Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés les 29 août 2018, 10 avril, 28 mai, 19 juin, 17 juillet, 30 juillet et 11 septembre 2020 la SAS Tilly Sabco et la SELARL EMJ représentée par Me C... A..., en qualité de liquidateur judiciaire de cette société, toutes deux représentées par Me D..., demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 22 juin 2018 ;
2°) à titre principal, d'annuler le titre de recettes émis par FranceAgriMer le 3 juin 2016 ;
3°) à titre subsidiaire, de réformer le jugement du tribunal administratif de Rennes en tant que la somme réclamée par FranceAgriMer ne pouvait excéder 11 468 477,58 euros ;
4°) le cas échéant, de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice de l'Union européenne les questions préjudicielles suivantes :
a) L'article 48 paragraphe 1 du règlement (CE) n° 612/2009 doit-il être interprété en ce sens que la société à qui il est reproché de ne pas avoir correctement appliqué les règles gouvernant l'octroi de restitutions sur les exportations de poulet hors UE, doit :
- rembourser les restitutions dites indument perçues majorées de la sanction de 50% ou de 200% calculée sur" la différence " entre ce qui a été perçu et ce qui aurait dû l'être,
ou
- ne pas rembourser les restitutions et payer uniquement la sanction de 50% ou de 200% calculée sur la " différence " entre ce qui a été perçu et ce qui aurait dû l'être '
b) Au vu de la jurisprudence relative au contrôle par une juridiction nationale du montant des sanctions fixé par des textes européens ou nationaux et des principes tirés de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui inspirent la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et de la Charte des droits fondamentaux, lorsqu'une juridiction nationale est amenée à contrôler la mise en oeuvre d'un règlement tel que le règlement (CE) n° 1234/2007 sur le fondement duquel une société se voit demander de façon cumulée le remboursement des sommes qui lui ont été versées à titre de "restitution " plus 10% de celle-ci à titre de caution plus 50% ou 200% du principal à titre de "sanction " selon que la violation du texte a été ou non intentionnelle et enfin des intérêts sur l'ensemble des sommes précédentes, peut-elle procéder à une modulation des pourcentages indiqués ci-dessus, malgré la rédaction du texte qui conduit à une application purement mécanique de ceux-ci, en tenant compte des circonstances de l'espèce et du comportement de la partie afin d'assurer une véritable proportionnalité de la sanction par rapport aux faits '
- La réponse à cette question serait-t-elle différente si au vu de la réponse donnée à la première question la société ne se voyait demander que le cumul de la caution et de la "sanction " '
- En cas de réponse affirmative à la même question la modulation de la sanction peutelle aller jusqu'à l'application d'un pourcentage zéro '
- Dans le cadre de l'appréciation qu'elle va effectuer, la juridiction nationale peut-elle prendre en compte les conséquences auxquelles conduit le cumul des pourcentages visés par le texte, même si chacun d'eux a un objectif en théorie différent '
c) Le raisonnement utilisé dans l'arrêt du 18 novembre 1987 Maizena GmbH et autres contre Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (aff. C-137/85), conduisant la Cour à considérer que la majoration de 20% de la caution était justifiée et proportionnée car elle permettait d'éviter un bénéfice indu de l'exportateur au cas où il n'y avait pas lieu à accorder la restitution, peut-il toujours s'appliquer à l'espèce alors que la majoration est maintenant de 50% voire de 200% ; le juge national ne peut-il malgré la lettre du texte moduler ce pourcentage pour tenir compte du coût réel de l'argent et aussi du fait que ce crédit n'est pas en réalité gratuit car il y a des coûts de caution à supporter par l'entreprise '
d) Dans la mesure où la caution de 10% demandée couvre déjà le coût du crédit accordé avec les fonds de l'Union européenne, la demande d'intérêts ne fait-elle pas de fait double emploi avec la caution créant ainsi une double sanction '
- Bien que la lettre de l'article 49 paragraphe 1 du règlement (CE) n° 612/2009 puisse laisser penser que les intérêts sont à calculer sur le total cumulé du principal dont le remboursement est demandé plus caution de 10% plus majoration de 50 % ou de 200%, ne faut-il pas interpréter ce texte selon sa finalité, qui est d'obtenir à titre de sanction complémentaire et pour couvrir le passage du temps des intérêts uniquement sur les restitutions qui auraient été indument versées '
5°) de mettre à la charge de FranceAgriMer la somme de 30 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ; il ne répond pas précisément et de façon complète aux arguments relatifs au droit à ne pas contribuer à sa propre incrimination ;
- le tribunal n'a pas examiné tous les moyens tirés des vices dont est entaché le titre de recettes du 3 juin 2016, en particulier pas celui tiré de l'incompétence de FranceAgriMer ;
- le tribunal n'a pas soumis au contradictoire la question de la définition des animaux domestiques terrestres sur laquelle est en partie fondé le jugement attaqué, s'agissant du moyen tiré de l'incompétence de FranceAgriMer ;
- si FranceAgriMer est compétent pour octroyer des restitutions à l'exportation, il ne l'est pas en revanche pour lui réclamer une somme qui ne constitue pas une recette au sens de l'article 23 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, et à plus forte raison pas pour infliger une majoration, des sanctions ou le versement d'intérêts ; les articles R. 621-2 et D. 621-2 du code rural et de la pêche maritime ne donnent aucune définition de ce qu'il faut entendre par " animaux domestiques terrestres " ; l'arrêté du 11 août 2006 fixant la liste exhaustive des espèces, races ou variétés d'animaux domestiques n'inclut pas les poulets ;
