Par un arrêt avant dire droit et un arrêt n° 12PA00890 des 13 décembre 2012 et 27 juin 2013, la cour administrative d'appel de Paris, sur appel du ministre de la culture et de la communication, a, d'une part, annulé la décision du 12 octobre 2009 du ministre de la culture et de la communication en tant qu'elle refuse à M. B...la consultation de certains des documents non classifiés et enjoint au ministre de la culture et de la communication de permettre la consultation de ces documents, d'autre part, rejeté le surplus des conclusions d'appel du ministre de la culture et de la communication ainsi que le surplus de la demande présentée par M. B...devant le tribunal administratif de Paris.
Par deux décisions n° 373019 des 30 avril 2014 et 1er octobre 2015, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, d'une part, refusé d'admettre les conclusions du pourvoi dirigées contre l'arrêt du 27 juin 2013 de la cour administrative d'appel de Paris en tant qu'il s'est prononcé sur les documents d'archives non classifiés " secret défense " en possession du ministre de la culture et de la communication et, d'autre part, annulé cet arrêt en tant qu'il statue sur la consultation anticipée d'archives classifiées au titre du secret de la défense nationale et renvoyé l'affaire, dans cette mesure, devant la même cour.
Procédure devant la cour :
Par son recours, enregistré le 22 février 2012 sous le n° 12PA00890 et le 6 octobre 2015 sous le n° 15PA03744 après cassation partielle, le ministre de la culture, représenté par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande à la Cour d'annuler le jugement n° 1002450 du 15 décembre 2011 du tribunal administratif de Paris en tant qu'il annule sa décision du 12 octobre 2009 refusant de communiquer les documents classifiés au titre du secret de la défense nationale sollicités par M. B..., de rejeter la demande de M. B... tendant à l'annulation de sa décision du 12 octobre 2009 en tant qu'elle refuse de procéder à la communication de ces documents et de mettre à la charge de M. B...une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un arrêt du 3 novembre 2016, la Cour a, avant-dire-droit sur le recours présenté par le ministre de la culture, ordonné un supplément d'instruction aux fins d'enjoindre au ministre de l'intérieur de saisir sans délai la Commission consultative du secret de la défense nationale d'une demande tendant à la déclassification de ces documents, de lui communiquer l'avis de cette commission et tous éléments sur les motifs de la non-communication des documents.
Par un second arrêt avant-dire-droit du 12 octobre 2017, la Cour a assorti cette injonction d'une astreinte de 100 euros par jour de retard à compter du lendemain de la notification de l'arrêt.
Par cinq mémoires enregistrés les 20 décembre 2017, 13 février 2018, 28 février 2018, 12 avril 2018 et 15 juin 2018, le ministre de l'intérieur indique, dans le dernier état de ses écritures, que :
- il a exécuté l'injonction de la Cour en saisissant la Commission consultative du secret de la défense nationale ;
- la Commission consultative du secret de la défense nationale a rendu trois avis les 15 février, 15 mars et 19 avril 2018, par lesquels elle a respectivement émis un avis favorable à la déclassification de 82 documents datant du 22 décembre 1961 au 28 juillet 1989, de 600 documents datant du 5 janvier 1961 au 14 février 1990 et de 16 documents datant du 10 décembre 1959 au 15 février 1962, à l'exception des mentions à caractère technique ou interne qu'il apparaîtrait nécessaire au ministre de l'intérieur de protéger, et un avis défavorable à la déclassification, respectivement, de 4, 12 et 3 documents émanant de la direction générale de la sécurité intérieure ;
- il a décidé, par décision du 11 avril 2018, de procéder à la déclassification des 600 documents visés par l'avis du 15 mars 2018 et de ne pas déclassifier les 12 documents pour lesquels la Commission consultative du secret de la défense nationale a rendu le même jour un avis défavorable ;
- il doit examiner l'opportunité de déclassifier les documents pour lesquels la Commission consultative du secret de la défense nationale a émis un avis favorable les 15 février 2018 et 19 avril 2018 ;
- en cas de déclassification, il lui appartient également d'examiner si la consultation par dérogation de ces documents ne serait pas susceptible de porter atteinte à d'autres secrets protégés.
