Procédure devant la cour
Par une requête, enregistrée le 25 février 2020 sous le n° 20NC00487, le préfet du Haut-Rhin demande au juge des référés de la cour :
1°) d'annuler l'ordonnance du 14 février 2020 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande de suspension ;
2°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Walheim du 11 octobre 2019 restreignant l'utilisation des produits phytopharmaceutiques sur le territoire de la commune ;
Il soutient que :
- le maire est incompétent pour arrêter de telles mesures, en présence d'une police spéciale instituée par l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime et détenue par les ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation, ou selon les cas au préfet du département dans lequel les produits sont utilisés ;
- le principe de précaution ne confère pas une compétence au maire pour adopter des mesures visant à restreindre l'utilisation des produits phytopharmaceutiques ;
- l'ordonnance est irrégulière à défaut d'être motivée, le juge des référés s'étant borné à indiquer qu'aucun des moyens n'est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté ;
- il n'y avait pas de carence de l'Etat à la date à laquelle le maire de Walheim a pris l'arrêté, tant que le délai de six mois à compter de la décision du 26 juin 2019 du Conseil d'Etat imparti aux ministres concernés pour prendre les mesures réglementaires impliquées par les motifs de cette décision n'était pas échu ;
- il ne saurait y avoir de péril imminent s'agissant des produits phytopharmaceutiques disposant d'une autorisation de mise sur le marché dès lors que les risques pour les riverains des zones traitées ont déjà été pris en compte par l'Union européenne à l'occasion de l'approbation de la substance, et par le directeur général de l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) lors de la délivrance de l'autorisation de mise sur le marché, le maire ne disposant pas des compétences techniques de l'ANSES et n'étant pas en capacité d'apprécier lui-même la pertinence des éléments scientifiques permettant d'examiner les caractéristiques et les effets des produits phytopharmaceutiques sur la santé de la population ;
- la décision du 26 juin 2019 du Conseil d'Etat fixant un délai de six mois pour que l'Etat prenne les mesures adaptées montre à elle seule l'absence d'un péril imminent ;
- il n'existe pas de circonstances locales particulières permettant au maire d'agir en l'espèce, étant donné que la commune de Walheim ne présente pas un nombre élevé d'habitations situées à proximité de terres agricoles par rapport à de très nombreuses autres communes rurales, ni une configuration telle qu'elle serait davantage exposée aux produits phytopharmaceutiques ; l'appréhension de l'impact de ces produits, qui est la même à Walheim que sur tout le territoire national, n'est ainsi pas tributaire de circonstances locales ;
- l'incompétence du maire à prendre l'arrêté du 11 octobre 2019 est ainsi propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué.
Par un mémoire en défense, enregistré le 16 mars 2020, la commune de Walheim, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
-la requête d'appel est irrecevable, le préfet se bornant à y reprendre son argumentation de première instance ;
-subsidiairement aucun des moyens soulevés n'est propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté contesté.
Vu la décision dont la suspension est demandée.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution ;
- le règlement (CE) n° 1107/2009 du parlement européen et du conseil du 21 octobre 2009.
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de la santé publique ;
- l'ordonnance 2020-305 du 25 mars 2020 ;
- la décision du Conseil d'Etat du 26 juin 2019 n°415426 et 415431 ;
- le code de justice administrative.
Vu la décision de la présidente de la cour désignant M. B..., président de chambre, pour statuer sur les demandes de référé.
La clôture de l'instruction a été prononcée à la date du 8 avril 2020 et les parties ont été régulièrement averties de ce que l'ordonnance du juge des référés serait adoptée sans audience en application de l'article 9 de l'ordonnance 2020-305 du 25 mars 2020.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 11 octobre 2019, le maire de Walheim a restreint l'utilisation des produits phytopharmaceutiques sur l'ensemble du territoire de la commune, en interdisant leur usage à une distance inférieure à 100 mètres de toute parcelle cadastrale comprenant un bâtiment à usage d'habitation ou professionnel et en réduisant cette distance à 70 mètres dans certains cas. Par une ordonnance du 14 février 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg, au motif qu'aucun des moyens invoqués n'était, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté, a rejeté la demande du préfet du Haut-Rhin tendant à ce que soit ordonnée la suspension de l'exécution de cet arrêté. Le préfet du Haut-Rhin demande au juge des référés de la cour administrative d'appel de prononcer l'annulation de cette ordonnance et d'ordonner la suspension de l'arrêté du maire de Walheim.
Sur la recevabilité de la requête :
2. Contrairement à ce que soutient la commune de Walheim, la requête du préfet du Haut-Rhin comporte une critique de l'analyse par le premier juge des référés du bien-fondé de sa demande et est dès lors suffisamment motivée. Cette fin de non-recevoir doit donc être écartée.