- FranceAgriMer n'a pas respecté la procédure contradictoire qui s'imposait, l'une des quatre annexes mentionnées par le courrier du 30 mars 2016, intitulée " fiche de liquidation des intérêts échus ", n'ayant pas été jointe ; ce courrier et le titre de recettes contesté du 3 juin 2016 n'ont pas été régulièrement et complètement notifiés puisqu'ils ont dans un premier temps été adressés directement à la société Tilly Sabco ou à son adresse et non à Me A..., son liquidateur judiciaire et en tant que tel seul habilité à la représenter ; ni le courrier du 30 mars 2016 ni ce titre de recettes n'étaient accompagnés des CD constituant l'annexe au procès-verbal du 12 novembre 2014, sur lequel FranceAgriMer s'est fondé pour prendre le titre de recettes contesté, de sorte que la société n'a pas été mise en mesure de comprendre comment une période de production, avec ou sans auto-contrôle, a été reliée à une déclaration d'exportation et donc aux quantités au titre desquelles l'établissement a accepté ou refusé d'accorder les restitutions ;
- le titre de recettes contesté est insuffisamment motivé s'agissant de l'infliction d'une sanction à hauteur de 200 % de la somme en cause ;
- FranceAgriMer ne pouvait réclamer à la société Tilly Sabco la somme de 1 507 875,17 euros au titre de périodes de production, du 4 décembre 2012 au 27 août 2013, qui ont déjà fait l'objet de la décision du 18 août 2014 ; un tel procédé constitue un détournement de procédure et une violation de la loi, la seconde décision, qui évoque un " montant complémentaire ", ayant modifié l'appréciation des faits portée par la première sans que de nouveaux documents d'auto-contrôles aient été produits ; le délai de retrait de la décision du 18 août 2014 était expiré, en application des dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration et de la jurisprudence Ternon, qui est bien applicable en l'espèce ; le titre de recettes du 18 août 2014 constitue bien une " décision accordant un avantage financier ", puisqu'il permet de connaître le montant maximal du remboursement réclamé ; les restitutions dont le remboursement est demandé ne sont pas des aides au sens du TFUE et aucun des règlements visés par FranceAgriMer ne fait référence au droit des aides ;
- la circonstance que la République française a été condamnée par un arrêt du Tribunal de l'Union européenne du 12 décembre 2018 (aff. T-609/17) du fait d'une carence dans la réalisation des contrôles relatifs aux restitutions à l'exportation dans le secteur de la volaille démontre que les faits qui sont à l'origine de la décision contestée sont en réalité imputables à FranceAgriMer, qui n'a pas mis en garde et informé les opérateurs concernés ;
- c'est à tort que les premiers juges ont estimé que, dans la mesure où la société Tilly Sabco avait fait le choix de recourir au système des restitutions à l'exportation il lui appartenait d'assurer l'existence d'une qualité saine, loyale et marchande de ses produits, alors qu'il ne s'agit pas d'un choix délibéré mais d'un choix contraint étant donné que le modèle économique de la société Tilly Sabco dépendait du système des restitutions ;
- FranceAgriMer a commis une erreur de droit dès lors que les conditions de recours à l'extrapolation ne sont pas réunies faute d'une " politique délibérée et suivie d'infractions " ; FranceAgriMer n'a pas procédé à une extrapolation appropriée des résultats des auto-contrôles effectués ; l'affirmation selon laquelle toute période de 8 heures n'ayant pas fait l'objet d'autocontrôle est nécessairement une période pendant laquelle il y a eu fabrication non conforme dès lors qu'elle fait suite à une période de fabrication non conforme, n'est pas conforme à la loi des probabilités, qui requiert de se fonder sur un " échantillon représentatif " ; la société Tilly Sabco a fourni des éléments suffisants pour établir l'absence de bien-fondé du recours à la méthode d'extrapolation ;
- FranceAgriMer a porté atteinte au droit de la société Tilly Sabco de ne pas contribuer à sa propre incrimination ;
- la décision contestée méconnaît le principe " non bis in idem ", qui est bien applicable en l'espèce ; la " caution " constitue une sanction ;
- les majoration et sanctions infligées, qui revêtent un caractère automatique, sont disproportionnées et il appartient au juge de proportionner les sanctions infligées aux faits reprochés ; seul un taux évolutif en relation avec le coût du crédit serait proportionné et respecterait les principes garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales tout en évitant que l'opérateur bénéficie d'un crédit gratuit ; les dépassements de teneur en eau observés l'ont été à hauteur de 5,11 % ou 7 % d'une valeur limite de teneur en eau fixée par les textes à 5,1 % ;
- en application du §1 de l'article 48 du règlement (CE) n° 612/2009, seul le paiement de la majoration de 10 % et de la sanction de 50 % ou 200 % est susceptible d'être réclamé à l'exclusion du remboursement de la restitution en principal ; seule une réduction est infligée, à hauteur du montant demandé à tort ;
- c'est à tort qu'a été infligée une pénalité de 200 %, le comportement de la société
Tilly Sabco, qui a mis à disposition des autorités les résultats des autocontrôles qu'elle a
elle-même réalisés, n'entrant pas dans le champ du b) du paragraphe 1 de l'article 48 du règlement (CE) n° 612/2009 dès lors qu'aucun comportement intentionnel ne saurait être reproché à la société Tilly Sabco, y compris après l'envoi le 1er novembre 2012 de l'avis de la Commission européenne, qui ne permettait pas de comprendre comment les textes en vigueur trouvaient à s'appliquer ; aucune fraude intentionnelle ne saurait être reprochée à la société
Tilly Sabco ; le caractère intentionnel de son comportement devrait être établi pour chaque période de 8 heures de production ;
- les intérêts mis à la charge de la société Tilly Sabco n'étaient pas fondés dès lors que, en application des dispositions de l'article 49 du règlement (CE) n° 61/2009, ils ne pouvaient porter que sur le montant dû en principal et non sur le montant des sanctions infligées qui n'ont, par définition jamais été versées à la société Tilly Sabco ;
- FranceAgriMer doit être sanctionnée du fait de la carence à solliciter de la part de la société Atradius le versement de la caution constituée par la société Tilly Sabco sur le fondement de l'article 28 du règlement (UE) n° 282/2012.
