Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 4 février 2019, et des mémoires complémentaires enregistrés les 19 mai et 9 juin 2021, la SCI Mijoulan, représentée par Me Lavit, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du 6 décembre 2018 du tribunal administratif de Montpellier;
2°) de faire droit à sa demande de première instance ;
3°) de mettre à la charge de Montpellier Méditerranée Métropole la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- en méconnaissance de l'article L. 5211-62 du code général des collectivités territoriales, le conseil métropolitain n'a pas tenu de débat sur la politique locale de l'urbanisme avant d'adopter la délibération en litige ;
- l'avis formulé par la commune de Juvignac le 27 juin 2016 a été rendu dans des conditions irrégulières car un conseiller municipal est décédé entre la convocation et la séance du conseil municipal, et le conseil municipal a délibéré alors qu'un siège était vacant ; or il appartenait en application de l'article L. 270 du code électoral au maire de Juvignac de convoquer le remplaçant de la liste du conseiller municipal décédé venant immédiatement après le dernier élu de la liste Atout Cœur ;
- en méconnaissance de l'article L. 212-1 du code de l'urbanisme, la ZAD a été créée sur proposition de la commune de Juvignac, ce que confirme la délibération du 21 mars 2016 ;
- la ZAD est incompatible avec le SCOT en vigueur, en méconnaissance des articles L. 142-1 et R. 142-1 1°) du code de l'urbanisme ;
- la décision de créer la ZAD est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;
- en application de l'article L. 212-1 du code de l'urbanisme, il appartenait aux communes de Juvignac et de Saint-Georges d'Orques de délibérer de manière concordante sur le périmètre de 486 hectares de la ZAC. Or l'avis favorable de Saint-Georges d'Orques a été émis sur un périmètre de 421 hectares ;
- la délibération a eu pour objet de reconduire illégalement les ZAD de 2006 et 2010 au-delà de la durée légale de 14 ans.
Par des mémoires enregistrés les 15 avril, 28 mai et 16 juin 2021, Montpellier Méditerranée Métropole, représentée par Me Rosier, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SCI Mijoulan de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Elle soutient que :
-- les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 ;
- le code de justice administrative.
La présidente de la Cour a désigné par décision du 24 août 2021, M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-26 du code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Portail,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de Me Lavit, représentant la SCI Mijoulan, et de Me Arroudj, représentant Montpellier Méditerranée Métropole.
Considérant ce qui suit :
1. La SCI Mijoulan a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 30 juin 2016 par laquelle le conseil de Montpellier Méditerranée Métropole a décidé la création d'une zone d'aménagement différé d'une superficie de 486 hectares sur le site de Naussargues-Bel Air, sur le territoire des communes de Juvignac et Saint Georges d'Orques, et la décision par laquelle a été rejeté son recours gracieux. Par un jugement du 6 décembre 2018, dont elle relève appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Sur le bien-fondé du jugement :
2. En premier lieu, l'article L 5211-62 du code général des collectivités territoriales dispose : " Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre exerce la compétence relative au plan local d'urbanisme, son organe délibérant tient, au moins une fois par an, un débat portant sur la politique locale de l'urbanisme. ".
3. Le débat portant sur la politique locale d'urbanisme constitue uniquement une modalité d'information des conseillers communautaires, qui peut intervenir à tout moment de l'année. Il ne constitue pas au demeurant un acte préparatoire aux décisions prises par la métropole en matière d'urbanisme. L'absence de ce débat est dans ces conditions sans influence sur la légalité de la délibération créant une ZADD.
4. En deuxième lieu, l'article L212-1 du code de l'urbanisme dispose " Des zones d'aménagement différé peuvent également être créées par délibération motivée de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant les compétences mentionnées au second alinéa de l'article L. 211-2, après avis des communes incluses dans le périmètre de la zone. ".
5. La circonstance que la commune de Juvignac a émis un vœu favorable, ainsi que le permet l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, à la création de la ZAD Naussargues-Bel Air, est sans influence sur la légalité de la délibération attaquée car il était tout à fait loisible à Montpellier Méditerranée Métropole de prendre en compte une telle proposition pour mettre en œuvre le processus de création de la ZAD conformément aux dispositions précitées.
6. En troisième lieu, si l'avis favorable de la commune de Saint-Georges d'Orques a été émis sur un périmètre de 421 hectares du projet de ZAD, dont le périmètre est en réalité de 486 hectares, il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal n'a émis lors de la délibération sur cet avis aucune réserve sur le périmètre de la ZAD. La mention dans cet avis de 421 hectares relève dès lors d'une simple erreur matérielle et est sans influence sur la légalité de la délibération attaquée.
7. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 270 du code électoral, dans sa rédaction en vigueur à la date à laquelle le conseil municipal de Juvignac a rendu un avis sur le projet de ZAD, " le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu est appelé à remplacer le conseiller municipal élu sur cette liste dont le siège devient vacant pour quelque cause que ce soit. La constatation, par la juridiction administrative, de l'inéligibilité d'un ou plusieurs candidats n'entraîne l'annulation de l'élection que du ou des élus inéligibles. La juridiction saisie proclame en conséquence l'élection du ou des suivants de liste. ".
8. Il ressort des pièces du dossier qu'un conseiller municipal de Juvignac est décédé entre la convocation pour la séance du conseil municipal du 27 juin 2016, au cours de laquelle le conseil municipal a émis un avis sur le projet de ZAD, et cette séance. Le conseil municipal a délibéré sur cet avis sans que le candidat sur la liste du défunt immédiatement après le dernier élu ait été appelé à siéger. Toutefois, cette circonstance a été sans influence sur le sens de la délibération adoptée à l'unanimité par le Montpellier Méditerranée Métropole, au vu de deux avis favorables rendus également à l'unanimité des présents par les conseils municipaux consultés et dès lors que, ainsi qu'il a été dit au point 5, le conseil municipal de Juvignac s'était déjà prononcé, le 21 mars 2016, en faveur de ce projet. Dans les circonstances de l'espèce, l'absence de convocation de l'élu suite au décès d'un membre du conseil municipal n'a pas privé les intéressés de la garantie que constitue la consultation du conseil municipal. Dès lors, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.
