Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 12 février 2019 et le 24 septembre 2020, M. F..., représenté par Me D..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 14 janvier 2019 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 16 septembre 2016 du préfet de la zone de défense et de sécurité Sud ;
3°) d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la zone de défense et de sécurité sud a rejeté sa demande indemnitaire ;
4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 197 355,50 euros en réparation du préjudice résultant de l'illégalité dans laquelle il a été mis fin à son stage en qualité de gardien de la paix pour inaptitude physique, ou à tout le moins à la somme de 146 882 euros ;
5°) d'enjoindre à l'Etat de reconstituer sa carrière sous astreinte de 200 euros par jour de retard à compter de la décision à intervenir ;
6°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l'Etat est responsable de l'illégalité de sa situation administrative ;
- il justifie du principe et du quantum des réparations sollicitées ;
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 août 2020, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par M. A... E... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ;
- le décret n° 94-874 du 7 octobre 1994 fixant les dispositions communes applicables aux stagiaires de l'Etat et de ses établissements publics ;
- le décret n° 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. B...,
- les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public,
- et les observations de Me C..., représentant M. A... E....
Considérant ce qui suit :
1. M. A... E..., nommé gardien de la paix stagiaire à compter du 1er mai 2007, a été placé en congé de maladie ordinaire du 21 mai 2008 au 20 mai 2009, puis sans traitement du
21 mai 2009 au 20 novembre 2009. Par arrêté du 15 octobre 2009, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud a mis fin à ce stage pour inaptitude physique à compter du 21 novembre 2009. A la suite de l'annulation de cet arrêté par jugement du tribunal administratif de Marseille
n° 0908338 du 3 mars 2011 devenu définitif, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud, par arrêté du 15 juillet 2011, a de nouveau mis fin au stage pour inaptitude physique toujours à compter du 21 novembre 2009. Après que cette décision ait été annulée par un arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille n° 14MA03698 du 3 novembre 2015 devenu définitif, par arrêté en date du 16 septembre 2016, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud a réintégré l'intéressé en qualité de gardien de la paix stagiaire à la circonscription publique de Marseille à compter du 1er décembre 2016 pour une durée d'un an. M. A... E... demande l'annulation du jugement n° 1609043, 1701503 du 14 janvier 2019 par lequel le tribunal administratif de Marseille a, d'une part, rejeté sa requête dirigée contre l'arrêté du 16 septembre 2016 en tant qu'il le réintègre en qualité de stagiaire dans la police nationale à compter du 1er décembre 2016 et non à dater du 21 novembre 2009, et d'autre part, a rejeté ses conclusions à fin d'indemnisation pour une somme totale de 197 355,50 euros, en réparation des préjudices nés de l'illégalité de sa situation administrative.
Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 16 septembre 2016 :
2. M. A... E... conteste l'arrêté du 16 septembre 2016 en tant qu'il le réintègre en qualité de stagiaire dans la police nationale à compter du 1er décembre 2016 et non à dater du
21 novembre 2009, et en tant qu'il n'a pas été procédé à la reconstitution de sa carrière.
3. Premièrement, aux termes de l'article 2 de la loi du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " Le présent titre s'applique aux personnes qui, régies par les dispositions du titre du Ier du statut général, ont été nommées dans un emploi permanent à temps complet et titularisées dans un grade de la hiérarchie des administrations centrales de l'Etat, des services déconcentrés en dépendant ou des établissements publics de l'Etat ". Aux termes de l'article 24 du décret du 7 octobre 1994 fixant les dispositions communes applicables aux stagiaires de l'Etat et de ses établissements publics : " Sauf dans le cas où il se trouve placé dans l'une des positions de congé que prévoient les articles 18, 19, 19 bis, 20, 21 bis et 23 du présent décret, le fonctionnaire stagiaire a droit au congé de maladie, au congé de longue maladie et au congé de longue durée mentionnés à l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée, dans les conditions qui sont fixées par la législation et la réglementation applicables aux fonctionnaires titulaires en activité sous réserve des dispositions ci-après : (...) / 2° Le fonctionnaire stagiaire qui est inapte à reprendre ses fonctions à l'expiration d'un congé pour raison de santé est placé en congé sans traitement pour une période maximale d'un an renouvelable deux fois. / La mise en congé et son renouvellement sont prononcés après avis du comité médical qui aurait été compétent par application du décret n° 86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires, si l'intéressé avait la qualité de fonctionnaire titulaire ; / 3° Lorsque, à l'expiration des droits à congé avec traitement ou d'une période de congé sans traitement accordés pour raison de santé, le fonctionnaire stagiaire est reconnu par la commission de réforme dans l'impossibilité définitive et absolue de reprendre ses fonctions, il est licencié ou, s'il a la qualité de fonctionnaire titulaire, remis à la disposition de son administration d'origine ".
