Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 juin 2018 et 25 novembre 2019, la communauté de communes du Grand-Pic-Saint-Loup, représentée par la SCP Margall-B..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 17 avril 2018 ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 580 184 euros, assortie des intérêts de retard au taux légal et de leur capitalisation ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa demande indemnitaire n'est pas tardive dès lors qu'un rejet implicite a été opposé à sa réclamation préalable et que le recours a été introduit dans les deux mois suivants ce rejet ;
- la responsabilité pour faute de l'Etat est engagée ; les prélèvements qui ont été effectués sur sa dotation pour les années 2012 à 2014 du produit de la taxe sur les surfaces commerciales l'ont été sans aucune base légale ;
- la loi de validation adoptée méconnaît les dispositions de l'article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; son application doit dès lors être écartée, ou subsidiairement engage la responsabilité pour faute de l'Etat ;
- à titre infiniment subsidiaire l'adoption de cette loi engage également la responsabilité sans faute de l'Etat ;
- son préjudice est égal au montant des prélèvements effectués pour les années 2012 à 2014, lequel n'est pas contesté ;
- son droit aux intérêts de retard et à leur capitalisation court depuis la date d'émission des fiches l'informant des prélèvements en cause ou au plus tard de la date de la réclamation préalable.
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 octobre 2019, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- la requête indemnitaire est tardive compte tenu du délai écoulé entre la demande indemnitaire préalable et la date à laquelle la communauté a eu connaissance des décisions de prélèvement ;
- subsidiairement la requête est non fondée dans les moyens qu'elle soulève.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 ;
- la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 ;
- la loi n°2016-1918 du 29 décembre 2016 ;
- la décision n° 2017-644 QPC du 21 juillet 2017 du Conseil constitutionnel ;
- le code de justice administrative.
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de Mme A...,
- les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., représentant la communauté de communes du Grand-Pic-Saint-Loup.
Considérant ce qui suit :
1. La communauté de communes du Grand-Pic-Saint-Loup relève appel du jugement du 17 avril 2018 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à obtenir la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 1 577 184 euros, en réparation des conséquences dommageables des décisions préfectorales ayant minoré ses dotations de compensation pour les années 2012, 2013 et 2014 du produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l'Etat sur son territoire en 2010.
2. En premier lieu, aux termes du paragraphe 1.2.4.2 de l'article 77 de la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 : " Le montant de la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) ou de la dotation de compensation prévue à l'article L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales est diminué en 2011 d'un montant égal, pour chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, au produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l'État en 2010 sur le territoire de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale ". Aux termes du b) du 2° du paragraphe 1.2.4.3 de l'article 77 de la même loi, l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié : " Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé : "Pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, lorsque le montant de la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) ou de la dotation de compensation prévue à l'article L. 5211-28-1 du présent code est, en 2011, inférieur au montant de la diminution à opérer en application du 1.2.4.2 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, le solde est prélevé au profit du budget général de l'Etat, prioritairement sur le montant correspondant aux montants antérieurement perçus au titre du 2° bis du II de l'article 1648 B du code général des impôts dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 et enfin sur le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation et de la contribution économique territoriale perçu au profit de ces communes et établissements" ". Il résulte de ces dispositions que les mécanismes de diminution et de prélèvement portant sur les dotations et sur les recettes fiscales perçues par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, mis en place pour compenser le transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales de l'Etat aux communes et à leurs groupements, ne sont applicables qu'au titre de la seule année 2011. Aux termes de l'article 114 de la loi du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 : " I. -Au dernier alinéa du II de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, les mots : ", en 2011, " sont supprimés. / II. -Au 1.2.4.2 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, les mots : " en 2011 " sont supprimés ". Toutefois, en supprimant les termes " en 2011 ", ces dispositions n'ont eu ni pour objet ni pour effet de conférer au dispositif une portée rétroactive pour les années 2012 à 2014.
