CAA de NANTES, 4ème chambre, 02/11/2016, 14NT02320, Inédit au recueil Lebon

Résumé de la décision

Arguments pertinents

2. Méconnaissance des règles encadrant les activités soumises à autorisation : La Cour a souligné que l'ARS n'a pas justifié que le centre de radiologie associé à la Polyclinique disposait des autorisations nécessaires pour exercer des activités d'imagerie lourde, ce qui constitue une illégalité. Selon la jurisprudence :
> “la requérante affirme sans être démentie que le centre 'La Licorne' ne détient aucune autorisation au titre des équipements lourds”.

Interprétations et citations légales

2. Sur l'autorisation des activités de soins : Conformément à l'article R. 6122-26 du Code de la santé publique, toute activité de soins telle que l'imagerie médicale nécessitant une autorisation doit être justifiée par la durée et le degré d'autorisation :
> Code de la santé publique - Article R. 6122-26 : “Sont soumis à l'autorisation... les équipements matériels lourds énumérés ci-après...”.

Ainsi, la décision de l'ARS a été déclarée illégale en raison d'une procédure viciée et d'un manque de précisions concernant les autorisations nécessaires, entraînant l'annulation des décisions contestées au bénéfice de la FHF.

3°) de mettre à la charge de l'ARS de Basse-Normandie une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

en ce qui concerne la légalité externe :

- si le tribunal administratif de Caen reconnait que le délai de dix jours n'a pas été respecté s'agissant de la transmission aux membres de la commission spécialisée de l'organisation des soins (CSOS) de l'intégralité des rapports utiles à l'étude, il n'en tire toutefois pas les conséquences nécessaires, estimant que le dossier de demande d'autorisation de changement de lieu d'implantation de la polyclinique de la Manche n'aurait présenté des différences qu'en la forme ; or, tel n'est pas le cas ; le second dossier déposé par la polyclinique n'était absolument pas identique à celui déposé lors de la première demande d'autorisation ; le second dossier diffère du premier aussi bien s'agissant de la forme que du fond ; les différences entre les deux dossiers sont donc flagrantes ;

- aucune vérification des éventuels liens d'intérêts existants des différents membres de la CSOS n'a été opérée par le président au début de la séance du 25 octobre 2012, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 1451-1 du code de la santé publique ; l'avis favorable de ladite commission rendu lors de cette séance est donc entaché d'illégalité, entrainant l'illégalité de la décision du 08 novembre 2012 de l'ARS prise sur son fondement ; il convient de noter en outre que le docteur Guy Leroy, président de la CSOS, exerçait en tant que praticien ORL au sein de la polyclinique lors de la séance en cause ;

- ces illégalités externes entachant la décision querellée portent atteinte au principe de démocratie sanitaire institué par la loi portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST) du 21 juillet 2009 ; alors que la démocratie sanitaire est une démarche qui vise à associer l'ensemble des acteurs du système de santé dans l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique de santé, dans un esprit de dialogue et de concertation, en l'espèce, les illégalités externes frappant la décision contestée ont affaibli ce principe par la violation de règles procédurales, en diminuant le dialogue et la concertation des acteurs du système de santé ;

en ce qui concerne la légalité interne :

- c'est à tort que le tribunal a rejeté le moyen selon lequel la décision contestée serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation, au regard des incohérences flagrantes contenues dans le second dossier de demande d'autorisation ;

• à la lecture du rapport de présentation du dossier de demande d'autorisation de changement de lieu d'implantation de la polyclinique, il est impossible de connaitre le nombre exact de lits que comprendra le nouvel établissement ;