4. Deuxièmement, aux termes de l'article 5 du décret du 7 octobre 1994 fixant les dispositions communes applicables aux stagiaires de l'Etat et de ses établissements publics : " La durée normale du stage et les conditions dans lesquelles elle peut éventuellement être prorogée sont fixées par le statut particulier du corps dans lequel le fonctionnaire stagiaire a vocation à être titularisé. / Sauf dispositions contraires du statut particulier, le stage ne peut être prolongé d'une durée excédant celle du stage normal (...) ". Aux termes de l'article 26 de ce décret : " (...) le total des congés rémunérés de toute nature accordés aux stagiaires en sus du congé annuel ne peut être pris en compte comme temps de stage que pour un dixième de la durée statutaire de celui-ci ". Aux termes de l'article 27 de ce décret : " Quand, du fait des congés successifs de toute nature, autres que le congé annuel, le stage a été interrompu pendant au moins trois ans, l'intéressé doit, à l'issue du dernier congé, recommencer la totalité du stage qui est prévu par le statut particulier en vigueur. Si l'interruption a duré moins de trois ans, l'intéressé ne peut être titularisé avant d'avoir accompli la période complémentaire de stage qui est nécessaire pour atteindre la durée normale du stage prévu par le statut particulier en vigueur ". Aux termes de l'article 7 du décret du 23 décembre 2004 portant statut particulier du corps d'encadrement et d'application de la police nationale : " (...) Les élèves qui, à l'issue de la période de formation, ont satisfait aux épreuves d'aptitude sont nommés gardiens de la paix stagiaires (...) " et de son article 8 : " La durée du stage est d'un an ; elle peut être prolongée pour une durée de trois mois à un an (...) ". Aux termes de l'article 9 de ce même décret : " (...) les gardiens de la paix demeurent affectés, pendant une durée minimale de cinq ans à compter de leur nomination en qualité de stagiaire, dans la région de leur première affectation. ".
5. D'une part, l'annulation d'une décision ayant illégalement évincé un agent public oblige l'autorité compétente à réintégrer l'intéressé et à reconstituer sa carrière. Mais, lorsqu'à la date d'effet de la décision de licenciement, l'agent n'a pas été titularisé, et avait donc la qualité d'agent stagiaire, par l'effet d'un jugement annulant cette décision, il conserve cette qualité et ne peut, de ce fait, prétendre à une reconstitution de carrière. D'autre part, la période durant laquelle un agent stagiaire a jusqu'à sa réintégration en exécution d'une décision de justice, du fait de son éviction illégale, été maintenu hors du service, doit être assimilée au congé de toute nature au sens des dispositions précitées de l'article 27 du décret du 7 octobre 1994.
6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. A... E... a présenté un syndrome dépressif au cours du mois de mai 2008 et qu'il a été placé en congé de maladie ordinaire du 21 mai 2008 au 20 mai 2009, puis sans traitement du 21 mai 2009 au
20 novembre 2009. Le stage de l'intéressé qui avait débuté le 1er mai 2007, et qui pouvait se dérouler sur une période maximale de deux ans, lequel a été prolongé pour une période de 6 mois à compter du 30 avril 2008, avait expiré au 1er mai 2009. Ainsi, M. A... E... n'avait pas satisfait à l'obligation d'effectuer son stage, ni dans le délai prolongé, ni dans le délai maximal de deux années imparti par la réglementation applicable.
7. En deuxième lieu, ainsi qu'il a été dit plus haut au point 1, M. A... E... a fait l'objet de deux licenciements pour inaptitude physique, d'abord par un arrêté du
15 octobre 2009, à compter du 21 novembre 2009, puis, à la suite de l'annulation de cet arrêté par jugement du tribunal administratif de Marseille n° 0908338 du 3 mars 2011 devenu définitif, par arrêté du 15 juillet 2011, toujours à compter du 21 novembre 2009. Ce dernier arrêté a été annulé par arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille n° 14MA03698 du 3 novembre 2015. Ces deux licenciements sont donc censés être intervenus alors que M. A... E... effectuait son stage.
