Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 février 2018 et le 27 août 2018, M. E..., représenté par Me B..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 19 décembre 2017 en tant qu'il rejette sa demande dirigée contre l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public du 2 février 2016 et celle dirigée contre les titres exécutoires du 5 avril 2017 et du 7 juin 2017 ;
2°) d'annuler l'autorisation d'occupation temporaire du 2 février 2016 en tant qu'elle ne satisfait pas sa demande d'autorisation pour une durée minimale de vingt ans et ne maintient pas le tarif prévu par la précédente autorisation dont il a bénéficié ;
3°) d'annuler les titres exécutoires contestés ainsi que la décision implicite portant rejet de recours gracieux ;
4°) de prononcer la décharge des sommes réclamées ;
5°) de mettre à la charge du Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire une somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- en jugeant que les règles applicables à une modification tarifaire devaient être appréciées différemment en cours d'autorisation et lors de son renouvellement, le tribunal a commis une erreur de droit ;
- alors que le Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire, qui n'a nullement tenu compte de la situation économique de son entreprise, ne justifie d'aucune circonstance nouvelle ni même de l'existence d'avantages retirés de l'occupation des terrains, lesquels sont inondables et insusceptibles d'intéresser d'autres usagers, le montant de la redevance est manifestement disproportionné ;
- l'augmentation des redevances réclamées portent atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ;
- les conditions tarifaires retenues n'ont d'autre but que de mettre fin à son activité et de le contraindre à quitter les lieux, en méconnaissance de son droit au renouvellement.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 14 mai 2018 et le 13 septembre 2018, le Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire, représenté par Richer et Associés Droit Public, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu :
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme D...,
- les conclusions de M. Derlange, rapporteur public,
- et les observations de Me A..., substituant Me B... et représentant M. E....
Considérant ce qui suit :
1. M. E... exploite depuis 1995 un port à sec sur une dépendance du domaine public portuaire du Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire, située à Paimboeuf (Loire-Atlantique). Il a notamment bénéficié d'une première autorisation temporaire d'occupation privative du domaine public valable à compter du 1er juillet 1995 pour une durée de quinze ans puis d'une autorisation d'occupation temporaire délivrée le 2 janvier 2012 et expirant le 31 décembre 2015. Le 29 mai 2015, il a sollicité auprès du Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire le renouvellement de son autorisation d'occupation privative du domaine public, à compter du 1er janvier 2016, pour une durée minimale de vingt ans, moyennant le paiement d'une redevance de 8,94 euros hors taxe par are et par an, correspondant au même tarif que celui fixé par la précédente autorisation. Le Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire n'a pas répondu à cette demande. Cet établissement public lui a, en revanche, transmis une autorisation d'occupation temporaire, datée du 2 février 2016, portant sur la période du 1er janvier au 31 décembre 2016 et prévoyant une redevance de 39,82 euros hors taxe par are et par an. Le 5 avril 2017 et le 7 juin 2017, le président du directoire du Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire a émis à son encontre deux titres exécutoires pour avoir paiement des sommes de, respectivement, 4 841,64 euros et 1 210,41 euros correspondant à la différence entre le montant des redevances dues et celui des redevances payées. L'intéressé a formé un recours gracieux contre le titre exécutoire du 5 avril 2017. Par un jugement n° 1507861, 1602593, 1705448 du 19 décembre 2017, le tribunal administratif de Nantes a rejeté les demandes de M. E... tendant, d'une part, à l'annulation du refus qu'a implicitement opposé le Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire à sa demande du 29 mai 2015, d'autre part, à l'annulation de l'autorisation d'occupation temporaire du 2 février 2016 en tant qu'elle ne prévoit pas la durée et les conditions tarifaires qu'il avait sollicitées et, enfin, l'annulation des titres exécutoires du 5 avril 2017 et du 7 juin 2017 et de la décision rejetant son recours gracieux ainsi que la décharge de l'obligation de payer les sommes correspondantes. M. E... relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté ses demandes dirigées contre l'autorisation d'occupation temporaire du 2 février 2016, les titres exécutoires du 5 avril 2017 et du 7 juin 2017 et la décision portant rejet de son recours gracieux.
