Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 17 août 2020, 4 septembre 2020 et 23 octobre 2020, M. B... C..., représenté par Me Allaire, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 19 février 2020 du tribunal administratif de Nantes en tant qu'il a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 14 novembre 2017 de la commune du Loroux-Bottereau décidant l'acquisition de biens immobiliers dans un immeuble construit par la société Eiffage Immobilier, situé rue Anne de Goulaine ;
2°) d'annuler la délibération du 14 novembre 2017 de la commune du Loroux-Bottereau décidant l'acquisition de biens immobiliers dans un immeuble construit par la société Eiffage Immobilier, situé rue Anne de Goulaine, ainsi que tous les actes pris pour son application ;
3°) de mettre à la charge de la commune du Loroux-Bottereau la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le maire était incompétent pour signer les contrats de réservation et de vente d'achat en l'état futur d'achèvement (VEFA) dès lors que la délibération du 14 novembre 2017 ne l'y avait pas autorisé ;
- en méconnaissance du code de la commande publique, la commune a illégalement recouru à la VEFA dès lors qu'elle a exercé une influence déterminante sur la nature et la conception du projet édifié afin de réaliser un ouvrage pour partie public ; la commune a pris l'initiative de faire réaliser l'ensemble immobilier comprenant une résidence senior et un pôle santé et a ensuite été contrainte par la société Eiffage d'acquérir les lots que celle-ci ne parvenait pas à commercialiser ; ni la commande publique ni la VEFA ne peuvent s'appliquer à des achats dont la consistance n'est pas prédéterminée ;
- l'intérêt public local de l'opération fait défaut et la commune ne peut faire acte de commerçant ou d'entreprise de service ; en l'espèce elle décide de faire acte de société de services commerciaux ou d'agent immobilier pour des lots immobiliers que la société Eiffage ne parvenait pas à vendre ; l'intérêt public local tenant en la réalisation d'un pôle de santé n'est pas établi au regard de la démographie médicale dans la commune et ses abords et alors qu'il ne s'agit pas d'améliorer un service public existant ; les lots acquis portent également sur des commerces sans lien avec le pôle de santé ;
- la commune ne peut légalement faire dépendre son achat des aléas de l'activité du constructeur lors de la commercialisation des lots.
Par lettre du 16 mars 2021, la commune du Loroux-Bottereau a été mise en demeure de produire ses observations dans le délai d'un mois, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative.
Par lettre du 16 mars 2021, la société Eiffage immobilier grand ouest a été mise en demeure de produire ses observations dans le délai d'un mois, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative
Par une ordonnance du 20 avril 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 12 mai 2021.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code civil ;
- le code des marchés publics ;
- l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...,
- et les conclusions de M. Pons, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 25 novembre 2014, le conseil municipal de la commune du Loroux-Bottereau (Loire-Atlantique) a autorisé son maire à signer une promesse de vente au profit de la société Eiffage Immobilier portant sur des parcelles d'une superficie totale de 2 306 m² situées rue Anne de Goulaine. Le 17 mai 2017, un permis de construire a été accordé à la société pour construire sur ces parcelles un ensemble immobilier destiné à accueillir un pôle médical, une résidence pour personnes âgées ou en situation de handicap de 23 logements ainsi que trois commerces. Par une délibération du 20 juin 2017, le conseil municipal a décidé le déclassement du domaine public du parc de stationnement situé dans cette même rue et a validé le principe de l'acquisition de certains des lots mis en vente par la société Eiffage Immobilier. Par une délibération du 19 septembre 2017, suivant l'avis émis par France Domaine le 15 septembre précédent sur le prix des parcelles mises en vente, le conseil municipal a autorisé le maire à signer des contrats de réservation et à acquérir différents lots du projet auprès de la société pour une surface totale de 1 049,24 m², en l'état