Par des mémoires en défense enregistrés les 6 mars, 20 mai, 10 juillet et 26 août 2020 FranceAgriMer, représenté par Me B..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des sociétés requérantes la somme de 15 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que les moyens soulevés par les sociétés requérantes ne sont pas fondés.
Vu les pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le règlement (CE) n° 885/2006 ;
- le règlement (CE) n° 543/2008 ;
- le règlement (CE) n° 612/2009 ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- l'arrêt de la CJCE du 5 février 1987, Piange Kraftfutterwerke GmbH et Co., aff. 288/85 ;
- l'arrêt de la CJCE du 18 novembre 1987, Maizena GmbH et autres contre Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, aff. 137/85 ;
- l'arrêt de la CJCE du 30 novembre 2000, HMIL Ltd, aff. C-436/98 ;
- l'arrêt de la CJCE du 11 juillet 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH et Co.KG, aff. C-210/00 ;
- l'arrêt de la CJCE du 1er décembre 2005, Fleisch-Winter GmbH et Co. KG contre Hauptzollamt Hamburg-Jonas, aff. C-309/04 ;
- l'arrêt de la CJUE du 9 mars 2017, Doux SA, en redressement, contre Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), aff. C-141/15 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme E...,
- les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public,
- les observations de Me D..., représentant la société Tilly Sabco et la SELARL EMJ représentée par Me A..., liquidateur judiciaire de cette société, et les observations de Me B..., représentant FranceAgriMer.
Considérant ce qui suit :
1. Les contrôles opérés par les douanes françaises durant la période du 25 octobre 2010 au 22 mars 2013 sur les exportations de poulets congelés réalisées par la société Tilly Sabco sous le bénéfice de restitutions à l'exportation ont révélé que les valeurs limites de teneur en eau fixées par les dispositions du règlement (CE) n° 543/2008 n'avaient pas été respectées s'agissant de 26 déclarations d'exportation, avec pour conséquence que les produits en cause ne pouvaient être regardés comme étant " de qualité saine, loyale et marchande " au sens du premier alinéa du §1 de l'article 28 du règlement (CE) n° 612/2009. L'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a donc émis à l'encontre de la société 26 titres de recettes que cette dernière n'a pas contestés. Par une décision du 22 juillet 2013, FranceAgriMer a par ailleurs informé la société Tilly Sabco, d'une part, de l'ouverture d'une enquête administrative visant à vérifier l'éligibilité aux restitutions des exportations de poulets congelés au titre desquelles des demandes de libération des garanties étaient en cours de traitement et, d'autre part, du blocage à titre conservatoire de la régularisation des paiements des restitutions intervenus par avance ainsi que de la libération des cautions correspondantes. L'établissement sollicitait en outre de la société la production de pièces susceptibles d'établir son droit à restitution, soit en démontrant que les volailles concernées respectaient les valeurs limites de teneur en eau prévues par le règlement (CE) n° 543/2008 et remplissaient la condition de qualité saine, loyale et marchande du 1er alinéa du §1 de l'article 28 du règlement (CE) n° 612/2009, soit en justifiant que ces volailles étaient compatibles avec une condition particulière obligatoire relative à la teneur en eau dans le pays d'exportation, en application de l'alinéa 4 du §1 du même article.
2. Sur la base des résultats d'autocontrôles produits par la société Tilly Sabco, FranceAgriMer a émis le 18 août 2014 un titre de recettes d'un montant total de 4 237 137,80 euros, dont 1 503 730,97 euros au titre de restitutions à l'exportation indûment perçues par avance pour des poulets congelés exportés au cours des sept premiers mois de l'année 2013, 150 373,19 euros au titre de la majoration de 10 % prévue par le §1 de l'article 32 du règlement (CE) n° 612/2009 et 2 522 035,90 euros au titre de la pénalité prévue au §1 de l'article 48 du même règlement, ainsi qu'une somme de 60 997,74 euros à titre de sanction financière concernant les dossiers de demande d'avance de restitution afférentes aux déclarations d'exportation des 25 et 31 juillet 2013 et du mois d'août 2013. Par ailleurs, à l'issue d'un contrôle a posteriori diligenté par la Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) dans le cadre du programme de contrôle du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) 2013/2014 en application du règlement (CE) n°485/2008 et portant sur les exportations de volailles à destination des pays du Proche-Orient réalisées par la société
Tilly Sabco durant la période du 2 juillet 2012 au 26 août 2013, de nouvelles irrégularités tenant à la teneur en eau des lots concernés ont été mises en évidence. S'agissant en particulier des périodes entrant à la fois dans le champ du contrôle a posteriori et dans celui du contrôle administratif mené par FranceAgriMer, il est apparu que les résultats des autocontrôles dont disposait l'administration des douanes étaient plus nombreux que ceux qui avaient été transmis à FranceAgriMer par la société Tilly Sabco et avaient conduit l'établissement à prendre la décision du 18 août 2014. FranceAgriMer a en particulier identifié de nouvelles exportations inéligibles aux restitutions à l'exportation.