Sur les conclusions dirigées contre l'autorisation d'occupation temporaire du 2 février 2016 :
En ce qui concerne la durée de l'autorisation d'occupation temporaire :
2. Aux termes de l'article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire. ". L'autorité chargée de la gestion du domaine public peut autoriser une personne privée à occuper une dépendance de ce domaine ou à l'utiliser en vue d'y exercer une activité économique, à la condition que cette occupation ou cette utilisation soit compatible avec son affectation et sa conservation. Les autorisations d'occupation délivrées et leurs modalités, notamment de durée, doivent être délivrées en considération tant de l'intérêt général que de l'intérêt domaine.
3. Après avoir signé l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public, qui lui a été délivrée le 2 janvier 2012, au titre de la période comprise entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2015, portant sur une emprise de 13 259 mètres carrés, moyennant le paiement d'une redevance de 8,94 euros hors taxe par are et par an, M. E... a, par un courrier du 4 janvier 2012, fait part de son projet de réaliser, sur la dépendance du domaine public considérée, divers investissements nécessaires à l'exploitation et au développement du port à sec, consistant notamment à remplacer des engins de manutention, faire l'acquisition de nouveaux bers pour le calage des bateaux et créer une station de lavage. A cette fin, il a sollicité le bénéfice d'une autorisation portant sur une durée d'environ quinze ans de manière à lui permettre d'obtenir un emprunt bancaire et d'amortir sur cette durée les investissements. Par un courrier du 24 septembre 2012, le président du directoire du Grand Port Maritime a manifesté son accord de principe sur les investissements envisagés et sur la prolongation de durée sollicitée et a informé M. E... que la redevance serait alors portée à 145,89 euros hors taxe par are et par an. Ce dernier a indiqué que son exploitation n'était pas en capacité de faire face à cette augmentation tarifaire. Par un courrier du 14 octobre 2014, le président du directoire a proposé un " rattrapage sur 5 ans, soit du 1er janvier 2016 au 1er janvier 2020 du niveau de la redevance " et soumis un échéancier prévoyant une augmentation progressive de la redevance annuelle. M. E... a décliné cette proposition et réitéré, en dernier lieu par une lettre du 29 mai 2015, sa demande tendant au renouvellement de son autorisation d'occupation temporaire, à compter du 1er janvier 2016, pour une durée minimale de vingt ans, maintenant pendant cette période la redevance à son montant de 8,94 euros hors taxe par are et par an. Cette demande est demeurée sans réponse. Le 22 septembre 2015, M. E... a introduit devant le tribunal administratif de Nantes un recours tendant à l'annulation du rejet implicite de sa demande du 29 mai 2015. Dès lors que M. E... et le Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire n'étaient pas parvenus à un accord sur les conditions, en particulier financières, d'une autorisation consentie sur une durée compatible avec l'amortissement des investissements projetés par l'occupant pour les besoins de son activité et que le litige a été porté devant le juge par M. E..., la circonstance que l'autorisation d'occupation prenant effet au 1er janvier 2016 ait été délivrée pour une durée d'un an et non de vingt, comme demandé par M. E..., ne l'entache pas d'illégalité.
En ce qui concerne le montant de la redevance :
4. En premier lieu, en vertu des dispositions du premier alinéa de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 de ce code donne, en principe, lieu au paiement d'une redevance. Aux termes de l'article L. 2125-3 du même code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation. ".
