Procédure devant la cour :
Par une requête, des pièces et un mémoire enregistrés le 24 mai 2017, les 7 et 14 mai 2018, le GAEC du Petit pont, représenté par MeA..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Besançon ;
2°) d'annuler la décision du préfet de la Haute-Saône du 18 avril 2014, la décision implicite de rejet de son recours gracieux reçu le 22 octobre 2014 par les services de l'Etat et la décision implicite de rejet de sa demande de revalorisation de ses droits depuis 2006 ;
3°) subsidiairement de saisir la Cour de justice de l'union européenne d'une question préjudicielle ;
4°) d'enjoindre à l'administration de réexaminer sa demande et de calculer exactement le montant de ses DPU pour les années 2006 à 2014 dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- sa demande relative aux années 2013 et 2014 était recevable ;
- la décision du 18 avril 2014 lui fait grief ainsi que l'a jugé le tribunal administratif ;
- la décision est insuffisamment motivée ;
- la décision est fondée sur des actes administratifs contraires au droit communautaire ;
- le rejet du recours gracieux n'est pas motivé ;
- les moyens de première instance tenant à l'illégalité interne sont repris ;
- le rejet de la demande de revalorisation des DPU pour la période 2006-2012, qui ne peut être regardée comme tendant au retrait des décisions d'octroi prises au cours de ces années, est entachée d'erreur de droit ;
- l'annulation de l'arrêté du 23 février 2010 par l'arrêt du Conseil d'Etat du 24 février 2014, constitue une circonstance exceptionnelle qui justifierait que le délai de recours d'un an ne s'impose pas et rende recevable sa demande de revalorisation des droits à paiement unique au moins pour les années 2011 à 2014.
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 décembre 2017, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- la requête est irrecevable comme tardive ;
- l'annulation de l'arrêté du 23 février 2010 par le Conseil d'Etat est sans incidence sur les décisions individuelles contestées ;
- la décision du 18 avril 2014 n'a pas à être motivée ;
- il n'est pas démontré en quoi la production aurait été gravement affectée par les engagements agro-environnementaux ;
- en l'absence de demande, la décision du 27 décembre 2014 ne méconnaît pas la loi du 11 juillet 1979.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- les règlements (CEE) n° 2078/92 du 30 juin 1992, (CE) n° 1782/2003 du 29 septembre 2003 et (CE) n° 73/2009 du 19 janvier 2009 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- le décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Stefanski, président,
- les conclusions de M. Favret, rapporteur public,
- et les observations de Me A...pour le GAEC du Petit pont.
Considérant ce qui suit :
1. Le GAEC du Petit pont, exploitant agricole qui a bénéficié de droits à paiement unique (DPU) depuis leur création en 2006, a demandé au tribunal administratif de Besançon l'annulation, d'une part, de la décision du 18 avril 2014 par laquelle le préfet de la Haute-Saône lui a notifié ses droits à paiement unique pour 2013 et ses droits à paiement unique recalculés pour la campagne 2014 et, d'autre part, de la décision implicite par laquelle le préfet a rejeté son recours gracieux du 17 octobre 2014 dirigé contre cet acte. Le GAEC du Petit pont interjette appel du jugement du 28 mars 2017 par lequel le tribunal administratif a rejeté son recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision du 18 avril 2014 et le rejet implicite de son recours gracieux regardé comme tendant également au réexamen de ses droits à paiement unique pour les années 2006 à 2012.
Sur la recevabilité de la demande de première instance :
2. Si la décision du 18 avril 2014 comporte l'indication des voies et délais de recours, l'administration n'apporte pas la preuve qui lui incombe de la notification de cette décision au requérant, que ce soit par voie postale ou au moyen de l'application "Telepac". Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation soutient cependant que le GAEC du Petit pont a nécessairement eu connaissance de cette lettre au plus tard à la date du 13 mai 2014 à laquelle il a procédé à la déclaration destinée à activer ses DPU et que son recours gracieux du 17 octobre 2014, adressé le 20 octobre suivant, étant tardif, sa demande de première instance était irrecevable.
3. D'une part, la fin de non recevoir du ministre est inopérante à l'encontre des conclusions dirigées contre la décision du 18 avril 2014 en tant qu'elle notifie au GAEC du Petit pont ses DPU définitifs pour l'année 2013, la déclaration faite le 13 mai 2014 n'ayant eu pour objet que d'activer les DPU pour 2014. D'autre part, en ce qui concerne cette dernière année, il ne ressort ni des pièces du dossier, ni des textes applicables que le GAEC du Petit pont devait nécessairement avoir connaissance de la décision du 18 avril 2014 pour effectuer cette déclaration du 13 mai 2014, celle-ci ayant essentiellement pour objet de mentionner les éventuels changements survenus dans l'exploitation par rapport aux éléments déclarés au titre de l'année antérieure ni qu'il en a eu effectivement connaissance à la date de cette déclaration. Par suite, le moyen tiré de la tardiveté de la demande de première instance ne peut être accueilli.