3. Ces nouveaux éléments faisant apparaître des inéligibilités ont conduit FranceAgriMer à émettre, le 3 juin 2016, un titre de recettes d'un montant total de 20 345 912,85 euros comprenant, d'une part, s'agissant des exportations n'ayant pas fait 1'objet de la demande de reversement du 18 août 2014, une somme de 7 369 560,10 euros au titre de restitutions à l'exportation indûment perçues à laquelle s'ajoutent 736 956,01 euros au titre de la majoration de 10% prévue par le §1 de l'article 32 du règlement (CE) n° 612/2009, ainsi que 2 373 441,04 euros et 5 245 356,04 euros au titre des pénalités respectivement de 50 % et 200 % prévues par le §1 de l'article 48 du même règlement et, d'autre part, s'agissant des exportations correspondant aux dossiers de régularisation ayant déjà fait l'objet de la demande de reversement du 18 août 2014, un montant indu complémentaire de 1 507 875,17 euros en droits, auquel s'ajoutent 150 787,52 au titre de la majoration de 10% et 3 015 750,34 euros au titre de la sanction de 200 %, enfin une somme de 6 703,74 euros correspondant aux intérêts échus pour chaque opération d'exportation, à compter de la date de libération de la garantie jusqu'à la date de jugement d'ouverture de la liquidation judiciaire de la société, soit le 30 septembre 2014, déduction faite d'une somme de 60 517,10 euros comprenant l'indu, la majoration de 10% et la sanction de 200% afférents aux exportations correspondant aux demandes de paiement par avance ayant déjà fait l'objet de la demande de reversement du 18 août 2014, les quantités inéligibles telles que déterminées par la DGDDI s'avérant en définitive supérieures à celles initialement liquidées par FranceAgriMer. Le 4 août 2016, la société Tilly Sabco a saisi le Conseil d'Etat d'une requête tendant à l'annulation de la décision de reversement du 3 juin 2016 en tant qu'elle mettait à sa charge la somme de 20 345 912,85 euros. Par une ordonnance du 14 septembre 2016, le Conseil d'Etat a renvoyé l'affaire devant le tribunal administratif de Rennes, qui a rejeté le recours par un jugement n° 1604166 du 22 juin 2018. La SELARL EMJ prise en la personne Me A..., en sa qualité de liquidateur judiciaire de la société Tilly Sabco, et cette société elle-même relèvent appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement attaqué :
4. En premier lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, les premiers juges ont écarté avec une motivation suffisante le moyen tiré de la méconnaissance du droit à ne pas contribuer à sa propre incrimination.
5. En deuxième lieu, le tribunal administratif, qui n'est pas tenu de répondre à tous les arguments développés par les parties devant lui, a examiné la légalité du titre de recettes contesté au regard de l'ensemble des moyens soulevés et, notamment, de celui tiré de l'incompétence de FranceAgriMer pour lui réclamer la somme litigieuse. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait entaché d'une omission de réponse à un moyen doit être écarté.
6. En troisième lieu, si le principe du caractère contradictoire de la procédure, qui tend à assurer l'égalité des parties devant le juge, implique la communication à chacune des parties de l'ensemble des pièces du dossier ainsi que, le cas échéant, des moyens relevés d'office, il n'implique en revanche pas que le juge communique aux parties la totalité des éléments sur lesquels il s'appuie pour accomplir son office et s'acquitter de la mission de juger dont il a été investi dans le cadre de sa saisine, en particulier lorsqu'il s'agit des éléments de droit dont il doit assurer l'application. Par suite, en se fondant, notamment, sur les dispositions du code rural et de la pêche maritime pour juger que FranceAgriMer était compétent pour émettre le titre de recettes litigieux, le tribunal administratif de Rennes, dont il n'est ni établi ni même allégué qu'il n'aurait pas communiqué à la société Tilly Sabco l'ensemble des pièces produites au cours de l'instance par FranceAgriMer, et qui se prononçait ainsi sur un moyen qui avait été soulevé devant lui, n'a pas méconnu le principe du caractère contradictoire de la procédure.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la compétence pour émettre le titre de recettes :
7. Aux termes de l'article 48 du règlement (CE) n° 612/2009 : " 1. Lorsqu'il est constaté que, en vue de l'octroi d'une restitution à l'exportation, un exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable, la restitution due pour l'exportation en question est la restitution applicable à l'exportation effectivement réalisée, diminuée d'un montant correspondant: / a) à la moitié de la différence entre la restitution demandée et la restitution applicable à l'exportation effectivement réalisée ; / b) au double de la différence entre la restitution demandée et la restitution applicable si l'exportateur a fourni intentionnellement des données fausses. (...) / 5. Lorsque la réduction prévue au paragraphe 1, point a) ou b), aboutit à un montant négatif, ce montant négatif est payé par l'exportateur. (...) ". Aux termes de l'article 49 du même règlement : : " 1. Sans préjudice de l'obligation de payer le montant négatif visé à l'article 48, paragraphe 5, en cas de paiement non dû d'une restitution, le bénéficiaire est tenu de rembourser les montants indûment reçus, y compris toute sanction applicable conformément à l'article 48, paragraphe l, augmentés des intérêts calculés en fonction du temps qui s'est écoulé entre le paiement et le remboursement. (...) / 2. Les montants récupérés, ceux visés à l'article 48, paragraphes 5 et 6, et les intérêts perçus sont versés aux organismes payeurs et déduits par ceux-ci des dépenses du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA). "
8. Aux termes de l'article D. 621-4 du code rural et de la pêche maritime, dans sa version applicable au litige : " L'établissement peut être agréé comme organisme payeur au sens du règlement (CE) n° 1290 / 2005 du Conseil, par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et du budget. (...) ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 30 mars 2010 : " L'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) est agréé comme organisme payeur au sens du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil pour les paiements et les recettes relevant du Fonds européen agricole de garantie relatifs aux productions mentionnées à l'article D. 621-2 du code rural, à l'exception de ceux pour lesquels l'Agence de services et de paiement et l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer sont agréés ".
