Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire ampliatif, enregistrés les 6 février et 15 avril 2015, M. P..., MmeZ..., M.M..., M.W..., M.H..., MmeAF..., M.AB..., M.O..., M.X..., M.AC..., MmeY..., M.B..., M.U..., M.F..., M.A..., M. Q...et la société civile immobilière Tyfa, représentés par MeAD..., demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 2 décembre 2014 ;
2°) d'annuler la délibération contestée ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Mésanger, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 2 000 euros pour les frais de première instance, et de 2 500 euros pour les frais d'appel.
Ils soutiennent que :
- sur la régularité du jugement attaqué :
. il est entaché d'omission à statuer sur la légalité d'un zonage A en zone urbanisée ;
. il est entaché d'insuffisance de motivation dès lors que les premiers juges ont validé le zonage sans étudier les caractéristiques propres des différentes parcelles situées dans des villages différents.
- sur le bien-fondé du jugement attaqué :
. la délibération contestée méconnait les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dès lors que les modalités de la concertation prévues par la délibération du 8 novembre 2007 ont été modifiées à trois reprises lors de l'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU), ce qui a privé les intéressés d'une garantie en supprimant les réunions par secteurs, alors que les modalités de la concertation doivent être définies par une seule délibération, que leur modification engendre une insécurité du public sur ses possibilités d'expression, et que les modifications ne peuvent pas supprimer des modalités de concertation ;
. le PLU est entaché de contradiction interne et d'incohérence dès lors que ses objectifs n'ont pas été respectés, notamment en ce qui concerne les critères des zones ouvertes à l'urbanisation et alors que certaines zones remplissant les critères sont fermées à l'urbanisation ;
. le classement en zone Ah des villages de La Cormerie- Cremetterie, La Rousselière, La Cité des Etourneaux et La Mondaire est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que ces villages sont dépourvus de lien avec l'espace agricole, que les auteurs du PLU n'ont pas respecté les critères fixés en classant en zone constructible des petits hameaux présentant une urbanisation dispersée, tel la Poupardière, alors que le village des Etourneaux remplit trois des quatre critères posés par le PLU, à savoir la présence d'un assainissement collectif non saturé, l'existence de terrains en " dent creuse " et l'absence de desserte par une route départementale, le critère lié à l'éloignement du bourg n'étant pas déterminant et des possibilités d'assainissement individuels existant dans certains terrains en " dent creuse ", que ce secteur n'abrite aucune exploitation agricole et qu'il est urbanisé ;
. le classement en zone A des parcelles YH 14 à 16 au lieu-dit La Coutume est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que ces parcelles ont été utilisées pour le stockage dans le cadre d'une activité artisanale, qu'elles n'ont aucun lien avec l'espace boisé remarquable et qu'elles ne supportent pas de zone humide ;
. le classement en zone A de la parcelle ZO 276 au lieu-dit les Hautes Haies est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que cette parcelle, qui jouxte sur deux côtés des parcelles bâties, est située en dehors de la zone humide et n'en présente aucune caractéristique ;
. la décision contestée méconnait les dispositions de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme dès lors que de nombreuses parcelles ont été classées en zone A alors qu'elles ne correspondent pas à un zonage agricole.
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juin 2015, la commune de Mésanger conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M. P...et des autres requérants le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code rural ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Piltant,
- les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public,
- et les observations de MeAD..., représentant M. P...et les autres requérants, et de MeD..., représentant la commune de Mésanger.
