d'une annulation partielle, prononcée par jugement du 28 juillet 2016, rectifié le 14 septembre 2016, en ce qu'il classe les parcelles objet du terrain d'assiette en zone constructible UD. Il en a déduit que cette annulation faisait renaître les dispositions du plan d'occupation des sols de 2001 immédiatement antérieures. Puis, après avoir relevé qu'il n'était pas contesté que ce document d'urbanisme classait la parcelle objet du permis de construire attaqué en zone non constructible 1 ND, il a estimé que la décision attaquée méconnaissait donc les dispositions d'urbanisme ainsi remises en vigueur.
8. Aux termes de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 [...] l'annulation ou la déclaration d'illégalité [...] d'un plan local d'urbanisme [...] a pour effet de remettre en vigueur [...] le plan local d'urbanisme immédiatement antérieur. ". Et l'article L. 600-12-1 du même code dispose que : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité [...] d'un plan local d'urbanisme sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet. ". Il appartient au juge, saisi d'un moyen tiré de l'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours contre une autorisation d'urbanisme, de vérifier d'abord si l'un au moins des motifs d'illégalité du document local d'urbanisme est en rapport direct avec les règles applicables à l'autorisation d'urbanisme. Un vice de légalité externe est étranger à ces règles, sauf s'il a été de nature à exercer une influence directe sur des règles d'urbanisme applicables au projet. En revanche, sauf s'il concerne des règles qui ne sont pas applicables au projet, un vice de légalité interne ne leur est pas étranger. Lorsque le document local d'urbanisme sous l'empire duquel a été délivrée l'autorisation contestée est annulé ou déclaré illégal pour un ou plusieurs motifs non étrangers aux règles applicables au projet en cause, la détermination du document d'urbanisme au regard duquel doit être appréciée la légalité de cette autorisation obéit, eu égard aux effets de la règle posée à l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, aux règles suivantes : dans le cas où ce ou ces motifs affectent la légalité de la totalité du document d'urbanisme, la légalité de l'autorisation contestée doit être appréciée au regard de l'ensemble du document immédiatement antérieur ainsi remis en vigueur. Lorsque ce ou ces motifs affectent seulement une partie divisible du territoire que couvre le document local d'urbanisme, ce sont les dispositions du document immédiatement antérieur relatives à cette zone géographique qui sont remises en vigueur. Enfin si ce ou ces motifs n'affectent que certaines règles divisibles du document d'urbanisme, la légalité de l'autorisation contestée n'est appréciée au regard du document immédiatement antérieur que pour les seules règles équivalentes nécessaires pour assurer le caractère complet et cohérent du document. En outre, lorsqu'un motif d'illégalité non étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet est susceptible de conduire à remettre en vigueur tout ou partie du document local d'urbanisme immédiatement antérieur, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours en annulation d'une autorisation d'urbanisme ne peut être utilement soulevé que si le requérant soutient également que cette autorisation méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur.
9. En l'espèce, par un arrêt 16MA03790 du 2 juin 2018, rectifié matériellement par arrêt 18MA03109 du 1er octobre 2018, passé en force de chose jugée, la cour administrative d'appel de Marseille a validé le motif du tribunal tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement en zone UD des parcelles 123 à 126 situées à l'Ouest du secteur de Saint-Clair et annulé par conséquent partiellement le PLU sur ce point. La Cour a ainsi relevé que le règlement du PLU indiquait que la zone UD était définie comme une " zone d'urbanisation moyennement dense, à vocation résidentielle qui correspond aux extensions récentes de type pavillonnaire souvent issues de lotissements " dans laquelle le terrain pour être constructible doit avoir une superficie de 800 m² en secteur UD et de 1 500 m² pour les secteurs UDa et UDb et dans laquelle la hauteur des constructions est limitée à 6 m en secteur UD et à 4,5 m en secteur UDa et 3,5 m en secteur UDb. Elle a ensuite souligné qu'il ressortait des pièces du dossier que les quatre parcelles n° 123, 124, 125 et 126 situées à l'Ouest de ce secteur de Saint-Clair, dont elles sont séparées par une route, étaient vierges de toute construction, qu'elles étaient restées à l'état naturel et étaient bordées immédiatement au Nord par la zone naturelle boisée 1N nécessitant une protection renforcée et dans laquelle elles s'insèrent. La commune n'est dans ces conditions pas fondée à soutenir que le classement en zone " UD " ne serait pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
10. L'annulation ainsi prononcée du classement en zone " UD " qui rendait constructible les parcelles d'assiette du projet, antérieurement classées en secteur 1ND, non constructible, pour un motif de légalité interne concerne des règles applicables au projet et n'est donc pas " étrangère aux règles d'urbanisme applicables au projet ", au sens des dispositions précitées de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme. Et ainsi que l'a, à bon droit, jugé le tribunal, la déclaration d'illégalité de ce document d'urbanisme a fait renaître les dispositions du plan d'occupation des sols de 2001 immédiatement antérieures. Et alors qu'il n'est pas contesté que ce document d'urbanisme classait les parcelles objet du permis de construire attaqué en zone non constructible 1 ND, la décision attaquée méconnaît donc les dispositions d'urbanisme ainsi remises en vigueur.