8. Par suite, par application des règles rappelées au point 5, M. A... E..., qui a vu son stage interrompu du 15 juillet 2011 au 3 novembre 2015, n'est pas fondé à soutenir que le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud ne pouvait, sans commettre une erreur de droit ou une erreur manifeste d'appréciation, le réintégrer en qualité de gardien de la paix stagiaire à la circonscription publique de Marseille à compter du 1er décembre 2016 pour une durée d'un an. Il n'est pas davantage fondé, alors qu'il ne bénéficiait d'aucun droit à avancement faute d'avoir été titularisé, à soutenir que c'est par une erreur de droit ou par une erreur manifeste d'appréciation de sa situation professionnelle, que l'administration n'a pas procédé à la reconstitution de sa carrière en lui accordant l'accès au grade de brigadier.
9. Il résulte de tout ce qui précède, que les conclusions d'annulation contre l'arrêté du 16 septembre 2016 doivent être rejetées, et par voie de conséquence, celles relatives au prononcé d'injonctions assorties d'astreintes.
Sur les conclusions indemnitaires :
10. D'une part, lorsque des illégalités sont fautives, elles sont, comme telles, quelle qu'en soit la nature, susceptibles d'engager la responsabilité de la collectivité publique dès lors qu'elles sont à l'origine des préjudices subis. D'autre part, si l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat, elle ne saurait donner lieu à réparation si, dans le cas d'une procédure régulière, la même décision aurait pu légalement être prise.
Sur la responsabilité de l'Etat en raison de l'illégalité de l'arrêté du 15 octobre 2009 :
11. Par arrêté en date du 15 octobre 2009, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud a mis fin pour inaptitude physique au stage de M. A... E..., devenu agent de la paix stagiaire à compter du 1er mai 2007 et affecté à la CSP de Marseille. Pour annuler cet arrêté, le tribunal administratif de Marseille, dans son jugement du 3 mars 2011 devenu définitif, s'est fondé sur la circonstance que l'avis émis le 12 octobre 2009 par la commission de réforme l'a été en méconnaissance des dispositions du décret du 14 mars 1986, dès lors que M. A... E... n'a pas été informé de la date à laquelle son dossier a été examiné par cette commission ni, par voie de conséquence, des droits qui lui sont reconnus par ces dispositions. Or, alors que l'intéressé était, à la date de l'acte annulé en congé sans solde " pour des troubles dépressifs, intervenus dans un contexte d'alcoolisation et de difficultés professionnelles ", les pièces médicales du dossier ne permettent pas d'établir qu'il était apte physiquement. Certes,
M. A... E... conteste l'appréciation alors portée par l'administration sur son état de santé, mais il ne remet pas en cause le déroulé de sa pathologie tel qu'attesté dans un rapport d'expertise de 2016, selon lequel il se trouvait dans un " état dépressif majeur de mai 2008 à décembre 2009 ", en se prévalant de ce que ce même rapport mentionne qu'il était " vraisemblablement apte " à l'exercice de ses fonctions au 21 novembre 2009, d'un certificat du médecin inspecteur régional adjoint du 14 mars 2008, donc très antérieur, ou d'un certificat, datant du 29 septembre 2014, du docteur Viart, indiquant qu'à l'issue de son traitement, traitement par psychotropes qui s'est achevé en janvier 2010, il était en rémission capable de reprendre ses activités professionnelles. Par suite, M. A... E... n'est pas fondé à soutenir qu'en l'absence de vice de procédure, l'administration aurait pris une décision le reconnaissant apte physiquement et donc à demander à ce titre que soit engagée la responsabilité de l'Etat.
Sur la responsabilité de l'Etat en raison de l'illégalité de l'arrêté du 15 juillet 2011 :
12. Par un arrêté du 15 juillet 2011, faisant suite à un avis de la commission de réforme émis le 5 juillet 2011, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud a, de nouveau, mis fin au stage de M. A... E... à compter du 21 novembre 2009 pour inaptitude physique. Cet arrêté a été annulé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille n° 14MA03698 du
3 novembre 2015 devenu définitif au motif " qu'eu égard à la pathologie dont souffrait le requérant, à savoir une dépression, laquelle était, par nature, susceptible de connaître une évolution favorable sur une période de plus de deux années, les éléments fournis par l'administration à la commission de réforme n'étaient pas de nature à éclairer suffisamment cette dernière sur l'état de santé de M. A... E... à la date de sa nouvelle saisine et que, dès lors, les conditions dans lesquelles s'est réunie la commission de réforme le 5 juillet 2011 ont eu pour effet de priver le requérant d'une garantie ".