Par des mémoires enregistrés les 13 décembre 2017, 11 juin 2018 et 20 juin 2018, M. B..., représenté par la SCP Waquet-Farge-Hazan, conclut, dans le dernier état de ses écritures :
- au rejet du recours du ministre de la culture ;
- à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur de préciser la concordance entre la numérotation des documents telle qu'elle apparaît dans l'avis de la Commission consultative du secret de la défense nationale et celle employée par les archives nationales ;
- à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur de lui communiquer les documents ayant fait l'objet de sa décision de déclassification, sous astreinte ;
- à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
- faute pour le ministre de l'intérieur de préciser la concordance entre la numérotation employée dans l'avis de la Commission et celle utilisée par les archives nationales, il ne peut s'assurer que l'administration exécute sa décision de déclassification en accord avec l'avis de la Commission ;
- l'injonction de communiquer est indispensable au regard de l'inertie de l'administration ;
- la durée excessive de la procédure imputable à l'inertie de l'administration a généré pour lui des frais de procédure importants.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code pénal ;
- le code de la défense ;
- le code du patrimoine ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Nguyên Duy,
- les conclusions de M. Romnicianu, rapporteur public,
- et les observations de Me Verdy, avocat de M.B....
1. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 213-2 du code du patrimoine : " Par dérogation aux dispositions de l'article L. 213-1 : I. - Les archives publiques sont communicables de plein droit à l'expiration d'un délai de : (...) 3° Cinquante ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, pour les documents dont la communication porte atteinte au secret de la défense nationale, aux intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la protection de la vie privée, à l'exception des documents mentionnés aux 4° et 5° (...) ; 5° Cent ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, ou un délai de vingt-cinq ans à compter de la date du décès de l'intéressé si ce dernier délai est plus bref, pour les documents mentionnés au 4° qui se rapportent à une personne mineure. Les mêmes délais s'appliquent aux documents couverts ou ayant été couverts par le secret de la défense nationale dont la communication est de nature à porter atteinte à la sécurité de personnes nommément désignées ou facilement identifiables. " ;
2. Considérant que l'article 413-9 du code pénal définit comme présentant un caractère de secret de la défense nationale " les procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers intéressant la défense nationale qui ont fait l'objet de mesures de classification destinées à restreindre leur diffusion ou leur accès " ; qu'aux termes du I de l'article L. 213-3 du code du patrimoine : " L'autorisation de consultation de documents d'archives publiques avant l'expiration des délais fixés au I de l'article L. 213-2 peut être accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger. (...) l'autorisation est accordée par l'administration des archives aux personnes qui en font la demande après accord de l'autorité dont émanent les documents " ;
3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 2312-4 du code de la défense : " Une juridiction française dans le cadre d'une procédure engagée devant elle (...) peut demander la déclassification et la communication d'informations, protégées au titre du secret de la défense nationale, à l'autorité administrative en charge de la classification. Cette demande est motivée. L'autorité administrative saisit sans délai la Commission consultative du secret de la défense nationale " ; qu'aux termes de l'article L. 2312-7 du même code : " La Commission consultative du secret de la défense nationale émet un avis dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. (...) / Le sens de l'avis peut être favorable, favorable à une déclassification partielle ou défavorable. / L'avis de la commission est transmis à l'autorité administrative ayant procédé à la classification " ; que l'article L. 2312-8 de ce code dispose que : " Dans le délai de quinze jours francs à compter de la réception de l'avis de la Commission consultative du secret de la défense nationale, ou à l'expiration du délai de deux mois mentionné à l'article L. 2312-7, l'autorité administrative notifie sa décision, assortie du sens de l'avis, à la juridiction ou au président de la commission parlementaire ayant demandé la déclassification et la communication d'informations classifiées (...) " ;
4. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que le législateur n'a entendu exclure aucune archive publique de la possibilité de consultation anticipée prévue par les dispositions de l'article L. 213-3 du code du patrimoine, mais que, dans l'hypothèse où la demande de consultation anticipée adressée à l'administration chargée des archives et transmise à l'autorité de laquelle émanent les documents porte sur des archives classifiées au sens de l'article 413-9 du code pénal, la satisfaction de l'intérêt légitime du demandeur doit être conciliée avec le respect du secret de la défense nationale ; qu'il en résulte qu'il appartient à l'administration de laquelle émanent les documents classifiés d'examiner l'opportunité de procéder à leur déclassification ; que, dans le cas où elle estime que la classification demeure justifiée, il lui appartient d'informer l'administration chargée des archives qu'elle s'oppose, pour cette raison, à leur consultation anticipée ; qu'à défaut d'accord de l'autorité de laquelle émanent les documents dont la consultation est demandée, l'administration chargée des archives est tenue de rejeter la demande de consultation anticipée dont elle est saisie ;
5. Considérant que, pour s'opposer à la communication à M.B..., professeur honoraire à l'université de Montréal qui effectue des recherches en vue de la publication d'un ouvrage sur " la Guinée de Sékou Touré ", de documents d'archives publiques couverts par le secret de la défense nationale, provenant du service de coopération technique internationale de la police de la direction générale de la police nationale, le ministre de la culture a indiqué que le ministre de l'intérieur a estimé que le refus de consultation de ces archives était justifié par la nécessité de protéger la sûreté de la France et celle d'autres Etats étrangers ainsi que la vie privée des personnes nommément désignées et de leurs ayants droit ; que considérant que de telles affirmations, compte tenu de leur caractère trop imprécis et général, ne permettaient pas de déterminer si le refus de déclassification et de consultation de ces documents était justifié, eu égard à la légitimité et au sérieux de la demande de M.B..., la Cour a enjoint, par un arrêt du 3 novembre 2016, au ministre de l'intérieur de saisir sans délai la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) d'une demande tendant à la déclassification de ces documents ; que cet arrêt précisait que le sens de l'avis de la CCSDN et, le cas échéant, les éléments d'information sur les raisons de la classification des documents en cause au titre du secret de la défense nationale devaient parvenir à la Cour dans un délai de quatre mois à compter de la notification de son arrêt ; que, faute pour le ministre de l'intérieur d'avoir pris les mesures nécessaires pour assurer l'exécution de cet arrêt à l'expiration du délai qui lui avait été imparti, la Cour a, par un arrêt du 12 octobre 2017, assorti cette injonction d'une astreinte de 100 euros par jour de retard à compter du lendemain de la notification de cet arrêt ; qu'à la suite du prononcé de cette mesure, le ministre de l'intérieur a procédé, les 19 décembre 2017 et 5 février 2018, au recensement et à la communication des documents classifiés sollicités par M. B...à la CCSDN et a officiellement saisi la commission le 16 février suivant ; que la commission a rendu trois avis les 15 février, 15 mars et 19 avril 2018, aux termes desquels elle a respectivement émis un avis favorable à la déclassification de 82 documents datant du 22 décembre 1961 au 28 juillet 1989, de 600 documents datant du 5 janvier 1961 au 14 février 1990 et de 16 documents datant du 10 décembre 1959 au 15 février 1962, à l'exception des mentions à caractère technique ou interne qu'il apparaîtrait nécessaire au ministre de l'intérieur de protéger, et un avis défavorable à la déclassification respectivement de 4 documents non listés ainsi que de 12 et de 3 documents émanant de la direction générale de la sécurité intérieure ;
Sur l'appel principal du ministre de la culture :
En ce qui concerne les documents ayant fait l'objet d'un avis favorable de la Commission consultative du secret de la défense nationale :
6. Considérant que, par les trois avis mentionnés au point 5, la Commission consultative du secret de la défense nationale s'est prononcée en faveur de la déclassification de 698 documents, à l'exception des mentions à caractère technique ou interne qu'il apparaîtrait nécessaire au ministre de l'intérieur de protéger ; qu'à la suite de ces avis, le ministre de l'intérieur a décidé, par décision du 11 avril 2018, de procéder à la déclassification des 600 archives publiques visées par l'avis du 15 mars 2018 ; que, dans son dernier mémoire enregistré aux greffes de la Cour le 15 juin 2018, le ministre de l'intérieur se borne à indiquer qu'il a chargé ses services d'examiner l'opportunité de déclasser les 98 autres documents et de vérifier que la communication des documents déclassifiés ne serait pas susceptible de porter atteinte à l'un des secrets protégés par la loi ; que, dans ces conditions et dès lors que le ministre de l'intérieur ne fait toujours état, plus de huit ans après la date de la décision attaquée, d'aucun motif précis susceptible de justifier le rejet de la demande de M. B...de déclassification et de consultation par dérogation de ces documents, alors que celui-ci justifie du sérieux et de la légitimité de ses recherches, la décision du 12 octobre 2009 par laquelle le ministre de la culture a, à la suite du refus du ministre de l'intérieur, refusé de les communiquer à M. B...doit être regardée comme étant entachée d'illégalité ;
