Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 27 juillet 2018, et des mémoires enregistrés les 11 octobre 2018 et 5 mars 2019, le département d'Indre-et-Loire, représenté par Me B..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif d'Orléans du 31 mai 2018 ;
2°) d'annuler le titre exécutoire n° 4347 du 10 janvier 2012 émis en vue du paiement de la somme de 194 824 euros correspondant aux frais de restauration des élèves des collèges de la commune au titre de l'année 2006 ;
3°) subsidiairement, de prescrire une mesure d'expertise afin de déterminer les sommes susceptibles d'être mises à la charge du département ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Pierre-des-Corps le versement à son profit d'une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Le département soutient que :
- sur la régularité du jugement attaqué : les premiers juges n'ont pas répondu au moyen, qui n'était pas inopérant, tiré du défaut de publication régulière de la délégation de signature accordée à M.E... ;
- sur le bien fondé du jugement :
- le titre exécutoire contesté a été émis par une autorité incompétente, dès lors qu'il ne comporte ni la signature, ni les nom, prénom et qualité de son auteur, et que le bordereau-journal produit en première instance ne comporte pas davantage les nom, prénom et qualité de son signataire ;
- M. E...ne bénéficiait pas d'une délégation de signature régulière à l'effet de signer le bordereau-journal ;
- le titre exécutoire ne comporte pas les bases de la liquidation de la créance ;
- le titre exécutoire est dépourvu de base légale, dès lors que le courrier signé par le président du conseil général d'Indre-et-Loire le 15 décembre 2004 ne saurait être considéré comme ayant valu engagement du département à assumer la charge financière de la restauration des élèves des trois collèges de la commune de Saint-Pierre-des-Corps au-delà des termes prévus par la convention qui liait précédemment la commune à l'Etat, auquel le département a entendu se substituer ;
- subsidiairement, l'attitude fautive de la commune, qui a volontairement conserver jusqu'en 2009 la gestion du service de restauration des trois collèges situés sur son territoire et n'a jamais sollicité que le département assure lui-même ce service en application des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'éducation, alors que département lui avait indiqué qu'il ne compenserait pas ce service au-delà ce que versait l'Etat avant le 1er janvier 2005, est de nature à exonérer totalement le département de sa responsabilité ;
- très subsidiairement, la créance dont se prévaut la commune n'est justifiée ni dans son existence ni dans son montant ;
- plus subsidiairement encore, il y a lieu de prescrire une expertise pour évaluer avec certitude le montant du déficit allégué par la Commune et identifier la fraction de ce déficit qui était effectivement nécessaire, dans le cadre d'une gestion normale, à la bonne exécution de service de restauration scolaire.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 février 2019 et le 8 mars 2019, la commune de Saint-Pierre-des-Corps, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du département d'Indre-et-Loire la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La commune soutient qu'aucun des moyens soulevés par le département d'Indre-et-Loire n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'éducation ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 modifiée relative à la répartition des compétences
entre les communes les départements les régions et l'Etat ;
- la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Besse ;
- les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public,
- et les observations de MeD..., représentant le département d'Indre-et-Loire, et de MeC..., représentant la commune de Saint-Pierre-des-Corps.
Considérant ce qui suit :
1. La commune de Saint-Pierre-des-Corps, sur le territoire de laquelle se trouvent trois collèges publics, assurait jusqu'à la fin de l'année 2004 le service de restauration scolaire des élèves de ces collèges et percevait à ce titre une subvention annuelle de l'Etat sur la base de conventions conclues avec celui-ci. A la suite de l'entrée en vigueur le 1er janvier 2005 des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'éducation, dans leur rédaction issue de l'article 82 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, confiant aux départements la charge d'assurer la restauration des élèves des collèges, la commune de Saint-Pierre-des-Corps a continué d'assurer ce service jusqu'en septembre 2009, date à compter de laquelle le département d'Indre-et-Loire a seulement lui-même effectivement assuré la prise en charge de ce service de restauration des collégiens par la voie d'une délégation de service public. Le 10 janvier 2012, le maire de Saint-Pierre-des-Corps a émis à l'encontre du département cinq titres exécutoires correspondant aux frais de restauration collective exposés par la commune au cours des années 2005, 2006, 2007 et 2008 et du 1er semestre 2009, et non couverts par les subventions versées par le département d'Indre-et-Loire. Le département d'Indre-et-Loire relève appel du jugement du 31 mai 2018 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation du titre exécutoire n° 4347 du 10 janvier 2012 en vue du paiement de la somme de 194 824 euros correspondant aux frais de restauration scolaire des élèves des collèges de Saint-Pierre-des-Corps au titre de l'année 2006.
