Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 20 avril 2018, M. D... C..., représenté par
Me B..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 20 février 2018 ;
2°) d'annuler la décision du 1er juillet 2015 portant refus de reconstituer sa carrière, ensemble la décision du 1er novembre 2015 de rejet tacite de son recours gracieux contre cette décision ;
3°) d'annuler partiellement l'arrêté du 16 juin 2015 en tant qu'il fixe un indice majoré de 461, ensemble la décision du 24 octobre 2015 de rejet tacite du recours gracieux contre cette décision ;
4°) d'annuler partiellement l'arrêté du 18 novembre 2015 en tant qu'il fixe un indice majoré de 461 ;
5°) d'enjoindre à la région Provence-Alpes-Côte d'Azur de reconstituer sa carrière en faisant application dès sa nomination en 2009 de l'indice majoré 658 ;
6°) de mettre à la charge de la région Provence Alpes-Côte d'Azur la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement du 20 février 2018 est irrégulier au motif que le principe du contradictoire n'a pas été respecté, en méconnaissance de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ; la fin de non-recevoir invoquée par la région relative à la tardiveté de la requête sur le fondement de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ne lui est pas opposable dès lors que la question du caractère définitif de l'arrêté du 1er mars 2009 n'a jamais été débattue s'agissant du bien-fondé du mécanisme de l'exception d'illégalité ;
- contrairement à ce qu'a décidé la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et le tribunal, le délai de retrait d'un acte administratif fixé à quatre mois par la jurisprudence Ternon ne lui est pas opposable, puisque la demande de retrait émane de sa part ;
- en vertu de l'article 12 du décret n° 2006-1695 du 22 décembre 2006, il est bien fondé à demander la reconstitution de sa carrière dès le 1er mars 2009 sur la base d'un indice majoré de 658 ;
- c'est par une erreur matérielle qu'il a initialement réclamé l'application d'un indice 877.
Par ordonnance du 2 septembre 2019, la clôture d'instruction a été fixée au 11 octobre 2019 à 12h00.
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2019, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, représentée par Me E..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C... la somme de 1 500 euros de frais d'instance.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est régulier puisque la forclusion de la requête introductive d'instance avait été soulevée dès la première instance, et que le requérant a été mis en position d'en débattre ;
- les conclusions d'annulation ne peuvent qu'être rejetées puisque l'arrêté de 2009 constitue un acte non réglementaire devenu définitif à la date à laquelle l'exception d'illégalité invoquée par M. C... a été actionnée.
Par ordonnance du 17 octobre 2019, la clôture d'instruction a été fixée au 18 novembre 2019 à 12h00.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;
- le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales ;
- le décret n° 2006-1695 du 22 décembre 2006 fixant les dispositions statutaires communes applicables aux cadres d'emplois des fonctionnaires de la catégorie A de la fonction publique territoriale ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...,
- les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., représentant M. C..., et de Me E..., représentant la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.
Considérant ce qui suit :
1. M. C... a été recruté par arrêté du 30 mai 2008 comme collaborateur de cabinet du président de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, et a perçu en cette qualité une rémunération fixée par référence au traitement indiciaire majoré 877. Par arrêté du 1er mars 2009, il a été nommé en qualité d'attaché territorial stagiaire et classé au 2ème échelon de son grade à l'indice majoré 376, puis titularisé dans ces fonctions le 4 mars 2010, et il a bénéficié de trois promotions le 5 mars 2012, le 11 juin 2013 et le 16 juin 2015, pour atteindre l'indice majoré de 461. Estimant qu'en vertu de l'article 12 du décret n° 2006-1695 du 22 décembre 2006, il ne pouvait être classé dans le corps des attachés territoriaux à un échelon doté d'un indice ou d'un traitement inférieur à celui dont il bénéficiait dans son emploi précédent, il a demandé le retrait de l'arrêté du 1er mars 2009 en tant qu'il ne le reclasse pas au bon indice, la régularisation de sa situation indiciaire, et par voie de conséquence la reconstitution de sa carrière, par l'attribution dès la date de sa nomination comme attaché territorial stagiaire, de l'indice 658. Le 1er juillet 2015, son employeur a rejeté cette demande. Le 26 août 2015, il formait un recours gracieux contre cette décision, qui était réceptionné le 1er septembre 2015. En outre, il a demandé à son employeur d'annuler partiellement l'arrêté du 16 juin 2015 en tant qu'il fixe un indice majoré de 461, ensemble la décision du 24 octobre de rejet implicite du recours gracieux visant cette décision, et M. C... demandait également à la région Provence-Alpes-Côte d'Azur l'annulation partielle de l'arrêté du 18 novembre 2015 en tant qu'il fixe un indice majoré de 461. Devant le tribunal administratif de Marseille, M. C... a demandé premièrement, d'annuler la décision du 1er juillet 2015 de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur portant refus de régulariser sa situation indiciaire et par voie de conséquence de reconstituer sa carrière par l'attribution dès la date de sa nomination comme attaché principal de l'indice 658, ainsi que la décision du
1er novembre 2015 de rejet implicite du recours gracieux dirigé contre cette décision, deuxièmement, d'annuler partiellement l'arrêté du 16 juin 2015 en tant qu'il fixe un indice majoré de 461, ainsi que la décision du 24 octobre de rejet implicite du recours gracieux dirigé contre cette décision, troisièmement, d'annuler partiellement l'arrêté du 18 novembre 2015 en tant qu'il fixe un indice majoré de 461. M. C... demande à la Cour d'annuler le jugement du 20 février 2018 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa requête tendant à l'annulation de ces décisions portant refus de reconstitution de sa carrière à l'indice 658.