1. Considérant que, par délibération du 18 juillet 2013, le conseil municipal de Mésanger (Loire-Atlantique), a approuvé le projet de plan local d'urbanisme de cette commune ; que M. P..., MmeZ..., M.M..., M.W..., M.H..., MmeAF..., M.AB..., M.O..., M.X..., M.AC..., MmeY..., M.B..., M.U..., M.F..., M.A..., M. Q...et la société civile immobilière Tyfa relèvent appel du jugement du 14 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Considérant, d'une part, que le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait entaché d'omission à statuer, les premiers juges ne s'étant pas prononcés sur la légalité d'un zonage A en zone urbanisée, n'est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé ; qu'il ressort d'autre part des points 10 à 13 du jugement attaqué que les premiers juges ont suffisamment motivé leur jugement et se sont prononcés sur la légalité du zonage en étudiant les caractéristiques des différentes parcelles dont le classement était contesté ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à invoquer l'irrégularité du jugement attaqué ;
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne la concertation :
3. Considérant qu'aux termes du I de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) / Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées (...) " ; que si, en application de ces dispositions de l'article L. 300-2, les opérations d'élaboration ou de révision d'un plan local d'urbanisme ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, les modalités de celle-ci telles que définies par la délibération doivent être respectées sous peine d'illégalité de la procédure ;
4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que par délibération du 8 novembre 2007 le conseil municipal de Mésanger a défini les modalités d'une concertation, consistant en l'organisation de réunions par secteurs géographiques de la commune ainsi que la tenue de deux autres réunions publiques, une information du public par voie de presse et l'exposition dans le hall de la mairie d'un panneau de présentation du projet ; que, par délibération du 3 septembre 2008, il a remplacé la tenue des deux réunions publiques et la tenue des réunions par secteurs géographiques par la tenue de quatre réunions publiques indépendantes des secteurs géographiques de la commune ; que, par délibération du 9 décembre 2008, le conseil municipal a décidé d'ouvrir un registre de consultation du public ; qu'enfin, par délibération du 20 septembre 2012, il a supprimé la tenue de la quatrième et dernière réunion publique ;
5. Considérant, en premier lieu, qu'il ne résulte pas des termes des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme que les modalités de la concertation sur lesquelles le conseil municipal a délibéré ne pourraient pas être modifiées par ce même conseil ;
6. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la délibération du 8 novembre 2012 présentant le bilan de la concertation que celle-ci a consisté notamment en un registre mis à disposition du public et contenant 24 observations, en des articles dans le bulletin municipal, distribué à l'ensemble des foyers de la commune, en un débat sur le plan d'aménagement et de développement durable en séance publique le 26 mai 2011, en l'exposition en mairie d'un panneau de présentation du projet, de juillet 2011 au 14 septembre 2012, et en la tenue de trois réunions publiques les 30 mai 2011, 5 juin 2012 et 18 octobre 2012 ; que dès lors les modalités définies pour la concertation, telles qu'elles résultent de la combinaison des délibérations rappelées au point précédent, ont été respectées ;
7. Considérant, enfin, qu'alors même que les réunions par secteurs ont été remplacées par des réunions publiques et que la quatrième réunion publique a été supprimée, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications apportées aux prévisions initiales résultant de la délibération du 8 novembre 2007 auraient, dans les circonstances de l'espèce, privé cette concertation de portée effective ; qu'il ne ressort en outre d'aucune des pièces du dossier que le public aurait été en l'espèce privé d'une garantie au cours de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme, ni que les droits des conseillers municipaux auraient été méconnus ;
8. Considérant qu'il suit de ce qui précède, d'une part, que les modalités de la concertation, telles que résultant des délibérations successives mentionnées ci-dessus, ont été respectées et, d'autre part, que les modifications apportées le conseil municipal aux modalités de concertation telles qu'elles avaient été déterminées par la délibération du 8 novembre 2007 n'ont pas privé d'effet utile l'association des habitants et des autres participants à l'élaboration du projet de plan local d'urbanisme ; que les requérants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que les dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme auraient été méconnues ;