9. Il ressort de la combinaison de toutes ces dispositions que FranceAgriMer est agréé en tant qu'organisme payeur au sens du règlement (CE) n° 612/2009 et est compétent à ce titre, non seulement pour verser aux entreprises exportant les produits concernés les restitutions dont elles sont susceptibles de bénéficier, mais également pour récupérer auprès d'elles les sommes indûment perçues à ce titre ainsi que les sanctions et les intérêts s'y rapportant.
En ce qui concerne la régularité du titre de recettes :
a) Le respect des droits de la défense :
10. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix (...) ".
11. Les requérantes soutiennent que le titre de recettes contesté n'a pas été émis au terme d'une procédure contradictoire dans la double mesure où le courrier du 30 mars 2016 informant la société Tilly Sabco qu'il était envisagé de lui demander le reversement de la somme de 20 345 912,85 euros lui a d'abord été notifié directement alors que seul Me A..., en sa qualité de liquidateur, aurait dû en être destinataire, et où ce courrier n'était accompagné ni de l'annexe 4 intitulée " fiche de liquidation des intérêts échus " ni des CD constituant l'annexe au procès-verbal des douanes du 12 novembre 2014, sur lequel FranceAgriMer s'est fondé pour remettre en cause les droits à restitution afférents à certains lots de volaille exportés.
12. Il résulte de l'instruction que Me A..., liquidateur de la société Tilly Sabco, a été destinataire dès le 28 avril 2016 du courrier du 30 mars 2016, adressé dans un premier temps directement à la société Tilly Sabco, et que ce courrier était accompagné d'au moins trois des quatre annexes annoncées indiquant, pour chaque déclaration d'exportation concernée, ses références, les quantités de viande exportées, les quantités éligibles et non éligibles aux restitutions et les bases de calcul des indus, majorations, pénalités et intérêts envisagés. En réponse à ce courrier, qui mentionnait en outre explicitement que la remise en cause des droits à restitutions litigieux trouvait son origine dans un procès-verbal dressé par les services des douanes le 12 novembre 2014, visé en en-tête, Me A..., qui avait ainsi été mis à même de discuter utilement le principe comme le montant des sommes réclamées à la société Tilly Sabco, a formulé des observations relatives à l'ensemble de ces sommes. A supposer que l'annexe 4 n'aie pas été communiquée en cours de débat, il ressort des termes mêmes de ces observations que cette circonstance, qualifiée de secondaire, n'a pas fait obstacle à la contestation des intérêts sur la base notamment de documents annexes dont il est reconnu qu'ils donnaient les bases du calcul des intérêts litigieux. Il n'est par ailleurs pas établi que des diligences auraient été accomplies par le liquidateur pour obtenir communication des CD annexés au procès-verbal du 12 novembre 2014, alors pourtant qu'il avait connaissance de leur existence. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure ayant conduit à l'émission du titre de recettes contesté doit être écarté.
13. Par ailleurs, la circonstance à la supposer établie que le titre de recettes contesté n'aurait pas été notifié de façon régulière est sans incidence sur le caractère contradictoire de la procédure ayant précédé son émission.
b) La motivation du titre contesté :
14. Aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ". Tout état exécutoire doit ainsi indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.
15. Il résulte de l'instruction que le titre contesté précise les dispositions du règlement (CE) n° 612/2009 sur lesquelles est fondée l'application, s'agissant des exportations réalisées après le 1er novembre 2012, d'une sanction à hauteur de 200 % de la somme indument perçue. Il renvoie à la jurisprudence applicable de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) et mentionne la circonstance que, depuis la réception d'un courrier du directeur général des politiques agricoles, agroalimentaires et des territoires du 17 octobre 2012, l'informant de l'avis rendu par la Commission européenne le 9 mars 2012, la société Tilly Sabco ne pouvait plus ignorer son obligation de respecter les valeurs limites de teneur en eau pour pouvoir prétendre au bénéfice de restitutions à l'exportation. Le moyen tiré du défaut de motivation du titre de recettes contesté s'agissant de l'application d'une sanction à hauteur de 200 % de la somme indument perçue ne peut donc qu'être écarté.
En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :
a) La nature de la créance :
16. Il résulte de l'instruction que le titre de recettes contesté trouve son origine dans les résultats de contrôles a posteriori réalisés par les services des douanes sur les exportations de volailles réalisées entre le 2 juillet 2012 et le 26 août 2013, consignés dans le procès-verbal du 12 novembre 2014. Ces contrôles administratifs ont fait apparaître que certains lots, qui apparaissaient exempts d'irrégularités sur la base de l'exploitation des résultats des autocontrôles produits par la société Tilly Sabco ayant conduit à l'émission d'un premier titre de recettes le 18 août 2014, présentaient en réalité des irrégularités car ils ne respectaient pas les valeurs limites de teneur en eau. Par suite, le titre de recettes contesté du 3 juin 2016 ne saurait être regardé ni comme valant retrait illégal de celui du 18 août 2014 ni davantage comme faisant partiellement doublon avec lui, mais vise uniquement à recouvrer une autre créance, résultant de la remise en cause du droit à restitutions afférents à d'autres exportations, réalisées durant la même période. Les moyens tirés de l'erreur de droit et du détournement de procédure commis à ce titre ne peuvent dès lors qu'être écartés.