Sur la régularité du jugement :
2. Il ressort des pièces du dossier de première instance et des mentions du jugement attaqué que le département d'Indre-et-Loire n'a soulevé le moyen tiré du défaut de publication régulière de la délégation de signature accordée à M.E..., signataire du bordereau de titres de recettes afférent au titre exécutoire contesté, que par une note en délibéré enregistrée au greffe du tribunal administratif d'Orléans et visée par le jugement, le 18 mai 2018, soit postérieurement à la clôture de l'instruction devant le tribunal. Par suite, le moyen tiré de ce que le tribunal aurait omis de statuer sur ce moyen et ainsi entaché son jugement d'irrégularité, doit être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement :
3. En premier lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " (...) 4° Une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable sous pli simple. (...) / En application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délai de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ". Il résulte de ces dispositions du code général des collectivités territoriales, éclairées par les travaux préparatoires de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures d'où ses deux derniers alinéas sont issus, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, au sens de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, codifié depuis lors au premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, de même par voie de conséquence que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur.
4. Toutefois, et d'autre part, aux termes de l'article 1er de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration : " Sont considérés comme autorités administratives au sens de la présente loi les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif ", et aux termes de l'article 4 de la même loi applicable en l'espèce : " Dans ses relations avec l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne (...) / Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ".
5. Or, le législateur, qui a eu pour objectif d'améliorer l'accès des citoyens aux règles de droit et la transparence administrative, n'a pas entendu régir, par les dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 et celles de l'article L. 1617-5 précité qui s'y réfèrent, les relations entre les personnes morales de droit public. Par suite, une collectivité territoriale ne peut utilement se prévaloir de ces dispositions à l'encontre d'une décision émise par une autre collectivité territoriale.
6. Par ailleurs, le bordereau-journal de titres de recettes produit par la commune de Saint-Pierre-des-Corps, afférent au titre exécutoire contesté, comporte, précédée de la mention " Pour le maire, l'adjoint au maire ", la signature de M.E..., troisième adjoint, qui disposait d'une délégation de signature consentie par un arrêté du maire 2 juin 2008 à l'effet de signer les " Bordereaux de mandats et mandats, bordereaux et titres de recette tant pour le budget principal que pour les budgets annexes ", ainsi que " Tous les autres documents comptables courants (certificats) (...) ". En outre, par une attestation du 21 février 2019 dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, le maire de Saint-Pierre-des-Corps a certifié que cet arrêté du 2 juin 2008 a fait l'objet d'un affichage régulier en mairie et a été publié au recueil des actes administratifs de la commune.
7. Il résulte ainsi de ce qui précède que les moyens tirés de ce que le titre litigieux serait irrégulier, en ce qu'il ne satisferait pas aux exigences de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 et de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, faute de comporter les nom, prénom et signature de son auteur, et en ce qu'il aurait été émis par une autorité incompétente, doivent être écartés.
8. En deuxième lieu, un état exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la dette, alors même qu'il est émis par une personne publique autre que l'Etat, pour lequel cette obligation est expressément prévue par l'article 81 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. En application de ce principe, une collectivité territoriale ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge du redevable.
9. Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire en litige comporte les mentions " Participation restauration collèges 2006 - FRE du 29/01/07 - tableaux détermination des coûts ". Par ailleurs, le département d'Indre-et-Loire ne conteste pas avoir été destinataire de ce titre auquel étaient jointes la délibération du conseil municipal fixant le tarif des repas pour l'année en cause, ainsi que la facture correspondante à cette même année qui précisait le détail du montant de 194 824 euros qui lui était réclamé, en indiquant le prix moyen du repas, le nombre de repas et le reste à payer à la charge du département après déduction des recettes déjà perçues. Les mentions portées tant sur le titre exécutoire que sur la facture qui lui était jointe, laquelle détaillait ainsi les bases de liquidation de la somme réclamée, ont dès lors permis au département de connaître la nature et l'objet de la contribution qui lui était demandée, et d'en discuter les bases de liquidation. Par suite, le moyen tiré de ce que le titre exécutoire contesté ne comportait pas les bases de liquidation de la somme réclamée doit être écarté.