5. Il appartient à l'autorité gestionnaire du domaine public, laquelle n'est jamais tenue de délivrer ou renouveler une autorisation d'occupation temporaire, de fixer, tant dans l'intérêt du domaine que dans l'intérêt général, les conditions auxquelles elle entend subordonner la délivrance ou le renouvellement d'une telle autorisation et, à ce titre, de déterminer le tarif de la redevance en tenant compte des avantages de toute nature que le titulaire de l'autorisation est susceptible de retirer de l'occupation du domaine public. Il appartient au juge, saisi d'une contestation du montant de la redevance prévu par une autorisation d'occupation temporaire, de s'assurer que les critères pris en compte pour déterminer ce montant ne sont pas entachés d'erreur de droit et que le montant qui en résulte n'est pas manifestement disproportionné par rapport aux avantages de toute nature procurés par les conditions d'utilisation privative du domaine public.
6. Le Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire fait valoir que le montant de la redevance contestée, fixé à 39,82 euros hors taxe par are et par an, est justifié, au regard du barème domanial arrêté le 28 décembre 2015, par l'aménagement et la situation de la parcelle et qu'il tient compte de la durée de l'autorisation et de la situation de l'exploitation de M. E....
7. Premièrement, le barème domanial du Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire prévoit que les tarifs qu'il fixe constituent des tarifs de base susceptibles d'être majorés ou minorés en fonction des caractéristiques de chaque occupation. S'agissant des diverses zones non comprises dans les sites portuaires, il institue une part fixe de 360,27 euros hors taxe par are et par an et une part variable. Afin de tenir compte, d'une part, de l'avantage moindre retiré par le requérant du fait de la durée d'un an consentie par l'autorisation litigieuse et, d'autre part, de la situation économique de son exploitation, le montant de la redevance réclamée à M. E... a été fixé à 39,82 euros hors taxe par are et par an, soit à un niveau très inférieur au montant de référence prévu par le barème dont la légalité n'est pas contestée. Ensuite, il est constant que le terrain occupé, qui était en herbe et en eau en 1995, est désormais aménagé. Alors, au demeurant, que le Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire indique, sans être sérieusement contredit, que le requérant a bénéficié, entre 1995 et 2015, de tarifs minorés afin précisément de tenir compte des investissements à réaliser sur le domaine public la circonstance que le coût de cet aménagement a été supporté par M. E... ne fait pas, par elle-même, obstacle à ce que le gestionnaire du domaine public tienne compte, pour déterminer le montant de la redevance due au titre de l'année 2016, de ce que la dépendance n'est plus en herbe et en eau. Enfin, il est constant que la dépendance du domaine public occupée par M. E... lui permet d'y exercer son activité professionnelle et ainsi d'en retirer des revenus, fussent-ils modestes. Si le requérant se prévaut de ce que la dépendance en cause est située en zone inondable et soumise aux intempéries, il n'apporte aucun élément de nature à démontrer que cette circonstance diminuerait, compte tenu de la nature de l'exploitation au titre de laquelle il a été autorisé à occuper le domaine, les avantages procurés à cette exploitation par la situation du terrain à Paimboeuf au bord de l'estuaire de la Loire.
8. Deuxièmement, M. E... soutient qu'il doit, pour les besoins de son activité, réaliser des investissements, amortissables sur près de vingt ans et que tant le montant de la redevance envisagé par le président du directoire du Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire, soit 145,89 euros hors taxe par are et par an, que celui fixé par l'autorisation contestée, soit 39,82 euros hors taxe par are et par an, représenteraient des charges exorbitantes obérant lourdement l'équilibre de son exploitation et menaçant à court terme sa pérennité. Ces circonstances ne révèlent aucune disproportion entre les avantages qui lui sont procurés par l'occupation du domaine public et le montant de la redevance. Par ailleurs, si le requérant allègue que son activité contribue au service public portuaire, il n'apporte aucune précision de nature à étayer cette affirmation. De même, le courrier adressé au Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire par le président de la communauté de communes Sud Estuaire, faisant état de l'intérêt de préserver, au sein du tissu économique local, de " petites unités artisanales " ne suffit pas, à lui-seul, à démontrer que le Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire aurait, en retenant le montant de redevance litigieux, commis une erreur manifeste au regard de considérations d'intérêt général.