futur d'achèvement et pour un montant de 2 748 722,40 euros, en vue de permettre l'installation de professionnels de santé et de commerces. Par un courrier du 24 octobre 2017, M. B... C... a sollicité le retrait de cette délibération et de celle du 20 juin 2017. Le 7 novembre suivant, le maire a rejeté sa demande tout en l'informant de ce que la délibération du 19 septembre 2017 serait retirée eu égard au vice de procédure l'entachant, tenant à une information insuffisante des élus sur la procédure d'acquisition. Par une délibération du 14 novembre 2017, le conseil municipal a, d'une part, retiré la délibération du 19 septembre 2017 et, d'autre part, autorisé l'acquisition des mêmes lots. M. C..., en sa qualité d'habitant de la commune, a alors demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler les délibérations adoptées par le conseil municipal de la commune du Loroux-Bottereau les 20 juin, 19 septembre et 14 novembre 2017 et, en conséquence, de déclarer nuls tant les décisions de signer les contrats de réservation que les contrats eux-mêmes. Par un jugement du 19 février 2020, dont M. C... relève appel uniquement en tant qu'il a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 14 novembre 2017, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. M. C... demande également à la cour d'annuler tous les actes pris pour l'application de la délibération du 14 novembre 2017.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. En premier lieu, M. C... soutient que le maire était incompétent pour signer les contrats de réservation des locaux non commercialisés et leur acquisition dès lors que la délibération contestée du 14 novembre 2017, contrairement à celle du 19 septembre précédent qu'elle retire, ne l'habilitait pas à cet effet, et il conclut à la nullité de ces contrats. Toutefois, si la délibération du 14 novembre 2017 ne reprend pas expressément cette autorisation, elle a néanmoins clairement pour objet, en régularisant le vice de procédure dont était entachée celle du 19 septembre précédent tout en en reprenant la substance, d'autoriser l'acquisition par la commune de ces lots, qu'elle identifie précisément, et, en conséquence, elle doit être regardée comme habilitant le maire de la commune à conclure les contrats de réservation qui en résultent nécessairement. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du maire pour signer ces contrats ne peut en tout état de cause qu'être écarté.
3. En deuxième lieu, aux termes de l'article 5 de l'ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics alors applicable : " I - Les marchés publics de travaux ont pour objet : / 1° Soit l'exécution, soit la conception et l'exécution de travaux dont la liste est publiée au Journal officiel de la République française ; / 2° Soit la réalisation, soit la conception et la réalisation, par quelque moyen que ce soit, d'un ouvrage répondant aux exigences fixées par l'acheteur qui exerce une influence déterminante sur sa nature ou sa conception. / Un ouvrage est le résultat d'un ensemble de travaux de bâtiment ou de génie civil destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique. (...) ". Et aux termes de l'article 1601-3 du code civil : " La vente en l'état futur d'achèvement est le contrat par lequel le vendeur transfère immédiatement à l'acquéreur ses droits sur le sol ainsi que la propriété des constructions existantes. Les ouvrages à venir deviennent la propriété de l'acquéreur au fur et à mesure de leur exécution ; l'acquéreur est tenu d'en payer le prix à mesure de l'avancement des travaux. ".
4. Si aucune disposition législative n'interdit aux collectivités publiques de procéder à l'acquisition de biens immobiliers en utilisant le contrat de vente en l'état futur d'achèvement prévu à l'article 1601-3 du code civil, elles ne sauraient légalement avoir recours à ce contrat de vente de droit privé, dans lequel l'acheteur n'exerce aucune des responsabilités du maître de l'ouvrage et qui échappe tant aux règles de passation, notamment aux règles de concurrence, prévues par le code des marchés, qu'au régime d'exécution des marchés de travaux publics, lorsque l'objet de l'opération est la construction même pour le compte de la collectivité d'un immeuble entièrement destiné à devenir sa propriété et conçu en fonction de ses besoins propres.