b) La preuve de l'existence d'une " qualité saine, loyale et marchande " des produits :
17. Aux termes du §1 de l'article 28 du règlement (CE) n° 612/2009 : " Aucune restitution n'est octroyée lorsque les produits ne sont pas de qualité saine, loyale et marchande le jour d'acceptation de la déclaration d'exportation. / Les produits satisfont à l'exigence du premier alinéa lorsqu'ils peuvent être commercialisés sur le territoire de la Communauté dans des conditions normales et sous la désignation apparaissant sur la demande d'octroi de la restitution et que, lorsque ces produits sont destinés à la consommation humaine, leur utilisation à cette fin n'est pas exclue ou considérablement diminuée en raison de leurs caractéristiques ou de leur état. / La conformité des produits aux exigences visées au premier alinéa doit être examinée conformément aux normes ou aux usages en vigueur au sein de la Communauté. (...) ".
18. Aux termes du §1 de l'article 15 du règlement (CE) n° 543/2008 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les normes de commercialisation pour la viande de volaille : " Sans préjudice des dispositions de l'article 16, paragraphe 5, et de l'article 17, paragraphe 3, les poulets congelés et surgelés, lorsqu'ils sont l'objet d'un commerce ou d'une profession ne peuvent être commercialisés à l'intérieur de la Communauté que si la teneur en eau ne dépasse pas les valeurs techniques inévitables constatées selon la méthode d'analyse décrite à l'annexe VI (test d'égouttage) ou celle de l'annexe VII (test chimique) ".
19. Par un arrêt C-141/15 du 9 mars 2017 -Doux SA, en redressement, contre Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer)-, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), statuant sur un renvoi préjudiciel adressé par le tribunal administratif de Rennes, a dit pour droit que l'exigence de qualité " saine, loyale et marchande " posée par l'alinéa 1er du règlement (CE) n° 612/2009 doit être interprétée en ce sens que les poulets congelés dont la teneur en eau dépasse les limites fixées par le règlement (CE) n° 543/2008 ne sont pas commercialisables dans des conditions normales sur le territoire de l'Union européenne et ne satisfont donc pas à l'exigence de qualité saine, loyale et marchande.
20. Il résulte de la combinaison des dispositions rappelées aux point 17 et 18 telles qu'interprétées par la CJUE que la dérogation prévue au 4ème alinéa du §1 de l'article 28 du règlement (CE) n° 612/2009 ne permet à un exportateur de déroger à la condition de qualité saine, loyale et marchande à laquelle le 1er alinéa du même §1 subordonne le bénéfice de restitutions à l'exportation que lorsque, dans le pays de destination, des conditions particulières obligatoires, notamment sanitaires, ne correspondant pas aux normes ou aux usages en vigueur au sein de l'Union européenne, sont de nature à faire obstacle à l'exportation de produits qui respecteraient la condition européenne de qualité saine, loyale et marchande qui, s'agissant de poulets congelés, suppose que soient respectées les valeurs limites de teneur en eau définies au §1 de l'article 15 du règlement (CE) n° 543/2008.
21. Enfin, dans l'arrêt précité du 9 mars 2017, la CJUE a jugé que, dans la mesure où l'exportateur, en introduisant une demande de restitution, doit être regardé comme assurant l'existence d'une " qualité saine, loyale et marchande ", il incombe à celui-ci de démontrer, selon les règles de preuve du droit national, que cette condition est bien remplie au cas où la déclaration serait mise en doute par les autorités nationales. Par suite, il appartenait à la société Tilly Sabco, qui avait contrairement à ce qu'elle soutient délibérément fait le choix de prétendre au bénéfice des restitutions à l'exportation, de se constituer par tous moyens les preuves que ses produits, même non contrôlés par les autorités nationales, répondaient à la condition de qualité saine, loyale et marchande, la circonstance que les contrôles réalisés par l'administration française auraient été insuffisants étant sans incidence à cet égard.
c) La méthode de contrôle :
22. Ainsi que l'a jugé la CJCE dans son arrêt du 30 novembre 2000 HMIL Ltd
(C-436/98), les autorités compétentes des Etats membres peuvent, pour assurer le respect des dispositions d'un règlement de l'Union européenne instituant un régime d'aides en matière agricole, procéder à des contrôles par sondages et à une extrapolation appropriée des résultats de ces contrôles, en conformité avec la loi des probabilités. Il appartient aux juridictions compétentes des Etats membres, lorsqu'elles sont saisies d'un litige sur ce point, de vérifier dans chaque espèce, d'une part, si les contrôles étaient suffisants et fiables et, d'autre part, si la méthode d'extrapolation était fondée.
23. Il résulte de ce qui précède que FranceAgriMer est en principe fondé, lorsqu'un contrôle a révélé la non-conformité de la teneur en eau d'un échantillon de volaille prélevé sur un lot, et indépendamment du fait que cette non-conformité résulte ou non d'une attitude délibérée, à remettre en cause le droit à restitution revendiqué par l'exportateur concerné au titre de ce lot. Toutefois, l'extrapolation des résultats d'un contrôle sur un échantillon à l'ensemble du lot doit être jugée irrégulière si l'exportateur apporte tous éléments de nature à établir que les résultats des analyses effectuées sur un échantillon prélevé sur le lot ne pouvaient être appliqués à l'ensemble du lot et si l'établissement payeur n'apporte pas, aux éléments ainsi fournis par l'exportateur, une réponse suffisante, permettant de justifier du bien-fondé de sa méthode.