10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'éducation, dans sa rédaction applicable à compter du 1er janvier 2005 : " Le département a la charge des collèges. A ce titre, il en assure la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement, à l'exception, d'une part, des dépenses pédagogiques à la charge de l'Etat dont la liste est arrêtée par décret et, d'autre part, des dépenses de personnels prévues à l'article L. 211-8 sous réserve des dispositions de l'article L. 216-1. / Le département assure (...) la restauration (...) dans les collèges dont il a la charge ". Le III de l'article L. 213-6 du même code dispose par ailleurs : " (...) Le département est substitué à l'Etat dans les contrats de toute nature que celui-ci avait conclus pour l'aménagement, l'entretien et la conservation des biens ainsi que pour le fonctionnement des services. L'Etat constate cette substitution et la notifie à ses cocontractants. (...) ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 421-23 de ce même code : " (...) Le chef d'établissement (...) assure la gestion du service de demi-pension conformément aux modalités d'exploitation définies par la collectivité compétente. Un décret détermine les conditions de fixation des tarifs de restauration scolaire et d'évolution de ceux-ci en fonction du coût, du mode de production des repas et des prestations servies. Une convention passée entre l'établissement et, selon le cas, le conseil général ou le conseil régional précise les modalités d'exercice de leurs compétences respectives ". Il résulte de ces dispositions qu'alors même que le service de la restauration scolaire fourni aux élèves des collèges de l'enseignement public constitue un service public administratif à caractère facultatif, les dépenses qui en résultent présentent pour les départements le caractère de dépenses obligatoires dès lors qu'ils n'ont pas entendu supprimer ce service. En conséquence, le département d'Indre-et-Loire, dont le président avait d'ailleurs indiqué à la commune de Saint-Pierre-des-Corps, par un courrier du 15 décembre 2004, qu'il proposerait à l'assemblée départementale l'inscription d'un crédit destiné à assurer la pérennité de la restauration scolaire des trois collèges de la commune, n'est pas fondé à soutenir que le titre de recette litigieux serait dépourvu de base légale.
11. En quatrième lieu, il résulte de l'instruction que la commune de Saint-Pierre-des-Corps, qui avait demandé dès le 22 octobre 2004 au département d'Indre-et-Loire de lui faire connaître les modalités selon lesquelles il envisageait d'assumer sa nouvelle compétence à compter du 1er janvier 2005, n'a continué d'assurer le service de restauration pour les élèves fréquentant les trois collèges publics situés sur son territoire, à compter de cette date et jusqu'à la fin du premier semestre 2009, qu'afin de garantir la continuité du service public dans l'intérêt des familles et des élèves face à la carence du département à assurer sa prise en charge, ainsi qu'il y était légalement tenu dès lors qu'il n'avait pas pris la décision de le supprimer. Dans ces conditions, le département ne peut sérieusement soutenir qu'en décidant de continuer d'assurer le service de restauration scolaire au-delà du 1er janvier 2005, la commune de Saint-Pierre-des-Corps aurait commis une faute susceptible de l'exonérer de tout ou partie de la créance mise à sa charge par le titre de recettes contesté.
12. En cinquième et dernier lieu, il résulte de l'instruction que, comme l'ont relevé les premiers juges, la commune de Saint-Pierre-des-Corps a justifié du montant du titre de recette en litige, correspondant au reste à payer par le département, en produisant des décomptes détaillant les coûts de la restauration scolaire des collèges pour la période concernée, calculés à partir du coût de revient d'un repas, du nombre de repas fournis au cours de la période, du montant total du coût de revient des repas, du montant des recettes perçues sur les familles et du montant de la subvention de l'Etat perçue par le département et reversée par celui-ci à la commune. Or, le département d'Indre-et-Loire ne conteste pas sérieusement ces éléments ni ne démontre le caractère surévalué des coûts exposés par la commune. Par suite, sans qu'il soit nécessaire d'ordonner avant-dire droit une expertise, le moyen tiré du défaut de justification du montant du titre de recette doit être écarté.
13. Il résulte de tout ce qui précède que le département d'Indre-et-Loire n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Pierre-des-Corps, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que demande le département d'Indre-et-Loire au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du département d'Indre-et-Loire, sur le fondement de ces mêmes dispositions, une somme de 1 000 euros à verser à la commune de Saint-Pierre-des-Corps.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête du département d'Indre-et-Loire est rejetée.
Article 2 : Le département d'Indre-et-Loire versera à la commune de Saint-Pierre-des-Corps la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au département d'Indre-et-Loire et à la commune de Saint-Pierre-des-Corps.
Délibéré après l'audience du 12 mars 2019, à laquelle siégeaient :
- M. Lainé, président de chambre,
- Mme Tiger-Winterhalter, présidente assesseure,
- M. Besse, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 29 mars 2019.
Le rapporteur,
P. BesseLe président,
L. Lainé
Le greffier,
V. Desbouillons
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 18NT02876