Sur la régularité du jugement :
2. En vertu de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire ". Selon l'article R. 611-7 du même code : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement ou, au Conseil d'Etat, la sous-section chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué. (...) ".
3. M. C... soutient que les premiers juges ont méconnu leur office en lui opposant la forclusion de sa requête introductive d'instance sans lui communiquer le moyen d'ordre public tiré de cette irrecevabilité, et qu'ainsi, le principe du contradictoire a été méconnu. Cependant, il ressort du dossier de première instance, ce que d'ailleurs M. C... indique dans ses écritures d'appel, qu'au visa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a expressément soutenu en défense l'exception d'irrecevabilité de la demande, faute pour lui d'avoir contesté dans le délai contentieux l'arrêté du 1er mars 2009. Ce mémoire du défendeur a été communiqué à M. C.... Le tribunal administratif de Marseille n'avait pas à procéder à la communication aux parties d'un moyen d'ordre public, puisque la tardiveté de la requête était déjà soulevée à l'occasion du débat contradictoire. Par suite, le moyen tiré de ce que le tribunal aurait, en méconnaissance du principe des dispositions précitées des articles L. 5 et R. 611-7 du code de justice administrative, relevé d'office ce moyen ne peut qu'être écarté.
Sur la légalité des décisions attaquées :
En ce qui concerne la décision du 1er juillet 2015 portant refus de retirer l'arrêté du 1er mars 2009 et de reconstituer la carrière de M. C..., et la décision du 1er novembre 2015 de rejet tacite de son recours gracieux contre cette décision :
4. En vertu de l'article R. 421-1 du code de justice administrative alors en vigueur : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (...) ". D'une part, l'exception d'illégalité soulevée à l'encontre d'une décision individuelle est recevable tant que la décision n'est pas devenue définitive. D'autre part, en vertu des règles générales applicables au retrait des actes administratifs, l'auteur d'une décision individuelle expresse créatrice de droits ne peut légalement la rapporter, à la condition que cette décision soit elle-même illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la date à laquelle elle a été prise. En dehors de cette hypothèse, l'auteur de la décision peut procéder à son retrait, pour lui substituer une décision plus favorable, lorsque le retrait est sollicité par le bénéficiaire de cette décision et qu'il n'est pas susceptible de porter atteinte aux droits des tiers. Lorsque ces conditions sont réunies, l'auteur de la décision, saisi d'une demande de retrait par le bénéficiaire, n'est pas tenu de procéder au retrait, alors même que la décision serait entachée d'illégalité. Il apprécie, sous le contrôle du juge, s'il peut procéder ou non au retrait, compte tenu tant de l'intérêt de celui qui l'a saisi que de celui du service.
5. Pour rejeter la requête de M. C..., les premiers juges ont considéré que sa requête contre la décision du 1er juillet 2015 tendait à contester la légalité de l'arrêté du 1er mars 2009 par la voie de l'exception d'illégalité, et que celle-ci n'était pas recevable faute pour lui d'avoir formé un recours contentieux dans le délai de deux mois contre cet arrêté du 1er mars 2009 le nommant en qualité d'attaché territorial stagiaire et le classant au 2ème échelon de son grade avec le bénéfice d'un indice majoré 376, lequel comportait mention des voies et délai de recours.
6. Il est constant que M. C... a demandé, le 25 juin 2015, au président de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur le retrait de l'arrêté du 1er mars 2009 et que dans sa décision du 1er juillet 2015 cette autorité a refusé d'opérer ce retrait et de reconstituer sa carrière. Ainsi, la demande du requérant tend directement au retrait de cet arrêté en tant qu'il ne lui accorde qu'un indice majoré 376. Ainsi, en se fondant, pour juger irrecevable la demande de M. C... sur la circonstance que l'intéressé était tardif à contester l'arrêté du 1er mars 2009, sans rechercher si le président de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur pouvait rapporter l'arrêté contesté sur la demande de M. C..., et éventuellement le faire bénéficier d'une majoration indiciaire, le tribunal administratif dans son jugement du 20 février 2018 s'est mépris sur la portée des moyens soulevés par M. C.... Par suite, dans cette mesure, M. C... est fondé à demander l'annulation de ce jugement.