24. En l'espèce, il résulte de l'instruction que, pour la période antérieure au 1er novembre 2012, date de l'avis de la Commission européenne aux termes duquel " une volaille congelée ou surgelée destinée à l'exportation, avec une teneur en eau supérieure à celle fixée par les normes de commercialisation, ne peut pas bénéficier d'une restitution à l'exportation ", la méthode d'extrapolation mise en oeuvre s'agissant des périodes de production pour lesquelles aucun autocontrôle n'avait été réalisé, décrite dans le courrier du 30 mars 2016 et rappelée en défense par FranceAgriMer, a consisté à estimer qu'une période de production de 8 heures n'ouvrait pas droit à restitution si la moyenne des résultats des autres périodes de la journée de fabrication était supérieure au taux de 5,1 % correspondant au plafond admissible de teneur en eau fixé par l'annexe VI du règlement (CE) n° 543/2008 lorsque les tests sont réalisés par égouttage. S'agissant de la période postérieure au 1er novembre 2012 en revanche, aucune extrapolation sur les trois périodes de production constituant une journée n'a été pratiquée et les périodes de 8 heures pour lesquelles aucun contrôle n'avait été réalisé ont été qualifiées de
non-conformes, des taux de conformité moyens par journée de production ayant été calculés selon qu'une, deux ou trois périodes de huit heures étaient conformes aux plafonds imposés par le règlement (CE) n° 543/2008, ces taux permettant de déterminer pour chaque lot produit durant la journée considérée une masse exportée éligible au mécanisme de restitutions à l'exportation. En se bornant à affirmer " qu'en présence de trois contrôles réalisés durant une période de production de 8 heures, il y avait lieu de retenir le meilleur des résultats et non la moyenne des trois résultats " et que les modalités d'extrapolation différentes appliquées selon que la période en cause est antérieure ou postérieure au 1er novembre 2012 " ne peuvent pas toutes deux être conformes à la loi des probabilités ", les requérantes n'établissent pas que l'extrapolation mise en oeuvre en l'espèce ne serait pas fondée.
d) Le droit de ne pas s'incriminer soi-même :
25. Dans la mesure où, ainsi qu'il est rappelé au point 21 du présent arrêt, il appartient à l'exportateur d'établir par tous moyens que les produits au titre desquels il prétend bénéficier de restitutions à l'exportation répondent à la condition européenne de qualité saine, loyale et marchande, laquelle, s'agissant de volailles congelées, suppose que soient respectées les valeurs limites de teneur en eau définies par les règlement ci-dessus mentionnés, FranceAgriMer a pu légalement, en tout état de cause sans porter atteinte au droit de ne pas s'incriminer soi-même tel que garanti par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, se fonder sur les éléments produits par la société Tilly Sabco à la demande de l'établissement ou de sa propre initiative pour remettre en cause les droits à restitutions litigieux.
En ce qui concerne les majorations et sanctions :
a) La règle non bis in idem :
26. Aux termes du §1 de l'article 31 du règlement n° 612/2009 : " Sur demande de l'exportateur, les États membres avancent tout ou partie du montant de la restitution, dès l'acceptation de la déclaration d'exportation, à condition que soit constituée une garantie dont le montant est égal au montant de cette avance, majoré de 10 %. (....) ". Aux termes du §1 de l'article 32 du même règlement : " Lorsque le montant avancé est supérieur au montant effectivement dû pour l'exportation en cause (...), l'autorité compétente engage sans tarder la procédure (...) en vue du paiement par l'exportateur de la différence entre ces deux montants, augmentée de 10 % ". Une telle majoration de 10 %, dont l'objectif est, ainsi que l'a jugé la CJCE dans les arrêts du 18 novembre 1987, Maizena GmbH et autres contre Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (aff. 137/85) et du 5 février 1987, Piange Kraftfutterwerke GmbH et Co. (aff. 288/85), d'éviter que les exportateurs qui se voient accorder un préfinancement par le biais d'une avance sur restitution à l'exportation ne bénéficient indument d'un crédit à titre gratuit s'il s'avérait ultérieurement qu'il n'y avait pas lieu d'accorder la restitution demandée, n'a pas le caractère d'une sanction. Par suite, le moyen tiré par les requérantes de la méconnaissance de la règle non bis in idem en ce que les mêmes manquements seraient sanctionnés deux fois ne peut qu'être écarté comme inopérant.
b) Le caractère proportionné des majorations et sanctions :
27. La CJCE a jugé dans les arrêts précités des 18 novembre 1987 et 5 février 1987 que, la majoration de 10 % prévue par le 1 de l'article 32 du règlement (CE) n° 612/2009 ne saurait, eu égard à son objectif rappelé au point 26, être regardée comme disproportionnée, alors que de surcroît, la majoration n'est pas recouvrée lorsque, par suite d'un cas de force majeure, les preuves prévues pour bénéficier de la restitution ne peuvent être apportées ou que le produit atteint une destination autre que celle pour laquelle l'avance a été calculée.