9. Troisièmement, contrairement à ce que soutient le requérant, la faculté qu'a l'autorité gestionnaire du domaine public de renouveler une autorisation d'occupation privative en fixant un montant de redevance supérieur à celui prévu par la précédente autorisation n'est pas subordonnée à la justification de faits survenus ou portés à sa connaissance postérieurement à la délivrance de l'autorisation initiale. Elle est seulement tenue, ainsi qu'il a été dit au point 5, de fixer ce montant tant dans l'intérêt du domaine que dans l'intérêt général et en tenant compte des avantages de toute nature que le titulaire de l'autorisation est susceptible de retirer de l'occupation du domaine public.
10. Il suit de là que le moyen tiré de ce que le montant de la redevance fixé par l'autorisation contestée serait entaché d'une disproportion manifeste doit être écarté.
11. En deuxième lieu, la décision de délivrer ou non à une personne privée l'autorisation d'occuper une dépendance du domaine public pour y exercer une activité économique n'est pas, par elle-même, susceptible de porter atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie. Seule une réglementation des activités économiques ou la prise en charge d'une activité économique par une personne publique sont susceptibles de caractériser une telle atteinte.
12. En troisième lieu, s'il résulte des principes généraux de la domanialité publique que les titulaires d'autorisations ou de conventions d'occupation temporaire du domaine public n'ont pas de droit acquis au renouvellement de leur titre, il appartient au gestionnaire du domaine d'examiner chaque demande de renouvellement en appréciant les garanties qu'elle présente pour la meilleure utilisation possible du domaine public. Il peut décider, sous le contrôle du juge, de rejeter une telle demande pour un motif d'intérêt général. Pour déterminer si un tel motif existe, il y a lieu, de tenir compte, le cas échéant, parmi l'ensemble des éléments d'appréciation, des contraintes particulières qui pèsent sur l'activité de l'occupant, notamment de celles qui peuvent résulter du principe de continuité du service public.
13. Il ne ressort d'aucune des pièces du dossier qu'en fixant le montant de la redevance, lequel, ainsi qu'il a été dit, n'est pas entaché de disproportion manifeste, le Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire aurait eu pour but de mettre un terme à l'activité de M. E.... Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance du " droit au renouvellement de l'occupant " ou de son " droit de priorité " doit, en tout état de cause, être écarté. De même et au demeurant, alors que la décision contestée renouvelle au profit de M. E... l'autorisation d'occupation privative du domaine et rejette sa demande seulement en tant qu'elle porte sur la durée de l'autorisation et le montant de la redevance, en décidant de fixer celui-ci en référence au barème domanial et en tenant compte de la véritable valeur des avantages procurés, notamment de la circonstance que la dépendance considérée n'était plus en herbe et en eau, le Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire a poursuivi un objectif de valorisation de son domaine qui constitue un motif d'intérêt général.
Sur les conclusions dirigées contre les titres exécutoires du 5 avril 2017 et du 7 juin 2017 et contre le rejet du recours gracieux formé le 9 mai 2017 :
14. M. E... n'a, à l'appui de ces conclusions, pas soulevé de moyens propres. Elles ne peuvent, dans ces conditions et sans qu'il soit besoin d'examiner leur recevabilité, qu'être rejetées.
15. Il résulte de tout ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses demandes dirigées contre l'autorisation d'occupation temporaire du 2 février 2016, les titres exécutoires du 5 avril 2017 et du 7 juin 2017 et la décision de rejet du recours gracieux formé le 9 mai 2017.
Sur les frais liés au litige :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge du Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire, lequel n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par M. E... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge du requérant la somme demandée par le Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire au titre des frais de même nature qu'il a supportés.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. E... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par le Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié M. C... E... et au Grand Port Maritime de Nantes Saint-Nazaire.
Délibéré après l'audience du 21 janvier 2020, à laquelle siégeaient :
Mme Brisson, président,
M. Giraud, premier conseiller,
Mme D..., premier conseiller.
Lu en audience publique, le 7 février 2020.
Le rapporteur,
K. D...
Le président,
C. BRISSONLe greffier,
A. BRISSET
La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 18NT00759