5. Il ressort des pièces du dossier que l'immeuble édifié par la société Eiffage immobilier rue Anne de Goulaine au Loroux-Bottereau a été édifié sur un terrain qui a été acquis auprès de cette commune par son promoteur, et que ce projet immobilier a été élaboré en concertation avec cette collectivité dès lors qu'il avait pour objet la création de logements permettant l'accueil de personnes âgées ou handicapées, ainsi que de locaux destinés à des commerçants et à des professionnels de santé. Il ressort également de ces mêmes pièces que le promoteur immobilier à l'initiative de ce projet a commercialisé l'essentiel des surfaces créées en vendant notamment les locaux destinés aux logements à un bailleur social, ainsi qu'une partie des locaux commerciaux et de ceux destinés à des professionnels de santé. Par la délibération contestée du 14 novembre 2017, la commune du Loroux-Bottereau se limite ainsi à acquérir, en usant du contrat de vente en l'état futur d'achèvement prévu à l'article 1601-3 du code civil, pour l'essentiel des locaux, précisément décrits, à vocation commerciale ou destinés à des professionnels de santé. Dans ces conditions, alors même que les onze lots du " pôle santé " et les trois lots de commerces ainsi acquis correspondaient aux locaux non commercialisés par la société Eiffage, et dès lors que l'immeuble édifié n'était pas entièrement destiné à devenir la propriété de la commune du Loroux-Bottereau, M. C... n'est pas fondé à soutenir que la délibération du 14 novembre 2017 qu'il conteste est entachée d'erreur de droit au regard des dispositions citées au point 3.
6. En troisième lieu, les personnes publiques sont chargées d'assurer les activités nécessaires à la réalisation des missions de service public dont elles sont investies et bénéficient à cette fin de prérogatives de puissance publique. En outre, si elles entendent, indépendamment de ces missions, prendre en charge une activité économique, elles ne peuvent légalement le faire que dans le respect tant de la liberté du commerce et de l'industrie que du droit de la concurrence. A cet égard, pour intervenir sur un marché, elles doivent, non seulement agir dans la limite de leurs compétences, mais également justifier d'un intérêt public, lequel peut résulter notamment de la carence de l'initiative privée. Une fois admise dans son principe, une telle intervention ne doit pas se réaliser suivant des modalités telles qu'en raison de la situation particulière dans laquelle se trouverait cette personne publique par rapport aux autres opérateurs agissant sur le même marché, elle fausserait le libre jeu de la concurrence sur celui-ci.
7. Il ressort des pièces du dossier que le projet de création de l'immeuble en litige répond à la volonté de la commune de créer en centre-ville des logements sociaux destinés à des personnes âgées ou handicapées à proximité immédiate d'un regroupement de praticiens de santé, avec l'idée de créer, à terme, une maison de santé pluri professionnelle et renforcer l'offre médicale dans une commune à la démographie dynamique. Dans cette perspective, et afin d'inciter sa réalisation par un promoteur, la commune du Loroux-Bottereau a convenu avec ce dernier, lors de la conception du projet, d'acquérir en l'état futur d'achèvement les locaux de l'immeuble destinés à accueillir des commerces et des professionnels de santé qui n'auraient pas trouvé d'acquéreur à la date de début des travaux de construction. S'agissant des locaux destinés aux professionnels de santé, la volonté de la commune était, d'une part, de louer ces locaux à des praticiens ne souhaitant pas les acheter mais intéressés par un établissement en centre-ville de la commune à proximité de confrères et, d'autre part, de disposer de locaux pour l'accueil de nouveaux praticiens qui, si ces derniers ne devaient pas les occuper dans un proche avenir, pourraient être loués dans un premier temps à d'autres fins. Pour les locaux commerciaux, il s'agissait également de promouvoir leur installation en centre-ville. Dans ces conditions, eu égard à l'intérêt public local ainsi identifié tenant à l'établissement et au regroupement de professionnels de santé et de commerces en centre-ville à proximité immédiate de personnes âgées ou handicapées, alors que les locaux acquis par la commune sont d'une superficie totale cumulée limitée à 1 049,24 m², M. C... n'est pas fondé à soutenir que la commune du Loroux-Bottereau aurait méconnu la liberté du commerce et de l'industrie et le droit de la concurrence tant au regard de l'activité d'agent immobilier que de celle des professions médicales et paramédicales.
8. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Sur les frais d'instance :
9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par M. C....
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. C... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C..., à la commune du Loroux-Bottereau et à la société Eiffage immobilier grand ouest.
Délibéré après l'audience du 31 août 2021, à laquelle siégeaient :
- M. Lainé, président de chambre,
- M. A..., président assesseur,
- Mme Béria-Guillaumie, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 septembre 2021.
Le rapporteur,
C. A...
Le président,
L. Lainé
La greffière,
V. Desbouillons
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 20NT02572