9. Aux termes de l'article 6 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 : " Les zones d'aménagement différé créées avant l'entrée en vigueur de la présente loi prennent fin six ans après cette entrée en vigueur ou, si ce délai est plus court, au terme du délai de quatorze ans prévu à l'article L. 212-2 du même code dans sa rédaction antérieure à la présente loi. ".
10. Il ressort des pièces du dossier que le préfet de l'Hérault avait adopté une ZAD le 4 février 2010 sur le territoire de Juvignac, pour une superficie de 324 hectares, portant sur lieudit Naussargues afin de constituer une réserve foncière permettant, par la suite, de mettre en œuvre un projet urbain intercommunal et une politique de mixité sociale, d'organiser l'extension ou l'accueil des activités économiques, de réaliser des équipements collectifs et de se prémunir contre le risque d'une évolution non maîtrisée du prix des terrains. La requérante soutient que la création de la ZAD Naussargues-Bel Air en litige revient à renouveler illégalement la ZAD de 2010 en méconnaissance des dispositions précitées. Toutefois, le périmètre de la nouvelle ZAD est plus important que celui de la ZAD de 2010, et il porte également sur le territoire de la commune de Saint-Georges d'Orques, qui n'était pas concernée par la précédente ZAD. La ZAD Naussargues-Bel Air a pour objectifs de répondre aux enjeux suivants : " Créer en premier lieu un réel écosystème économique productif regroupant des activités diversifiées, recherche et formations supérieures, préserver le patrimoine naturel et agricole du site, intégrer dans le programme de l'opération de l'habitat pour favoriser la mixité urbaine et le rapprochement domicile-travail, utiliser le gisement foncier lié aux potentialités de densification du parc d'activités du Mijoulan dans le cadre d'un processus de requalification, qui ne se confondent pas avec les objectifs poursuivis par la ZAD créée en 2010. La requérante n'est pas fondée dans ces conditions, en tout état de cause, à soutenir que la délibération attaquée aurait pour objet de renouveler une ZAD qui a légalement pris fin.
11. L'article L. 142-1 du code de l'urbanisme dispose : " " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 4° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article R. 142-1 : " Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au 4° de l'article L. 142-1 sont : 1° Les zones d'aménagement différé et les périmètres provisoires de zones d'aménagement différé... ".
12. Si la requérante souligne que le document d'orientation générale (DOG), devenu aujourd'hui le document d'orientation et d'objectifs (DOO), du SCOT de l'agglomération de Montpellier, en vigueur à la date de la délibération attaquée, prévoit le développement économique de l'agglomération de Montpellier essentiellement à l'est et au sud de Montpellier alors que la ZAD contestée est localisée au nord et à l'ouest de l'agglomération, le DOG envisage néanmoins la possibilité d'un rééquilibrage de l'activité économique au nord-ouest de l'agglomération. La ZAD en litige est dans ces conditions compatible avec le DOG.
13. Aux termes de l'article L. 212-2 du code de l'urbanisme : " Dans les zones d'aménagement différé, un droit de préemption, qui peut être exercé pendant une période de six ans renouvelable à compter de la publication de l'acte qui a créé la zone (...) est ouvert soit à une collectivité publique ou à un établissement public y ayant vocation, soit au concessionnaire d'une opération d'aménagement. / L'acte créant la zone désigne le titulaire du droit de préemption. " Aux termes de l'article L. 210-1 de ce code : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objectifs définis à l'article L. 300-1 (...) ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement (...) ". Le premier alinéa de l'article L. 300-1 dispose dans sa rédaction applicable : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. ".
14. D'une part, si la requérante soutient que le périmètre de la ZAD est trop étendu au regard des besoins en immobilier d'activités économiques de l'agglomération Montpelliéraine, il ressort des objectifs poursuivis par les auteurs de la ZAD, tels que rappelés au point 10, qu'ils ne portent pas uniquement sur l'accueil d'activités économiques, mais également, notamment, sur la création de logements et de locaux d'enseignement et de recherche. D'autre part, elle se borne à souligner que la situation de l'emploi serait plus favorable dans l'agglomération Montpelliéraine que dans d'autres secteurs géographiques, et que le marché de l'immobilier d'entreprise ne serait pas spécialement tendu, sans remettre en cause l'intérêt pour Montpellier Méditerranée Métropole de favoriser le développement économique dans le secteur nord-ouest de l'agglomération. Dans ces conditions, elle n'établit pas que la délibération attaquée serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation.
Il résulte de ce qui précède que la SCI Mijoulan n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Mijoulan la somme de 2 000 euros à verser à Montpellier Méditerranée Métropole au titre des frais engagés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de rejeter les conclusions de la SCI Mijoulan fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SCI Mijoulan est rejetée.
Article 2 : la SCI Mijoulan versera la somme de 2 000 euros à Montpellier Méditerranée Métropole en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Mijoulan et à Montpellier Méditerranée Métropole.
Copie en sera adressée à la commune de Juvignac, à la commune de St-Georges-D'Orques et à la préfecture de l'Hérault.
Délibéré après l'audience du 28 septembre 2021 où siégeaient :
M. Portail, président par interim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- Mme Carassic, première conseillère,
- M. Mérenne, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 octobre 2021.
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N°19MA00513