3. En deuxième lieu, d'une part, aux termes du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. (...) ".
4. D'autre part, l'article 133 de la loi du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 dispose que : " Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée sont validés les arrêtés préfectoraux pris au titre des exercices2012, 2013 et 2014 constatant le prélèvement opéré sur le montant de la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) ou de la dotation de compensation prévue à l'article L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de ce qu'il aurait été fait application au-delà de 2011 des dispositions du paragraphe 1.2.4.2 de l'article 77 de la loi n°2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 ".
5. Si la requérante soutient que les dispositions de l'article 133 de la loi du 29 décembre 2016 méconnaitrait les stipulations du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ces dernières sont inapplicables dans un litige relatif à la répartition de ressources financières publiques entre personnes publiques.
6. Au demeurant, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel par sa décision n° 2017-644 QPC du 21 juillet 2017, l'intention du législateur, lors de l'adoption de l'article 77 de la loi du 30 décembre 2009, était d'assurer de manière pérenne la neutralité financière du transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales. Toutefois, cet article institue une minoration des dotations de compensation uniquement pour 2011, ainsi qu'il a été dit au point 2. Les dispositions de l'article 133 de la loi du 29 décembre 2016 citées ci-dessus ont pour objet de remédier pour les années 2012 à 2014 au défaut de base légale de la minoration des dotations de compensation. Il ressort des travaux préparatoires qu'en adoptant ces dernières dispositions, le législateur a entendu mettre un terme à l'important contentieux résultant de la malfaçon législative touchant la loi du 30 décembre 2009 ainsi qu'à l'effet d'aubaine susceptible d'en découler, en prévenant les importantes conséquences financières qui en auraient résulté pour l'État. Dans ces conditions, l'atteinte portée par les dispositions contestées aux droits des communes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant fait l'objet de ce mécanisme de compensation au titre des années 2012 à 2014 est justifiée par un motif impérieux d'intérêt général et n'est manifestement pas disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi. Par suite, le moyen tiré de l'inconventionnalité de l'article 133 de la loi du 29 décembre 2016 au regard des stipulations du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, justifiant que l'application de ces dispositions soit écartée ou que la responsabilité pour faute de l'Etat soit retenue en raison d'une telle inconventionnalité, doit en tout état de cause être écarté.
7. Compte tenu de l'intervention des dispositions de l'article 133 de la loi du 29 décembre 2016, les décisions préfectorales prise au titre des années 2012 à 2014 sont désormais validées en tant qu'elles appliquent les mécanismes de diminution et de prélèvement portant sur les dotations et les recettes fiscales perçues par les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, mis en place pour compenser le transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales de l'Etat à ces personnes publiques. La communauté de communes n'est par suite pas fondée à se prévaloir de la faute que le préfet aurait commise en appliquant des mécanismes privés de base légale.
8. Enfin, alors que l'application de ces mécanismes ne visait, ainsi qu'il a été dit, qu'à assurer de manière pérenne la neutralité financière du transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales, la communauté de communes du Grand-Pic-Saint-Loup ne saurait soutenir que l'intervention des dispositions de l'article 133 de la loi du 29 décembre 2016 lui a causé un préjudice grave et anormal, de nature à justifier une indemnisation sur le fondement de la responsabilité sans faute de l'Etat du fait des lois. Ce moyen doit dès lors être écarté, sans qu'il soit besoin d'examiner sa recevabilité.
9. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, la communauté de communes du Grand-Pic-Saint-Loup n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre des frais exposés par la communauté de communes du Grand-Pic-Saint-Loup et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la communauté de communes du Grand-Pic-Saint-Loup est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes du Grand-Pic-Saint-Loup et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault.
Délibéré après l'audience du 14 septembre 2020, où siégeaient :
- M. Bocquet, président,
- M. Marcovici, président assesseur,
- Mme A..., premier conseiller.
Lu en audience publique le 28 septembre 2020.
N° 18MA02813 2