Sur les conclusions relatives au refus de révision des DPU du GAEC du Petit pont pour les années 2006 à 2012 :
4. Il ressort des termes mêmes du recours gracieux du 17 octobre 2014, que le GAEC du Petit pont se bornait à faire valoir que le montant de ses DPU aurait dû être revalorisé dès l'année 2006, ce qui aurait modifié les montants notifiés au titre des années 2013 et 2014. Ainsi, ce recours gracieux était expressément dirigé contre la décision du 18 avril 2014 fixant les droits à paiement unique au titre des années 2013 et 2014 et non contre les décisions fixant les DPU pour les années 2006 à 2014. Par suite, c'est à tort que le tribunal administratif a regardé les conclusions du requérant comme tendant à l'annulation de la décision de rejet de son recours gracieux en tant qu'elle aurait rejeté une demande de révision des DPU au titre des années 2006 à 2014.
Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 18 avril 2014 et du rejet du recours gracieux dirigé contre cette décision, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête :
5. Le règlement (CE) n° 1782/2003 du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune, a instauré un régime de paiement unique calculé sur la base d'un montant de référence, égal en principe à la moyenne des montants totaux d'aides accordés à un agriculteur au cours d'une période de référence correspondant aux trois années 2000 à 2002.
6. Toutefois, l'article 40 du règlement prévoit un mode de calcul dérogatoire du montant de référence en cas de circonstances exceptionnelles. En effet, aux termes des paragraphes 1 et 2 de l'article 40 du règlement : " 1. Par dérogation à l'article 37, tout agriculteur dont la production a été gravement affectée au cours de la période de référence par un cas de force majeure ou des circonstances exceptionnelles survenus avant ou pendant ladite période de référence est habilité à demander que le montant de référence soit calculé sur la base de l'année ou des années civiles de la période de référence qui n'ont pas été affectées par le cas de force majeure ou les circonstances exceptionnelles. / 2. Si la totalité de la période de référence a été affectée par le cas de force majeure ou les circonstances exceptionnelles, l'État membre calcule le montant de référence sur la base de la période 1997 à 1999. Dans ce cas, le paragraphe 1 s'applique mutatis mutandis (...)".
7. Le paragraphe 5 du même règlement prévoit : " Les paragraphes 1, 2 et 3 du présent article s'appliquent mutatis mutandis aux agriculteurs soumis, au cours de la période de référence, à des engagements agroenvironnementaux au titre du règlement (CEE) n° 2078/92(24) et du règlement (CE) n° 1257/1999. / Au cas où les engagements couvrent à la fois la période de référence et la période visée au paragraphe 2 du présent article, les États membres fixent, selon des critères objectifs et de manière à assurer l'égalité de traitement entre les agriculteurs et à éviter des distorsions du marché et de la concurrence, un montant de référence (...) ".
8. Il ressort des dispositions de l'article 40 que les agriculteurs soumis à des engagements agroenvironnementaux au cours de la période de référence 2000 à 2002 pouvaient prétendre au calcul de leur montant de référence sur la base de la ou des années civiles de cette période qui n'avaient pas été soumises à de tels engagements. Si chacune de ces trois années avaient été soumises à des engagements agroenvironnementaux, le montant de référence était calculé sur la période 1997 à 1999 et si les six années allant de 1997 à 2002 avaient fait l'objet de ce type d'engagements, il appartenait à chaque Etat membre de fixer le montant de référence en respectant les critères posés par le paragraphe 5 de l'article 40 du règlement.
9. Il ressort des pièces du dossier que pour calculer le montant de référence du GAEC du Petit pont pour 2006, première année de l'application des DPU, l'administration a appliqué le décret n° 2006-710 du 19 juin 2006 et l'arrêté ministériel du 20 novembre 2006 et que ce montant de référence a servi de base pour le calcul des DPU du GAEC au titre des années suivantes.