• il est par ailleurs constant que l'activité d'imagerie et de radiologie n'est pas au nombre des autorisations détenues par la polyclinique, l'établissement actuel n'exerçant pas une telle activité ; on est donc bien loin d'un transfert à l'identique comme le suppose l'autorisation délivrée ; enfin, s'agissant de la convention passée avec le centre de radiologie "La Licorne", la juridiction a estimé que celle-ci suffisait à démontrer la régularité de la demande d'autorisation en ce que l'activité en cause serait exercée par ledit centre, titulaire de l'autorisation mentionnée aux dispositions de l'article R. 6122-26 du code de la santé publique ; néanmoins, la convention visée a été signée le 20 juillet 2012, soit antérieurement à la décision de transfert ; il n'est ainsi pas démontré que cette même convention sera reconduite suite à la délocalisation de la polyclinique ; le cabinet de radiologie "La Licorne" étant nouvellement implanté au 321, rue Alexis de Tocqueville à Saint-Lô, on comprend d'ailleurs mal comment ces praticiens pourront également exercer à Agneaux ;

• les conventions citées par la polyclinique à l'appui de son dossier de demande d'autorisation sont inexistantes ou caduques ; ces conventions ne pouvaient dès lors être annexées au dossier ; c'est à tort que le tribunal a indiqué que l'inexécution de certaines de ces conventions n'était pas de nature à les rendre caduques ; une telle position est contraire à la lettre du texte qui impose, bien évidemment, la mention de conventions effectives ; si l'on suit le raisonnement du tribunal, la production de conventions même caduques, n'est pas de nature à qualifier une méconnaissance des dispositions du code de la santé publique ; ainsi, tout établissement pourrait se prévaloir de conventions "fictives" pour avantager son dossier alors même que celles-ci ne connaissent aucune exécution ;

• les données chiffrées du dossier présentent un caractère manifestement erroné ; le second dossier de demande de transfert du lieu d'implantation a été intégralement remanié en seulement deux jours alors même que ce bref délai ne permet pas un tel remaniement des données prévisionnelles et financières ; la polyclinique a donc volontairement biaisé les données prévisionnelles de son activité afin de procéder à une demande de transfert à l'identique et non à une demande d'extension dont les formalités procédurales sont beaucoup plus lourdes ; l'ARS, parfaitement informée de cette "supercherie", des plus illégales, a néanmoins délivré l'autorisation sollicitée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mai 2015, l'Agence régionale de santé de Basse Normandie, représentée par le cabinet Ekis avocats associés, demande à la Cour :

- de rejeter la requête ;

- de confirmer le jugement attaqué ;

- de rejeter les conclusions tendant à l'annulation de sa décision du 8 novembre 2012 ;

- de mettre à la charge de la FHF de Basse Normandie une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

La requête a été communiquée à la polyclinique de la Manche, laquelle n'a pas produit de mémoire.

Une ordonnance du 22 février 2016 a porté clôture immédiate de l'instruction en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bouchardon ;

- les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public ;

- et les observations de Me Leduc, avocate de la fédération hospitalière de France.

1. Considérant que la société anonyme (SA) Polyclinique de la Manche a sollicité le 14 novembre 2011, auprès de l'agence régionale de santé de Basse-Normandie, l'autorisation de changer le lieu d'implantation de son établissement de santé privé du 45, rue du général Koenig à Saint-Lô vers le lieu-dit " Le Flanquet " à Agneaux ; que l'agence régionale de santé de Basse-Normandie a fait droit à cette demande par une décision du 19 mars 2012, avant de procéder à son retrait le 12 juin suivant ; que suite à une seconde demande ayant le même objet, datée du 15 juin 2012, la SA Polyclinique de la Manche a finalement été autorisée, par une décision du 8 novembre 2012 de l'agence régionale de santé de Basse-Normandie, à changer le lieu d'implantation de son établissement ; que la Fédération hospitalière de France région Basse Normandie relève appel du jugement du 26 juin 2014 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision ;

Sur le bien fondé du jugement attaqué :