13. Il ressort clairement du rapport d'expertise du 12 avril 2016, qu'au 15 juillet 2011, M. A... E... était physiquement apte à l'exercice des fonctions de gardien de la paix. Reçu 2ème sur 211 aux épreuves du concours pour le recrutement des gardiens de la paix, le
6 janvier 2006, alors même qu'il avait fait l'objet d'un avis défavorable à une titularisation immédiate en avril 2008, avis qui préconisait le prolongement de son stage, M. A... E..., réintégré à compter du 1er décembre 2016, a finalement été titularisé en 2017, et a fait l'objet d'appréciations élogieuses lors de son entretien professionnel au titre de l'année 2018. Il a, par ailleurs, produit une appréciation très favorable, datant du 13 novembre 2018, de son supérieur hiérarchique. Dans ces conditions, en licenciant M. A... E... en 2011, l'administration l'a privé d'une chance sérieuse d'être titularisé à brève échéance et a ainsi engagé la responsabilité de l'Etat en lui causant un préjudice de nature à lui ouvrir droit à réparation.
14. Il résulte de ce qui précède que M. A... E... a, en raison de l'illégalité de l'arrêté du 15 juillet 2011 été privé d'une chance sérieuse d'être titularisé avant sa titularisation, en 2017. Une telle faute a, d'une part, engendré un préjudice moral résultant de l'incertitude de la situation dans laquelle se trouvait l'intéressé et des troubles dans les conditions d'existence, en raison de l'obligation pour M. A... E... d'engager des recours successifs pour obtenir gain de cause, dont il sera fait une juste appréciation en condamnant l'Etat à lui verser une somme globale de 5 000 euros. Elle a d'autre part causé un préjudice financier. A ce titre,
M. A... E... est en droit de percevoir une indemnité correspondant à la différence entre les revenus qu'il a perçu de 2011 à 2016 et ceux qu'il aurait pu percevoir s'il avait poursuivi son stage et été titularisé. En l'absence de contestation de la rémunération qu'aurait dû percevoir l'intéressé durant cette période et des revenus qu'il a perçus, et en prenant en compte sa rémunération en qualité de stagiaire pendant un an jusqu'en juin 2012, puis de sa titularisation et de son avancement automatique d'échelon jusqu'au 1er décembre 2016, date à laquelle il a été réintégré par un arrêté du 16 septembre 2016, il sera fait une juste appréciation du préjudice financier subi en le fixant à la somme de 80 000 euros.
Sur la responsabilité de l'Etat dans la gestion de son stage :
15. Si M. A... E... évoque dans ses écritures divers manquements qu'aurait commis l'administration dans la gestion de son stage, en prenant notamment des décisions de prolongation qu'il estime illégales, il ne justifie d'aucun lien entre ces manquements et les préjudices dont il demande réparation et qui correspondent en réalité aux préjudices résultant des deux arrêtés illégaux dont il vient d'être question aux points 11 à 14 ci-dessus.
16. Il résulte de ce qui précède, que M. A... E... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande indemnitaire présentée devant le ministre de l'intérieur. Il y a lieu de condamner l'Etat à lui verser la somme de 85 000 euros au titre des préjudices subis.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
17. Le présent arrêt n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. A... E... tendant à ordonner au ministre de l'intérieur de le nommer brigadier de police, de reconstituer sa carrière et son traitement dans le grade de brigadier de police, doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige:
18. L'Etat versera la somme de 2 000 euros à M. A... E... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : L'Etat versera à M. A... E... la somme de 85 000 euros en réparation des préjudices subis.
Article 2 : L'Etat versera 2 000 euros à M. A... E... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le jugement n° 1609043, 1701503 du 14 janvier 2019 du tribunal administratif de Marseille est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... A... E... et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée au préfet de la zone de défense et de sécurité Sud.
Délibéré après l'audience du 1er décembre 2020, où siégeaient :
- M. Badie, président,
- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
- M. B..., premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2020.
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N° 19MA00637