Procédure devant la Cour :
I. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 mai 2016 et 17 décembre 2017, sous le n° 16MA01841, l'association Comité de défense des riverains du LIEN et autres représentés par Me D... demandent à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 8 mars 2016 ;
2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 9 mars 2015 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
1/ Sur la régularité du jugement attaqué :
- il méconnaît le principe du contradictoire ;
- le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de l'absence de consultation des personnes concernées au stade des études préalables du projet ;
- il n'a pas examiné le moyen tiré de l'absence de sincérité du dossier soumis à la concertation ;
- il n'a pas répondu aux critiques précises formulées sur la notation ;
2/ Sur l'irrégularité de la procédure de concertation :
- l'absence d'association des personnes intéressées jusqu'à la phase d'exécution viole les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ;
- elle a manqué de sincérité ;
- les données sur le trafic routier sont imprécises ;
- le dossier ne contient aucune information en matière de qualité de l'air et de santé publique ;
- le chiffrage du coût des travaux manque de sincérité et de transparence ;
- le département n'a pas pris en compte le schéma régional de cohérence écologique en cours d'élaboration ;
- le public n'a pas eu accès aux pré-études ;
- les demandes d'études complémentaires du public et des personnes concernées n'ont pas été prises en compte ;
- la variante mixte n'a fait l'objet d'aucune présentation au public ni aux organismes représentatifs de la profession agricole ;
- l'avis de ces organismes n'a pas été joint au dossier d'enquête publique ;
- les études sur la population et les vents dominants n'ont pas été présentées au public ;
3/ Sur l'illégalité de la délibération tirant le bilan de la concertation :
- les conseillers généraux n'ont pas été régulièrement informés de l'ordre du jour ;
- ce bilan n'est pas sincère ;
- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
4/ Sur l'irrégularité de l'avis de la commission d'enquête :
- il est insuffisamment motivé ;
- il n'examine pas les observations du public ;
- la commission d'enquête ne prend pas position sur le sens du jugement du 19 février 2013 du tribunal administratif de Montpellier ;
- elle n'a donné aucun avis personnel sur la proposition de variante contournant, au Nord, le Mont Redon ;
- elle n'a pas donné de réponse aux questionnements des habitants sur le trafic ni aux observations de l'association requérante ;
5/ Sur l'insuffisance du dossier de l'enquête :
- le périmètre d'étude n'est pas défini de manière précise ;
- la description des ouvrages est insuffisante ;
- l'étude d'impact ne comporte pas de précision sur les modalités d'exécution des travaux ;
- la gestion des déchets est présentée de façon superficielle et contradictoire ;
- l'analyse de l'état initial de la zone manque de précision et fiabilité ;
- l'étude d'impact ne comporte pas d'étude complète sur le bruit et l'étude paysagère ;
- elle est entachée d'incertitudes et d'inexactitudes quant à l'évaluation des zones humides et des mesures de compensation ;
- le traitement des impacts cumulés avec d'autres projets connus est insuffisant ;
- l'esquisse des principales solutions de substitution est incomplète ;
- le coût des mesures d'évitement et de compensation ne fait pas l'objet d'une information claire et accessible ;
- le nom et de la qualité de l'ensemble des auteurs de l'étude sont absents ;
- l'étude d'impact ne prend pas en compte les impacts de l'ensemble du programme ;
- le système de notation manque de fiabilité et d'objectivité ;
- l'appréciation sommaire des dépenses est incomplète ;
- l'évaluation socio-économique méconnait l'article 4 du décret du 17 juillet 1984 ;
- le dossier de l'enquête viole les dispositions du 3° et 6° de l'article R. 123-8 du code de l'environnement ;
- la chambre d'agriculture n'a pas été associée à la réalisation de l'étude d'impact ;
6/ Sur l'avis de l'autorité environnementale :
- il est incomplet et insuffisant ;
7/ Sur l'utilité publique des travaux :
- les travaux d'exhaussement, d'affouillement et de défrichement ne pouvaient pas être déclarés d'utilité publique en l'absence d'étude d'impact spécifique ;
- l'insuffisance des études sur le risque d'inondation justifiait l'application du principe de précaution ;
- l'arrêté contesté est illégal faute des dérogations préalables en cas d'atteinte aux espèces protégées ;
- le système de notation est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- les dispositions du 7° du III de l'article R. 122-5 du code de l'environnement ont été méconnues ;
- le préfet a commis une erreur d'appréciation quant aux avantages et inconvénients du projet.
Par deux mémoires, enregistrés les 24 octobre 2017 et 16 janvier 2018, le département de l'Hérault conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge in solidum de l'association Comité de défense des riverains du LIEN et autres la somme de 10 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que les moyens soulevés par l'association Comité de défense des riverains du LIEN et autres ne sont pas fondés.
Le mémoire présenté pour l'association Comité de défense des riverains du LIEN et autres, enregistré le 27 janvier 2018, n'a pas été communiqué.
Le mémoire présenté par le ministre de l'intérieur, enregistré le 29 janvier 2018, n'a pas été communiqué.