7. Estimant défavorable son reclassement en qualité d'attaché territorial, M. C... a demandé au président de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur de retirer l'arrêté du 1er mars 2009 en tant qu'il ne le classe qu'à l'indice majoré 376. Ainsi qu'il a été dit au point 4, le président de la région tenait de son pouvoir discrétionnaire la faculté, s'il le jugeait opportun, d'accueillir la demande de l'intéressé tendant à prendre une décision qui lui était plus favorable et qui n'était pas susceptible de porter atteinte aux droits des tiers. Par suite, le président ne pouvait, sans erreur de droit, fonder son refus au motif que l'arrêté du 1er mars 2009 était devenu définitif et que le délai de quatre mois prévu par l'arrêt Ternon s'opposait à tout retrait. M. C... est, dès lors, fondé à demander pour ce motif l'annulation des décisions contestées.
En ce qui concerne l'arrêté du 16 juin 2015 en tant qu'il fixe un indice majoré de 461, ainsi que la décision du 24 octobre de rejet implicite du recours gracieux à l'encontre de cet arrêté, et l'arrêté du 18 novembre 2015 en tant qu'il fixe un indice majoré de 461 :
8. L'illégalité d'un acte administratif ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative, que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte individuel l'exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée.
9. Les conclusions devant le Tribunal tendent à annuler l'arrêté du 16 juin 2015 et la décision de rejet tacite de son recours gracieux contre cet acte, ainsi que l'arrêté du 18 novembre 2015, en tant qu'ils fixent un indice 461. Au soutien de ces conclusions, M. C... invoque, par la voie de l'exception, l'illégalité de l'arrêté du 1er mars 2009 en tant qu'il ne lui accorde qu'un indice majoré de 376. Il est constant que le délai de recours contentieux contre la décision du 1er mars 2009 était expiré à la date d'enregistrement de sa requête introductive d'instance devant le tribunal administratif de Marseille, le 17 décembre 2015, et non le 17 novembre 2015 comme indiqué par une erreur de plume dans le jugement attaqué. Par suite, M. C... n'est pas fondé à faire valoir que c'est à tort que les premiers juges ont accueillis l'exception d'irrecevabilité de sa requête pour forclusion actionnée en première instance par la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, et par voie de conséquence, ont rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de ces trois décisions.
10. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... est seulement fondé à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il rejette ses conclusions d'annulation de la décision du 1er juillet 2015 refusant de retirer l'arrêté du 1er mars 2009 et de reconstituer sa carrière, et du rejet tacite, le 1er novembre 2015, de son recours gracieux contre cette décision ainsi que l'annulation de ces décisions.
Sur les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au président de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur de procéder à une reconstitution de la carrière de M. C... :
11. En conséquence de l'annulation prononcée, le présent arrêt implique seulement d'enjoindre au président de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur de procéder au réexamen de la situation de M. C... dans le délai de deux mois suivant sa notification.
Sur les frais liés au litige:
12. La région Provence-Alpes-Côte d'Azur versera la somme de 2 000 euros à M. C... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par contre, la région, qui est la partie perdante à la présente instance, n'est pas fondée à demander le versement d'une somme au titre de ses frais de justice.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1510268 du 20 février 2018 du tribunal administratif de Marseille est annulé en tant qu'il a statué sur les conclusions de M. C... à fin d'annulation de la décision refusant de retirer l'arrêté du 1er mars 2009 et de reconstituer sa carrière, et de la décision du 1er novembre 2015 de rejet tacite de son recours gracieux.
Article 2 : Les décisions du 1er juillet 2015 du président de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur portant refus de reconstituer la carrière de M. C..., ensemble la décision du 1er novembre 2015 de rejet tacite de son recours gracieux contre cette décision, sont annulées.
Article 3 : La région Provence-Alpes-Côte d'Azur devra réexaminer les demandes de M. C... dans le délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt.
Article 4 : La région Provence-Alpes-Côte d'Azur versera la somme de 2 000 euros à M. C... en vertu de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de M. C... est rejeté.
Article 6 : Les conclusions de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C... et à la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.
Délibéré après l'audience du 2 juin 2020, où siégeaient :
- M. Badie, président,
- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
- M. A..., premier conseiller.
Lu en audience publique, le 16 juin 2020.
N° 18MA017762