Sur le bien-fondé de l'ordonnance attaquée :
3. Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131 6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : / Art. L. 2131-6, alinéa 3. Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. (...) ".
4. D'une part, aux termes de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime : " I.- Sans préjudice des missions confiées à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail et des dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, l'autorité administrative peut, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du présent code et des semences traitées par ces produits. Elle en informe sans délai le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. / L'autorité administrative eut interdire ou encadrer l'utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment : / 1° Sans préjudice des mesures prévues à l'article L. 253-7-1, les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables au sens de l'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 ; / 2° Les zones protégées mentionnées à l'article L. 211-1 du code de l'environnement ; / 3° Les zones recensées aux fins de la mise en place de mesures de conservation visées à l'article L. 414-1 du code de l'environnement ; / 4° Les zones récemment traitées utilisées par les travailleurs agricoles ou auxquelles ceux-ci peuvent accéder. / L'autorité administrative peut aussi prendre des mesures pour encadrer : / 1° Les conditions de stockage, de manipulation, de dilution et de mélange avant application des produits phytopharmaceutiques ; / 2° Les modalités de manipulation, d'élimination et de récupération des déchets issus de ces produits ; / 3° Les modalités de nettoyage du matériel utilisé ; / 4° Les dispositifs et techniques appropriés à mettre en oeuvre lors de l'utilisation des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du présent code pour éviter leur entraînement hors de la parcelle... ". L'article L. 253-7-1 du même code prévoit que : " A l'exclusion des produits à faible risque ou dont le classement ne présente que certaines phrases de risque déterminées par l'autorité administrative : / 1° L'utilisation des produits mentionnés à l'article L. 253-1 est interdite dans les cours de récréation et espaces habituellement fréquentés par les élèves dans l'enceinte des établissements scolaires, dans les espaces habituellement fréquentés par les enfants dans l'enceinte des crèches, des haltes-garderies et des centres de loisirs ainsi que dans les aires de jeux destinées aux enfants dans les parcs, jardins et espaces verts ouverts au public ; / 2° L'utilisation des produits mentionnés au même article L. 253-1 à proximité des lieux mentionnés au 1° du présent article ainsi qu'à proximité des centres hospitaliers et hôpitaux, des établissements de santé privés, des maisons de santé, des maisons de réadaptation fonctionnelle, des établissements qui accueillent ou hébergent des personnes âgées et des établissements qui accueillent des personnes adultes handicapées ou des personnes atteintes de pathologie grave est subordonnée à la mise en place de mesures de protection adaptées telles que des haies, des équipements pour le traitement ou des dates et horaires de traitement permettant d'éviter la présence de personnes vulnérables lors du traitement. Lorsque de telles mesures ne peuvent pas être mises en place, l'autorité administrative détermine une distance minimale adaptée en deçà de laquelle il est interdit d'utiliser ces produits à proximité de ces lieux. / En cas de nouvelle construction d'un établissement mentionné au présent article à proximité d'exploitations agricoles, le porteur de projet prend en compte la nécessité de mettre en place des mesures de protection physique. / Les conditions d'application du présent article sont fixées par voie réglementaire. ".
5. L'article R. 253-45 du code rural et de la pêche maritime précise que : " L'autorité administrative mentionnée à l'article L. 253-7 est le ministre chargé de l'agriculture. / Toutefois, lorsque les mesures visées au premier alinéa de l'article L. 253-7 concernent l'utilisation et la détention de produits visés à l'article L. 253-1, elles sont prises par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation. ". L'article D. 253-45-1 du même code dispose que : " L'autorité administrative mentionnée au premier alinéa de l'article L. 253-7-1 est le ministre chargé de l'agriculture. / L'autorité administrative mentionnée au troisième alinéa du même article est le préfet du département dans lequel a lieu l'utilisation des produits définis à l'article L. 253-1. ".
6. Il résulte de ces dispositions que le législateur a organisé une police spéciale des produits phytopharmaceutiques selon laquelle la règlementation de l'utilisation de ces produits relève, selon les cas, de la compétence des ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation ou de celle du préfet du département dans lequel ces produits sont utilisés. Il appartient ainsi à l'autorité administrative, sur le fondement du I de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime, de prévoir l'interdiction ou l'encadrement de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment " les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables " que l'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 définit comme " les personnes nécessitant une attention particulière dans le contexte de l'évaluation des effets aigus et chroniques des produits phytopharmaceutiques sur la santé " et dont font partie " les femmes enceintes et les femmes allaitantes, les enfants à naître, les nourrissons et les enfants, les personnes âgées et les travailleurs et habitants fortement exposés aux pesticides sur le long terme ".