10. Or, l'article 3 de l'arrêté du 20 novembre 2006 a été annulé par une décision du Conseil d'Etat du 30 mars 2009, au motif qu'en excluant du bénéfice de l'article 40 du règlement (CE) n° 1782/2003 certains des engagements agroenvironnementaux instaurés par les règlements (CE) n° 2078/92 et 1257/1999, le pouvoir réglementaire avait méconnu cet article 40. De même, après saisine de la Cour de justice de l'union européenne, par décision du 26 février 2014, le Conseil d'Etat a annulé les paragraphes 2 à 4 de l'article 1er de l'arrêté ministériel du 23 février 2010 modifiant l'arrêté du 20 novembre 2006 et reprenant sur ce point ses dispositions, qui prévoyaient, conformément aux 9ème et 10ème alinéas de l'article 1er du décret du 19 juin 2006, que seuls pouvaient bénéficier du calcul prévu par l'article 40 du règlement les agriculteurs qui avaient subi une baisse des aides perçues d'au moins 20 % au cours de la période de référence, alors que l'article 40 du règlement (CE) n° 1782/2003 devait s'appliquer à tous les agriculteurs soumis à des engagements agroenvironnementaux, sans que puisse être exigé un minimum de baisse des aides perçues.
11. Il ressort des pièces du dossier que le GAEC du Petit pont avait souscrit en 1999 un engagement tendant au maintien d'un système d'élevage extensif pour lequel il avait perçu la prime dite à l'herbe dont le paiement est encore attesté en 2001. Le 1er septembre 2002, le GAEC a signé un contrat territorial d'exploitation qui prenait effet au 1er octobre suivant. Ces engagements entraient dans le champ d'application des modes de calcul dérogatoires prévus par l'article 40 du règlement (CE) n° 1782/2003 et faisaient partie de ceux qui avaient été irrégulièrement exclus du champ d'application de ce mode de calcul par l'article 3 de l'arrêté du 20 novembre 2006.
12. Il ressort également des pièces du dossier que l'administration a calculé le montant de référence pour 2006 de l'appelant en appliquant l'article 3 de l'arrêté du 20 novembre 2006 et qu'elle n'a pas modifié ce montant après que l'arrêté du 23 février 2010 ait remplacé l'article 3 de l'arrêté du 20 novembre 2006 en raison de l'annulation prononcée par le Conseil d'Etat. Elle n'a pas non plus modifié ce montant de référence après l'annulation partielle de l'article 1er de l'arrêté du 23 février 2010 par la décision du 26 février 2014 du Conseil d'Etat, qui avait précisé dans ses motifs que le décret du 19 juin 2006 était également contraire à l'article 40 du règlement (CE) n° 1782/2003.
13. Dans ces conditions, l'application de dispositions contraires au droit communautaire, dont certaines au surplus annulées par le Conseil d'Etat, devant être écartée, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ne peut utilement soutenir que le GAEC du Petit pont ne justifie pas du respect de la condition prévue par le décret du 19 juin 2006, tenant à la diminution d'au moins 20 % de sa production au cours de la période de référence. De plus, le préfet de la Haute-Saône ne pouvait continuer à appliquer au requérant un mode de calcul issu du droit interne contraire à l'article 40 du règlement communautaire et devait le faire bénéficier de celui des trois modes de calcul prévus par l'article 40 qui correspondait à sa situation. Par suite, la décision du 18 avril 2014, qui fixe les DPU des années 2013 et 2014 du GAEC du Petit pont sur la base du montant de référence calculé en 2006, par application des dispositions du décret du 19 juin 2006 et des arrêtés ministériels des 20 novembre 2006 et 23 février 2010 contraires au droit communautaire, est illégale. Pour les mêmes raisons, il en est de même du rejet du recours gracieux du GAEC du Petit pont. Dès lors, ces deux décisions du préfet de la Haute-Saône doivent être annulées.
14. Il résulte de ce qui précède que le GAEC du Petit pont est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande en tant qu'elle tendait à l'annulation de la décision du 18 avril 2014 relative aux DPU des années 2013 et 2014 et de la décision de rejet implicite de son recours gracieux dirigé contre cette décision.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
15. L'exécution de la présente décision implique, ainsi que le demande le GAEC du Petit pont, d'enjoindre à l'administration de procéder au réexamen de ses droits à paiement unique pour les années 2013 et 2014, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, afin de fixer le montant de ces DPU en respectant les dispositions de l'article 40 du règlement (CE) n° 1782/2003 et en lui appliquant celui des trois modes de calcul dérogatoires qui est adapté à sa situation.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros à verser au GAEC du Petit pont au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
Par ces motifs,
DECIDE :
Article 1er : La décision du 18 avril 2014 du préfet de la Haute-Saône et le rejet implicite du recours gracieux du 17 octobre 2014 sont annulés
Article 2 : Le jugement attaqué du tribunal administratif de Besançon du 28 mars 2017 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du GAEC du Petit pont est rejeté.
Article 4 : L'Etat versera au GAEC du Petit pont une somme de 1 000 (mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Il est enjoint au préfet de la Haute-Saône de reprendre l'instruction des DPU du GAEC du Petit pont pour les années 2013 et 2014 dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au GAEC du Petit pont, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et au préfet de la Haute-Saône.
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N° 17NC01225