7. Considérant par ailleurs que si le ministre de l'intérieur a indiqué que, parmi les documents sur lesquels la Commission consultative du secret de la défense nationale s'est prononcée, figure une note de l'ambassade de France en Côte d'Ivoire du 26 février 1963 qui était annexée au document 127/SCTIP et que l'examen de l'opportunité de déclasser ce document relèverait du ministre chargé des affaires étrangères, il est toutefois constant que la demande de M. B...tendait uniquement à la communication de documents d'archives publiques provenant du service de coopération technique internationale de la police du ministère de l'intérieur ;
En ce qui concerne les documents ayant fait l'objet d'un avis défavorable de la Commission consultative du secret de la défense nationale :
8. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit, la CCSDN a émis un avis défavorable à la déclassification de 19 documents, dont 15 émanant de la direction générale de la sécurité intérieure ; que le ministre de l'intérieur a déjà, par décision du 11 avril 2018, décidé de ne pas déclassifier 12 de ces 19 documents, conformément à l'avis rendu par la commission le 15 mars 2018 ; qu'eu égard aux avis défavorables émis par la CCSDN et dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que la divulgation de ces documents serait de nature à nuire aux relations entretenues avec certains Etats étrangers ou à l'activité des services de renseignements, c'est à bon droit que le ministre de l'intérieur a pu s'opposer à leur communication à M.B... ;
9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le ministre de la culture est uniquement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé la décision du ministre de la culture du 12 octobre 2009 rejetant la demande de consultation par dérogation de M. B...en tant qu'elle porte sur les 19 documents mentionnés au point 8 ;
Sur les conclusions à fin d'injonction présentées à titre incident par M.B... :
10. Considérant qu'en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution " ;
11. Considérant qu'eu égard aux motifs du présent arrêt, l'exécution de celui-ci implique uniquement qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur de communiquer à M. B...les 698 archives publiques mentionnées au point 6, dont la numérotation au regard de celle employée par les archives nationales a été précisée par le ministre de l'intérieur dans son mémoire produit le 15 juin 2018 ; qu'il y a lieu de prescrire au ministre de l'intérieur de procéder à cette communication dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, sans qu'il y ait lieu, en l'espèce, de prononcer une astreinte ;
Sur les frais liés à l'instance :
12. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par le ministre de la culture et par M. B... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1002450 du 15 décembre 2011 du tribunal administratif de Paris est annulé en ce qu'il a prononcé l'annulation de la décision du ministre de la culture du 12 octobre 2009 rejetant la demande de consultation par dérogation de M. B...en tant qu'elle porte sur les 19 documents mentionnés au point 8 du présent arrêt.
Article 2 : Le surplus des conclusions du recours du ministre de la culture est rejeté.
Article 3 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur de procéder à la communication à M. B... des archives mentionnées au point 6 dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 4 : Le surplus de la demande de première instance et des conclusions incidentes présentées en appel par M. B...sont rejetés.
Article 5 : La présente décision sera notifiée au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, au ministre de la culture et à M. A...B....
Délibéré après l'audience du 21 juin 2018, à laquelle siégeaient :
- Mme Pellissier, présidente de chambre,
- M. Legeai, premier conseiller,
- Mme Nguyên Duy, premier conseiller,
Lu en audience publique le 10 juillet 2018.
Le rapporteur,
P. NGUYÊN DUY La présidente,
S. PELLISSIER Le greffier,
A. LOUNISLa République mande et ordonne au ministre de la culture en ce qui le concerne ou à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N° 15PA03744