11. Par suite, la commune du Lavandou n'est pas fondée à contester ce premier motif d'annulation du tribunal.
En ce qui concerne le motif tiré de la méconnaissance des dispositions du code de l'urbanisme relatives au littoral :
12. Le tribunal a, ensuite, annulé l'autorisation attaquée au motif que le projet méconnaissait l'article L. 146-4-I du code de l'urbanisme.
13. Aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date de la décision attaquée : " I _ L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement.... ".
14. Il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnée au dernier alinéa de l'article L. 146-1 du code de l'urbanisme, de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Il résulte de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme alors applicable, désormais repris sur ce point aux articles L. 131-4 et L. 131-7 du même code, que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme (PLU), il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale (SCoT), cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.
15. Par un arrêt 16MA03790 du 12 juin 2018, passé en force de chose jugée, la Cour administrative d'appel de Marseille, a estimé qu'il ressort du document d'orientation générale (DOG) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) Provence-Méditerranée que ce document d'urbanisme ne comporte pas de dispositions particulières sur l'application du principe d'extension de l'urbanisation en continuité de l'existant prévu par le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, notamment sur celle de zones urbanisées ou de continuité avec l'existant. Contrairement à ce que soutient la commune du Lavandou, il ne saurait être déduit des seuls documents graphiques du SCoT, compte tenu notamment de l'échelle de ces documents, que le quartier de Saint-Clair serait un " Pôle à conforter ". Par suite, l'extension de l'urbanisation doit être appréciée au regard des dispositions du code de l'urbanisme relatives au littoral.
16. Et, il résulte du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.
17. Il ressort des pièces du dossier et des extraits du site " Géoportail " accessibles au public, que les parcelles 123 à 126, 129, 130 et 132, qui constituent le terrain d'assiette du projet, se situent à plusieurs centaines de mètres du centre de la commune du Lavandou. Si plusieurs constructions se trouvent au Sud, les parcelles 123 à 126, qui font partie du terrain d'assiette du projet en litige, en sont séparées par la voie de la résidence Les Sorbiers. Les parcelles 123 à 126 et 129,130 et 132 sont à l'état naturel et vierges de toute construction. Elles sont bordées immédiatement au Nord par la zone naturelle boisée 1N nécessitant une protection renforcée dans laquelle elles s'insèrent. Le terrain d'assiette du projet jouxte ainsi au Nord et à l'Ouest un vaste espace naturel. Et contrairement à ce que soutient la commune du Lavandou, le juge administratif ne tient pas compte des bâtiments construits sur le fondement d'un permis annulé pour apprécier le caractère urbanisé du secteur. Le tribunal a donc pu, à bon droit, pour apprécier le caractère urbanisé du secteur dans lequel le projet doit s'implanter, ne pas tenir compte, des deux maisons construites sur les parcelles BI 127 et 128, dont l'ADEBL justifie que les permis de construire ont été annulés définitivement. En tout état de cause, ces constructions se trouvent au Sud de la voie de la résidence des Sorbiers. Si, contrairement à ce qu'a relevé le tribunal, il ne ressort pas des pièces du dossier que, pour les deux constructions réalisées par la SCI La Cascatelle, sur une parcelle contiguë au terrain d'assiette, le permis de construire autorisant leur réalisation aurait été également annulé de manière définitive, la présence de ces deux constructions isolées n'est toutefois pas suffisante pour modifier son appréciation sur ce point. Dans ces conditions, alors même que le terrain d'assiette est desservi par les réseaux et que plusieurs constructions sont au Sud de la voie de la Sorbière, c'est à bon droit que le tribunal a considéré que le permis de construire accordé à M. C... méconnaissait les dispositions du paragraphe I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors applicable, dès lors que le terrain d'assiette du projet ne se trouve pas en continuité d'un espace urbanisé, caractérisé par une densité significative de constructions.
18. En adoptant les dispositions de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme, le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral. Par suite, la commune du Lavandou ne peut utilement soutenir que le projet qui prévoit une construction isolée ne constituerait pas une extension de l'urbanisation.
19. Et, la circonstance que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme aurait été écarté par le tribunal administratif de Toulon dans son jugement du 28 juillet 2016, ce qui serait source d'insécurité juridique selon la commune ne constitue pas un moyen de légalité. Au demeurant, le tribunal, qui était saisi d'une demande d'annulation de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme communal du 28 mars 2013, s'est borné à écarter le moyen tiré de la méconnaissance de la loi littoral comme inopérant au motif que le SCoT aurait suffisamment précisé les dispositions de la loi littoral.
20. Par suite, la commune du Lavandou n'est pas davantage fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a accueilli le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme.
21. Il résulte de tout ce qui précède que la commune du Lavandou n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé le permis de construire attaqué.
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la commune du Lavandou dirigées contre l'ADEBL qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune du Lavandou la somme de 2 000 euros, à verser à l'ADEBL en application de ces dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commune du Lavandou est rejetée.
Article 2 : La commune du Lavandou versera à l'ADEBL une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune du Lavandou et à l'association de défense de l'environnement de Bormes-les-Mimosas et du Lavandou.
Copie en sera adressée à M. C....
Délibéré après l'audience du 17 décembre 2020, où siégeaient :
- M. Poujade, président de chambre,
- M. Portail, président assesseur,
- Mme A..., premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 janvier 2021.
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N° 18MA00839
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