7. D'autre part, aux termes de l'article L. 2542-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du titre Ier du livre II de la présente partie sont applicables aux communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, à l'exception de celles des articles (...), L. 2212-2 (...). ". Aux termes de l'article L. 2542-2 du même code, applicable dans les communes de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin : " Le maire dirige la police locale. Il lui appartient de prendre des arrêtés locaux de police en se conformant aux lois existantes. ". Aux termes de l'article L. 2542-3 dudit code : " Les fonctions propres au maire sont de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics. Il appartient également au maire de veiller à la tranquillité, à la salubrité et à la sécurité des campagnes. ". En vertu du 2° de l'article L. 2542-4 de ce code, le maire a également le soin " De prévenir par des précautions convenables, et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux, tels que les incendies, les épidémies, les épizooties, en provoquant aussi, dans ces deux derniers cas, l'intervention de l'administration supérieure ".
8. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la police spéciale relative à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques a été attribuée au ministre de l'agriculture et au préfet. S'il appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, il ne saurait s'immiscer dans l'exercice de cette police spéciale qu'en cas de danger grave ou imminent ou de circonstances locales particulières.
9. Par ailleurs, il est constant que le Conseil d'Etat par sa décision nos 415426, 415431 du 26 juin 2019, a annulé l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, notamment en tant qu'il ne prévoit pas de dispositions destinées à protéger les riverains des zones traitées par des produits phytopharmaceutiques, après avoir considéré que ces riverains devaient être regardés comme des " habitants fortement exposés aux pesticides sur le long terme ", au sens de l'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 et rappelé qu'il appartient à l'autorité administrative de prendre les mesures nécessaires à la protection de la santé publique. Le Conseil d'Etat a enjoint en conséquence au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, au ministre de l'économie et des finances et à la ministre des solidarités et de la santé de prendre les mesures réglementaires impliquées par sa décision dans un délai de six mois qui, au jour où le maire de Walheim avait pris son arrêté, n'était pas encore écoulé.
10. A supposer même que cette carence temporaire des autorités détentrices de la police spéciale de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques fût de nature à justifier, en raison d'un danger grave et imminent, l'intervention en urgence du maire sur le fondement de ses pouvoirs de police générale, l'arrêté attaqué ne mentionne aucun élément qui, à Walheim, caractériserait l'existence d'un tel péril imminent pour la population de cette commune, ce que ne peuvent constituer les seules indications contenues dans l'arrêté relatives au manque d'études et à l'absence d'informations sur la toxicité et l'écotoxicité des particules employées dans les produits phytopharmaceutiques. Si la commune de Walheim se prévaut également de circonstances locales consistant en la présence dans la commune de nombreuses habitations situées à proximité immédiate de terres agricoles cultivées, dont certaines sous le vent de parcelles agricoles cultivées, et d'une inquiétude des habitants de la commune, qui demanderaient des mesures de protection au maire, ces seules allégations dépourvues de tout élément probant ne permettent pas davantage, en tout état de cause, d'établir que l'usage actuel de produits phytopharmaceutiques par les exploitants agricoles de la commune exposerait ses habitants et notamment les plus vulnérables d'entre eux à un péril grave et imminent justifiant l'intervention du maire dans le cadre de son pouvoir de police générale.
11. Enfin, le principe de précaution, s'il est applicable à toute autorité publique dans ses domaines d'attribution, ne saurait avoir pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d'excéder son champ de compétence et d'intervenir hors de ses domaines d'attribution.
11. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du maire de la commune de Walheim paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté contesté.
12. Il résulte de ce qui précède que le préfet du Haut-Rhin est fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa requête tendant à suspendre l'exécution de l'arrêté du 11 octobre 2019 du maire de Walheim. Il y a lieu dès lors, sans qu'il soit besoin de statuer sur sa régularité, de prononcer l'annulation de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg et d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté attaqué du maire de Walheim.
ORDONNE :
Article 1er : L'ordonnance n°2000478 du juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg du 14 février 2020 est annulée.
Article 2 : L'exécution de l'arrêté du 11 octobre 2019 pris par le maire de Walheim, restreignant l'utilisation des produits phytopharmaceutiques sur le territoire de sa commune, pris dans toutes ses dispositions, est suspendue.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au préfet du Haut-Rhin et à la commune de Walheim.
Fait à Nancy, le 10 avril 2020.
Le juge des référés,
Signé : P. B...
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.
Pour expédition conforme,
La greffière,
F. Dupuy
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