En ce qui concerne le moyen tiré de l'incohérence du plan local d'urbanisme :
9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme, alors applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. / Il justifie les objectifs compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. " ; qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. " ;
10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que les auteurs du plan local d'urbanisme, qui ont estimé l'évolution des besoins en logements à 320 voire 330 unités sur dix ans, au regard du taux de croissance prévisible de la population locale, ont entendu privilégier l'extension de l'urbanisation sur les parcelles proches du centre-bourg et de la zone agglomérée et la rendre plus difficile dans les autres secteurs de la commune, en particulier dans les hameaux, adoptant ainsi un parti d'aménagement consistant à circonscrire l'extension de l'urbanisation et à la soumettre à condition, dans les hameaux ; qu'ils ont ainsi fixé un objectif de protection des activités agricoles et de gestion économe du foncier agricole, approuvé par la commission départementale des espaces agricoles dans son avis du 18 mars 2013, notamment à travers la mise en oeuvre de quatre principaux critères de constructibilité tenant à la proximité des secteurs ou hameaux concernés avec le centre bourg, à leur absence de desserte exclusive par une route départementale, à leurs capacités effectives d'assainissement collectif, lesquelles sont priorisées, ainsi qu'à la préservation des espaces naturels et agricoles ; que la mise en oeuvre de ces critères résulte des choix effectués par les auteurs du plan, qui ont pris en compte, d'une part, les capacités d'accueil du centre-bourg et des divers hameaux concernés et l'existence d'un projet d'extension urbaine au nord-ouest du centre bourg offrant à moyen terme une capacité d'accueil de 240 logements, et d'autre part le bâti existant dans les hameaux éloignés du centre-bourg, l'absence de desserte exclusive desdits hameaux par une route départementale et l'état des réseaux d'assainissement collectif desservant les hameaux en cause ; que la circonstance que le classement de certains hameaux, notamment les hameaux de la Poupardière et de Bigane, a été maintenu en zone constructible est sans incidence ; que, dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les classements opérés par les auteurs du plan seraient entachés de contradiction et d'incohérence au regard des objectifs poursuivis, explicités, notamment, dans le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durable ; que le moyen n'est pas fondé et doit être écarté ;
En ce qui concerne le zonage :
11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : 14°) (...) Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement peut délimiter des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. " ; qu'aux termes de l'article R. 123-7 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. / En zone A peuvent seules être autorisées : - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ; - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. / Les dispositions des trois alinéas précédents ne s'appliquent pas dans les secteurs délimités en application du deuxième alinéa du 14° de l'article L. 123-1-5. " ;
12. Considérant qu'il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles ; qu'il appartient ainsi aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ;
13. Considérant, en premier lieu, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont classé les quatre hameaux de La Cormerie, de la cité des Etourneaux, de La Mondaire et de La Rousselière en zone A, avec un classement spécifique en secteur Ah pour les parties centrales déjà construites de ces hameaux correspondant à des " secteurs de taille et capacité d'accueil limitées, pour le bâti existant, non agricole, dispersé, permettant seulement une évolution limitée de ce bâti " ; qu'il ressort des pièces du dossier que, si la totalité des parcelles de ces hameaux ne font pas l'objet d'une exploitation agricole, elles sont insérées dans des secteurs à forte dominante rurale et à caractère agricole traditionnel ; qu'il n'est pas établi par les requérants que ces parcelles ne pourraient pas faire l'objet d'une exploitation à caractère agricole ; que si la délibération contestée a pour objet de modifier le précédent zonage de ces secteurs en en limitant la constructibilité, les auteurs du plan local d'urbanisme ont cependant pris en considération les constructions existantes, en conférant un caractère constructible limité mais réel aux parcelles les plus proches des habitations existantes et en affectant les autres parcelles de ces hameaux à la zone A, en cohérence avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable qui, ainsi qu'il a été dit au point 10, tendent d'une part à préserver et conforter l'activité agricole et le caractère rural du territoire communal, et d'autre part à limiter l'extension de l'urbanisation en la concentrant au sein d'espaces déjà bâtis ; qu'ainsi, alors même que les parcelles en cause sont desservies par les réseaux, leur classement en zone A et Ah, eu égard à ce parti d'aménagement n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
14. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier et, notamment des documents cartographiques versés aux débats, que la parcelle ZO 276 située au lieudit Les Hautes Haies est comprise dans une zone humide et ne constitue pas une " dent creuse ", eu égard à sa localisation en dehors de l'enveloppe du bâti existant ; qu'au regard de ces éléments et compte tenu du parti d'aménagement retenu, en cohérence avec l'objectif des auteurs du plan local d'urbanisme tendant à protéger et conforter les espaces agricoles, les auteurs du plan n'ont pas fait une appréciation manifestement erronée de la situation de cette parcelle en la classant en zone A dans un secteur destiné à être protégé " en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles " ; que les circonstances que cette parcelle est bordée sur deux de ses côtés par des parcelles bâties, qu'elle constitue le jardin d'une parcelle supportant une construction et qu'elle est séparée par une haie d'arbres de la zone agricole dans laquelle elle a été incluse, ne sont pas davantage de nature à entacher la délibération en litige d'une erreur manifeste d'appréciation sur ce point ;
15. Considérant, en troisième lieu, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont classé les parcelles cadastrées YH 15 et 16, situées au lieudit La Coutume-La Bouzine, en zone A, alors qu'ils ont classé la parcelle voisine YH 14 en secteur Ad, correspondant à une aire de stockage de matériaux recyclés recouvrant le site d'une ancienne briquèterie ; qu'il ressort des pièces du dossier et, notamment des documents cartographiques, que les deux parcelles en litige sont situées au sein d'un vaste espace à vocation agricole, qu'elles jouxtent en leur partie nord-ouest un espace boisé remarquable de plusieurs hectares et supportent en leur partie nord-est une vaste zone humide ; que la circonstance que ces parcelles seraient raccordées aux réseaux et qu'elles auraient été utilisées en tant que zone de dépôt de bois et de scierie est sans incidence sur la légalité du classement ; qu'ainsi, et alors même que les deux parcelles en litige étaient auparavant classées en zone NAf du plan d'occupation des sols, et compte tenu du parti d'aménagement retenu, en cohérence avec l'objectif du projet d'aménagement et de développement durable tendant à protéger et conforter les espaces agricoles et naturels, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas fait une appréciation manifestement erronée de la situation de ces deux parcelles en les classant en zone A ;
16. Considérant, enfin, que le moyen tiré de ce que la délibération contestée méconnait les dispositions de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, dès lors que de nombreuses parcelles ont été classées en zone A alors qu'elles ne correspondent pas à un zonage agricole, n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant au juge d'en apprécier le bien-fondé ; qu'il ne peut, dès lors, qu'être rejeté ;
17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. P... et les autres requérants ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Mésanger, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme sollicitée par M. P... et les autres requérants ; qu'il y a lieu de mettre à la charge de chaque requérant le versement d'une somme de 100 euros à la commune de Mésanger au même titre ;
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. P... et des autres requérants est rejetée.
Article 2 : M.P..., MmeZ..., M.M..., M.W..., M.H..., MmeAF..., M.AB..., M.O..., M.X..., M.AC..., MmeY..., M.B..., M.U..., M.F..., M.A..., M. Q...et la société civile immobilière Tyfa verseront chacun à la commune de Mésanger la somme de 100 (cent) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. G... P..., à Mme R...Z..., à M. N... M..., à M. C... -AG...W..., à M. L... H..., à Mme J...AF..., à M. G... AB..., à M. C... -AG...O..., à M. K... X..., à M. S... AC..., à Mme T...Y..., à M. AA... B..., à M. E... U..., à M. I... F..., à M. C... A..., à M. V... Q..., à la SCI Tyfa et à la commune de Mésanger.
Délibéré après l'audience du 4 mars 2016, à laquelle siégeaient :
- M. Francfort, président,
- M. Mony, premier conseiller,
- Mme Piltant, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 25 mars 2016.
Le rapporteur,
Ch. PILTANTLe président,
J. FRANCFORT
Le greffier,
Ch. GOY
La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 15NT00428