II. Par une requête et trois mémoires, enregistrés les 6 mai 2016, 27 septembre 2017, 8 novembre 2017 et 30 janvier 2018, sous le n° 16MA01836, la commune de Grabels représentée par la SCP d'avocats Sanguinède Di Frenna et associés demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 8 mars 2016 ;
2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 9 mars 2015 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat et du département de l'Hérault la somme de 4 000 euros chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle justifie d'un intérêt à agir ;
- le maire de Grabels bénéficie d'une délégation du conseil municipal l'autorisant à ester en justice au nom de la commune ;
- le département de l'Hérault ne démontre pas sa qualité à agir ;
- le jugement attaqué méconnaît le principe du contradictoire ;
- le tribunal a écarté un moyen comme inopérant sans aucune motivation ;
- elle n'entend pas reprendre son moyen relatif au défaut d'urgence de l'opération ;
- les délibérations des 3 juin et 18 novembre 2013 fixant les modalités de la concertation et approuvant son bilan sont illégales dès lors que le projet en litige a fait l'objet d'actes relatifs à sa réalisation effective avant leur intervention ;
- le tribunal a estimé à tort ce moyen inopérant en méconnaissance des articles 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;
- elle entend soulever ce moyen par voie d'action à l'encontre de l'arrêté contesté ;
- cette concertation méconnaît le principe de participation du public prévu par la convention d'Aarhus et l'article 7 de la Charte de l'environnement ;
- l'autorité expropriante a mis à la disposition du public des données financières erronées et de nature à tromper le public sur le coût de l'opération.
Par un mémoire en défense, enregistré le 24 août 2017, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête de la commune de Grabels.
Il soutient que :
- la requête est irrecevable ;
- les moyens soulevés par la commune de Grabels ne sont pas fondés.
Par deux mémoires, enregistrés les 24 octobre et 21 novembre 2017, le département de l'Hérault conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la commune de Grabels la somme de 6 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Grabels ne sont pas fondés.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré du non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 9 mars 2015 portant déclaration d'utilité publique et urgents les travaux nécessaires au projet de Liaison Intercantonale d'Evitement Nord (LIEN) présentées par la commune de Grabels dans l'hypothèse où la Cour ferait droit à la demande d'annulation tendant aux mêmes fins de l'association Comité de défense des riverains du LIEN et autres (requête n° 16MA01841).
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
- le code des transports ;
- le décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Marchessaux,
- les conclusions de M. Revert, rapporteur public,
- et les observations de Me D... pour l'association Comité de défense des riverains du LIEN et autres, de Me L... pour la commune de Grabels et de Me E... pour le département de l'Hérault.
Une note en délibéré présentée par le département de l'Hérault a été enregistrée le 8 février 2018.
1. Considérant que les deux requêtes n° 16MA01841 et n° 16MA01836, présentées pour l'association Comité de défense des riverains du LIEN et autres et la commune de Grabels, concernent le même arrêté du préfet de l'Hérault du 9 mars 2015 et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ;
2. Considérant que l'association Comité de défense des riverains du LIEN et autres, ainsi que la commune de Grabels relèvent appel de deux jugements du 8 mars 2016 du tribunal administratif de Montpellier qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 9 mars 2015 par lequel le préfet de l'Hérault a, d'une part, déclaré d'utilité publique et urgents les travaux nécessaires au projet de LIEN, entre l'A750 à Bel Air et la RD 986 au nord de Saint Gély du Fesc et, d'autre part, approuvé les nouvelles dispositions des POS des communes de Combaillaux, Saint-Clément de Rivière et Saint-Gély-du-Fesc et des PLU des communes de Grabels et de Les Matelles, mises en compatibilité avec ce projet d'aménagement ;
Sur la requête n° 16MA01841 :
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1511-1 du code des transports : " Les choix relatifs aux infrastructures, aux équipements et aux matériels de transport dont la réalisation repose, en totalité ou en partie, sur un financement public sont fondés sur l'efficacité économique et sociale de l'opération. / Ils tiennent compte des besoins des usagers, des impératifs de sécurité et de protection de l'environnement, des objectifs de la politique d'aménagement du territoire, des nécessités de la défense, de l'évolution prévisible des flux de transport nationaux et internationaux, du coût financier et, plus généralement, des coûts économiques réels et des coûts sociaux, notamment de ceux résultant des atteintes à l'environnement. " ; qu'aux termes de l'article L. 1511-2 du même code : " Les grands projets d'infrastructures et les grands choix technologiques sont évalués sur la base de critères homogènes intégrant les impacts des effets externes des transports sur, notamment, l'environnement, la sécurité et la santé et permettant des comparaisons à l'intérieur d'un même mode de transport ainsi qu'entre les modes ou les combinaisons de modes de transport. " ; que l'article L. 1511-4 du même code prévoit que le dossier de l'évaluation économique et sociale est joint au dossier de l'enquête publique à laquelle est soumis le projet ; qu'aux termes de l'article 4 du décret du 17 juillet 1984 relatif à l'application de l'article 14 de la loi du 30 décembre 1982 relative aux grands projets d'infrastructures, aux grands choix technologiques et aux schémas directeurs d'infrastructures en matière de transports intérieurs, repris aux articles R. 1511-4 et R. 1511-5 du code des transports : " L'évaluation des grands projets d'infrastructures comporte : / 1° Une analyse des conditions et des coûts de construction, d'entretien, d'exploitation et de renouvellement de l'infrastructure projetée ; / 2° Une analyse des conditions de financement et, chaque fois que cela est possible, une estimation du taux de rentabilité financière (...) " ;