2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 1451-1 du code de la santé publique, dans sa version applicable à la date de la décision contestée : " I. -Les membres des commissions et conseils siégeant auprès des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, les membres des cabinets des ministres ainsi que les dirigeants, personnels de direction et d'encadrement et les membres des instances collégiales, des commissions, des groupes de travail et conseils des autorités et organismes mentionnés aux articles L. 1123-1, L. 1142-5, L. 1142-22, L. 1222-1, L. 1313-1, L. 1413-2, L. 1415-2, L. 1417-1, L. 1418-1, L. 1431-1, L. 3135-1 et L. 5311-1 du présent code (...) sont tenus, lors de leur prise de fonctions, d'établir une déclaration d'intérêts. Cette déclaration est remise à l'autorité compétente. Elle mentionne les liens d'intérêts de toute nature, directs ou par personne interposée, que le déclarant a, ou qu'il a eus pendant les cinq années précédant sa prise de fonctions, avec des entreprises, des établissements ou des organismes dont les activités, les techniques et les produits entrent dans le champ de compétence de l'autorité sanitaire au sein de laquelle il exerce ses fonctions ou de l'organe consultatif dont il est membre ainsi qu'avec les sociétés ou organismes de conseil intervenant dans les mêmes secteurs. (...) Les personnes mentionnées au présent article ne peuvent prendre part aux travaux, aux délibérations et aux votes des instances au sein desquelles elles siègent qu'une fois la déclaration souscrite ou actualisée. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 1431-1 du même code, également dans sa version applicable : " Dans chaque région (...), une agence régionale de santé a pour mission de définir et de mettre en oeuvre un ensemble coordonné de programmes et d'actions concourant à la réalisation, à l'échelon régional et infrarégional : -des objectifs de la politique nationale de santé définie à l'article L. 1411-1 du présent code ; -des principes de l'action sociale et médico-sociale énoncés aux articles L. 116-1 et L. 116-2 du code de l'action sociale et des familles ; -des principes fondamentaux affirmés à l'article L. 111-2-1 du code de la sécurité sociale (...) " et qu'aux termes de l'article R. 1451-1 dudit code, également dans sa version alors en vigueur : " I. -En application du I de l'article L. 1451-1, les personnes suivantes remettent la déclaration d'intérêts prévue par les dispositions de cet article au ministre, au président de l'autorité ou au directeur ou directeur général de l'établissement ou du groupement d'intérêt public auprès duquel ils exercent leurs fonctions ou remplissent une mission : (...) 4° Les membres des organes dirigeants des mêmes autorités, établissements et groupement et de leurs autres instances collégiales, commissions, groupes de travail et conseils auxquels la loi, le règlement ou une mesure d'organisation interne confie la mission de prendre des décisions, d'émettre des recommandations, d'établir des références ou de rendre des avis : a) Pour les instances relevant d'une autorité, d'un établissement ou d'un groupement autre que l'Autorité de sûreté nucléaire ou l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, sur des questions de santé publique ou de sécurité sanitaire (...) " ; que ces dispositions combinées imposent à toutes les personnes qu'elles visent de réaliser une déclaration préalable mentionnant les liens d'intérêts de toute nature, directs ou par personne interposée, qu'elles ont ou ont eus pendant les cinq années précédant leur prise de fonctions, avec des entreprises, établissements ou organismes relevant du champ de compétence de l'autorité en cause ;

3. Considérant que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie ;

4. Considérant que si le retard dans la souscription ou l'absence de publication de certaines déclarations d'intérêts ne révèlent pas, par eux-mêmes, une méconnaissance du principe d'impartialité, il appartient, en revanche, à l'agence régionale de santé, auprès de laquelle est placée la commission spécialisée de l'organisation des soins (CSOS) de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie, pour celles des personnes dont la déclaration obligatoire d'intérêts échapperait ainsi au débat contradictoire, de verser au dossier l'ensemble des éléments permettant au juge de s'assurer, après transmission aux parties, de l'absence ou de l'existence de liens d'intérêts et d'apprécier, le cas échéant, si ces liens sont de nature à révéler des conflits d'intérêts ; qu'il ressort des pièces du dossier que plusieurs membres de la CSOS n'ont pas souscrit, avant la réunion du 25 octobre 2012 au cours de laquelle le dossier de demande de changement du lieu d'implantation de la polyclinique de la Manche a été présenté, la déclaration d'intérêts mentionnée par les dispositions précitées de l'article L. 1451-1 du code de la santé publique ; que si certaines de ces déclarations ont été souscrites postérieurement à la réunion, il ressort de la déclaration publique d'intérêt effectuée le 26 juin 2013 par le président de la commission qu'il disposait lui-même, à la date du 25 octobre 2012, d'une participation dans le capital de la clinique Saint-Jean de Saint-Lô, dont la fusion avec la clinique de Carentan a permis de constituer la polyclinique de la Manche ; que dans ces conditions, au regard du principe d'impartialité et en raison de ces liens de nature à révéler un conflit d'intérêts, la participation à l'avis rendu par la CSOS de membres qui n'avaient pas préalablement souscrit la déclaration exigée a privé la FHF région Basse Normandie d'une garantie et constitue une irrégularité procédurale de nature à entacher la légalité de la décision contestée, sans que l'ARS ne puisse utilement se prévaloir des dispositions de l'article 2.1 du règlement intérieur de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie relatives au secret professionnel et à l'impartialité des membres des commissions ; que le moyen, soulevé pour la première fois en appel, tiré d'un tel vice de procédure doit ainsi être accueilli ;

5. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R. 6122-25 du code de la santé publique : " Sont soumises à l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1 les activités de soins, y compris lorsqu'elles sont exercées sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation, énumérées ci-après : (...) 11° Activités interventionnelles sous imagerie médicale, par voie endovasculaire, en cardiologie (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 6122-26 du même code : " Sont soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1 les équipements matériels lourds énumérés ci-après : 1° Caméra à scintillation munie ou non de détecteur d'émission de positons en coïncidence, tomographe à émissions, caméra à positons ; 2° Appareil d'imagerie ou de spectrométrie par résonance magnétique nucléaire à utilisation clinique ; 3° Scanographe à utilisation médicale ; 4° Caisson hyperbare ; 5° Cyclotron à utilisation médicale " ;

6. Considérant qu'il est constant, d'une part, que la polyclinique de la Manche ne dispose pas dans sa configuration actuelle d'une activité radiologique autonome et a recours à des partenariats, d'autre part, que le dossier de demande d'autorisation de changement du lieu d'implantation de l'établissement fait état de l'accueil futur à Agneaux d'un service d'imagerie médicale comportant un module " imagerie lourde " ; qu'il ressort des pièces du dossier que si l'établissement est lié, par une convention conclue le 20 juillet 2012 pour une durée indéterminée, avec le centre de radiologie " La Licorne " de Saint-Lô, l'ARS ne justifie pas, contrairement à ce qu'a retenu le tribunal, que ce centre de radiologie disposerait d'une autorisation pour l'exercice par ses praticiens de cette activité d'imagerie lourde, alors que la requérante affirme sans être démentie que le centre " La Licorne " ne détient aucune autorisation au titre des équipements lourds mais utilise le scanner et l'IRM du centre hospitalier de Saint-Lô ; qu'ainsi, la FHF de la Basse-Normandie est fondée à soutenir qu'en accordant l'autorisation en litige, l'agence régionale de santé a méconnu les dispositions précitées du code de la santé publique ;

7. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que la FHF région Basse Normandie est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

8. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'ARS de Basse Normandie une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la FHF région Basse Normandie et non compris dans les dépens ; que ces dispositions font en revanche obstacle à ce que soit mise à la charge de la FHF région Basse Normandie, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que l'ARS demande au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1300017 du tribunal administratif de Caen du 26 juin 2014 et la décision du directeur de l'agence régionale de santé de Basse-Normandie du 8 novembre 2012 sont annulés.

Article 2 : L'agence régionale de santé de Basse-Normandie versera à la fédération hospitalière de France région Basse Normandie une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par l'agence régionale de santé de Basse Normandie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la fédération hospitalière de France région Basse Normandie, à l'agence régionale de santé de Basse-Normandie et à la polyclinique de la Manche.

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE NANTES

N°1004587

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M. A... B...

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M. Gave

Rapporteur

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M. Gille

Commissaire du Gouvernement

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Audience du 9 juin 2011

Lecture du

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif DE NANTES ,

(5ème chambre),

Délibéré après l'audience du 18 octobre 2016, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- Mme Loirat, président assesseur,

- M. Bouchardon, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 2 novembre 2016.

Le rapporteur,

L. BOUCHARDONLe président,

L. LAINÉ

Le greffier,

V. DESBOUILLONS La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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