28. Par ailleurs, aux termes de l'article 48 du règlement (CE) n° 612/2009 : " 1. Lorsqu'il est constaté que, en vue de l'octroi d'une restitution à l'exportation, un exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable, la restitution due pour l'exportation en question est la restitution applicable à l'exportation effectivement réalisée, diminuée d'un montant correspondant : / a) à la moitié de la différence entre la restitution demandée et la restitution applicable à l'exportation effectivement réalisée ; / b) au double de la différence entre la restitution demandée et la restitution applicable si l'exportateur a fourni intentionnellement des données fausses. / (...) ". Ainsi que l'a jugé la Cour de justice de la Communauté européenne dans l'arrêt du 11 juillet 2002 Käserei Champignon Hofmeister GmbH et Co.KG (aff. C-210/00) au sujet de l'article 11 du règlement (CE) n° 3665/87, dont les termes sont repris au §1 de l'article 48 du règlement (CE) n° 612/2009, la sanction prévue par ces dispositions, qui a pour objet de sanctionner une demande de restitution à l'exportation supérieure à la restitution effectivement due, et qui intervient en sus de l'obligation de rembourser les restitutions indument perçues elles-mêmes, est proportionnée à la différence entre la restitution réclamée et la restitution due et modulée de la moitié au double de cette différence suivant que l'exportateur a, ou non, fourni intentionnellement des données fausses. Les dispositions du §4 de ce même article 48 prévoient par ailleurs un certain nombre d'hypothèses dans lesquelles la sanction n'est pas applicable. Dans ces conditions, le juge, en statuant sur le bien-fondé, en leur principe comme en leur montant, des actions en recouvrement de restitutions regardées comme indues par l'établissement payeur, est mis en mesure d'exercer un contrôle sur la proportionnalité des sanctions ainsi que sur leur adéquation au comportement de l'exportateur, dont il lui revient d'apprécier le caractère intentionnellement frauduleux.
29. En l'espèce, d'une part, les sanctions infligées à la société Tilly Sabco, calculées sur la base de la différence entre la restitution réclamée et la restitution due, et par application du taux prévu au a) du §1 de l'article 48 du règlement (CE) n° 612/2009 lorsqu'il n'est pas reproché à l'exportateur d'avoir fourni intentionnellement de fausses données, ne sont pas en elles-mêmes disproportionnées, la circonstance que la société Tilly Sabco a communiqué les résultats des autocontrôles auxquels elle avait procédé étant sans incidence dès lors que l'incapacité à justifier de la conformité aux règles européennes des lots pour lesquels le droit à restitution a été remis en cause suffit à fonder l'application des majorations et pénalités litigieuses.
30. D'autre part, il résulte de l'instruction que la société Tilly Sabco s'est vu notifier dès le 1er novembre 2012 l'avis de la Commission européenne aux termes duquel " une volaille congelée ou surgelée destinée à l'exportation, avec une teneur en eau supérieure à celle fixée par les normes de commercialisation, ne peut pas bénéficier d'une restitution à l'exportation ". Par suite, cette société, en ne mettant pas en oeuvre à partir de cette date les moyens propres à vérifier que l'intégralité des produits qu'elle destinait à l'exportation respectaient la condition de teneur maximale en eau, doit être regardée comme ayant intentionnellement assuré, à tort, que ses poulets étaient de qualité, saine, loyale et marchande. C'est par suite à bon droit que FranceAgriMer a estimé qu'un tel comportement relevait du champ d'application du b) du §1 de l'article 48 du règlement (CE) n° 612/2009 et appliqué les pénalités de 200%.
En ce qui concerne les intérêts :
31. Aux termes du §1 de l'article 49 du règlement (CE) n° 612/2009 : " Sans préjudice de l'obligation de payer le montant négatif visé à l'article 48, paragraphe 5, en cas de paiement non dû d'une restitution, le bénéficiaire est tenu de rembourser les montants indûment reçus, y compris toute sanction applicable conformément à l'article 48, paragraphe l, augmentés des intérêts calculés en fonction du temps qui s'est écoulé entre le paiement et le remboursement. (...) ". Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, il résulte de ces dispositions que les intérêts dont elles prévoient le versement sont calculés sur la base d'une somme englobant non seulement la restitution du montant principal indûment perçu mais également les sanctions financières infligées sur le fondement des dispositions du §1 de l'article 48 du même règlement.
32. Il résulte de l'instruction, et notamment du " détail des calculs d'intérêts " joint au titre de recettes contesté émis le 3 juin 2016, qui mentionne une créance en principal de 8 857 913,62 euros et indique qu'il sera par ailleurs fait application des dispositions du §1 précité de l'article 49 du règlement (CE) n° 612/2009, dont il cite expressément les dispositions, que les intérêts litigieux n'ont été appliqués par FranceAgriMer que sur les sommes correspondant aux restitutions à l'exportation indûment perçues ainsi qu'aux sanctions financières infligées en application des dispositions du §1 de l'article 48 du même règlement. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 49 de ce règlement ne peut qu'être écarté.
33. Enfin la circonstance, à la supposer établie, que FranceAgriMer n'aurait pas sollicité de la part de la société Atradius le versement de la caution constituée par la société Tilly Sabco sur le fondement de l'article 28 du règlement (UE) n° 282/2012, n'est en tout état de cause pas de nature à remettre en cause la légalité du titre de recettes contesté.
34. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel, que la société Tilly Sabco et la SELARL EMJ ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.
Sur les frais de l'instance :
35. Dans les circonstances de l'espèce, il ne paraît pas inéquitable de laisser à la charge de chacune des parties les frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête présentée par la société Tilly Sabco et par la SELARL EMJ est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par FranceAgriMer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Tilly Sabco, à la SELARL EMJ représentée par Me C... A... et à FranceAgriMer.
Délibéré après l'audience du 5 novembre 2020, à laquelle siégeaient :
- Mme Perrot, président de chambre,
- Mme Brisson, président-assesseur,
- Mme E..., premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 20 novembre 2020.
Le rapporteur
M. E...Le président
I. Perrot Le greffier
R. Mageau
La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
2
N°18NT03279