4. Considérant que le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique du projet d'aménagement du LIEN entre l'A750 et la RD986 comprend une pièce F consacrée, ainsi que l'exigent les dispositions de l'article R. 1511-4 du code des transports, à l'évaluation socio-économique et financière du projet ; que toutefois, cette évaluation se borne, dans son analyse des conditions de financement du projet, à mentionner que le coût de cet investissement sera financé en intégralité par le département de l'Hérault ; qu'ainsi, il ne contient aucune information précise relative au mode de financement et à la répartition envisagés pour ce projet alors que les requérants soutiennent sans être contestés que le département consacrerait 29 millions d'euros aux infrastructures pour l'année 2015 qui ne permettent pas de financer l'opération en cause ; qu'eu égard notamment au coût de construction, évalué à 93,5 millions d'euros, l'insuffisance dont se trouve ainsi entachée l'évaluation économique et sociale, que ne pallie aucun autre document joint au dossier, a eu pour effet de nuire à l'information complète de la population et été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ; que l'arrêté contesté a dès lors été adopté dans des conditions irrégulières et doit être annulé ;
5. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête que l'association Comité de défense des riverains du LIEN et autres sont fondés à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 9 mars 2015 ;
Sur la requête n° 16MA01836 :
En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées par le ministre de l'intérieur :
6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et plus particulièrement d'un courrier du département de l'Hérault du 26 mai 2015 notifiant à la commune de Grabels le dépôt du dossier de l'enquête parcellaire concernant le projet en litige que deux parcelles cadastrées BN 27 et BS n° 12 appartiennent à la commune et font l'objet d'une expropriation ; qu'ainsi, la commune de Grabels, qui a la qualité d'exproprié, bénéficie à ce titre d'un intérêt à agir à l'encontre de l'arrêté contesté ;
7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable à la date de l'arrêté contesté : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (...) / 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal ; (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2132-1 du même code : " Sous réserve des dispositions du 16° de l'article L. 2122-22, le conseil municipal délibère sur les actions à intenter au nom de la commune. " ; que l'article L. 2132-2 de ce code dispose que : " Le maire, en vertu de la délibération du conseil municipal, représente la commune en justice. " ; qu'il résulte de ces dispositions que le conseil municipal peut légalement donner au maire une délégation générale pour ester en justice au nom de la commune pendant la durée de son mandat ;
8. Considérant que la commune de Grabels a produit une délibération du 13 avril 2015 de son conseil municipal qui autorise son maire à " intenter au nom de la commune, en toutes matières et devant les juridictions, les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle " ; que par suite, la fin de non-recevoir du ministre de l'intérieur doit être écartée ;
En ce qui concerne l'étendue du litige :
9. Considérant que, postérieurement à l'introduction de la requête de la commune de Grabels, la Cour annule, par le présent arrêté, l'arrêté du 9 mars 2015 du préfet de l'Hérault ; que, par suite, les conclusions tendant aux mêmes fins présentées par la commune de Grabels sont devenues sans objet ; qu'il n'y a, dès lors, plus lieu d'y statuer ;
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;
11. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce soit mise à la charge de l'association Comité de défense des riverains du LIEN et autres et la commune de Grabels, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, la somme que le département de l'Hérault demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'une part, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par l'association Comité de défense des riverains du LIEN et autres et non compris dans les dépens et, d'autre part, de mettre à la charge de l'Etat et du département de l'Hérault la somme de 1 000 euros chacun au titre des frais exposés par la commune de Grabels et non compris dans les dépens ;
D É C I D E :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 16MA01836.
Article 2 : Le jugement n° 1502617 du 8 mars 2016 du tribunal administratif de Montpellier et l'arrêté préfectoral du 9 mars 2015 sont annulés.
Article 3 : L'Etat versera à l'association Comité de défense des riverains du LIEN et autres une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : L'Etat et le département de l'Hérault verseront à la commune de Grabels une somme de 1 000 euros, chacun, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Les conclusions du département de l'Hérault tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Comité de défense des riverains du LIEN, à M. O... S..., à Mme J...S..., à M. H... K..., à M. M... K..., à M. B... N..., à M. Q... V..., à M. F..., à M. Y... P..., à M. T... G..., à M. X... U..., à M. C... I..., à M. R... A..., à M. W..., à la commune de Grabels, au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et au département de l'Hérault.
Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault.
Délibéré après l'audience du 5 février 2018, où siégeaient :
- M. Bocquet, président,
- M. Marcovici, président assesseur,
- Mme Marchessaux, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 19 février 2018.
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N° 16MA01841 - 16MA01836