Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 5 septembre 2019, la Clinique de l'Estrée, représentée par Me C..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) de faire droit à sa demande de première instance ;
3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier en ce qu'il a à tort rejeté sa demande comme irrecevable ; aucune tardiveté ne pouvait lui être opposée en première instance, dans la mesure où, alors qu'elle ne recherchait pas la responsabilité des établissements de santé ayant émis des titres exécutoires illégaux, mais celle de l'État du fait d'une instruction illégale, le ministre a rejeté sa demande indemnitaire préalable le 11 septembre 2018 ;
- l'instruction du 23 décembre 2015, désormais abrogée, était illégale, dès lors qu'elle comportait des dispositions impératives prévoyant que les transports secondaires réalisés par des SMUR devaient dans certains cas être facturés à l'établissement d'origine ; le Conseil d'État a au contraire estimé, par une décision du 8 février 2017, qu'une SMUR n'intervient que dans le cadre de sa mission de service public d'aide médicale urgente, financée par la dotation dite " MIGAC " (missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation) ;
- l'illégalité de cette instruction, qui a fondé les titres de recettes émis par l'Assistance publique - hôpitaux de Paris (AP-HP), le centre hospitalier Robert Ballanger, le centre hospitalier de Saint-Denis et le centre hospitalier René Dubos de Pontoise, constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'État à son égard ;
- elle a subi un préjudice financier du fait de cette illégalité, dès lors qu'elle a fait une stricte application de l'instruction du 23 décembre 2015 en réglant systématiquement les transports secondaires provisoires qui lui étaient facturés ;
- à titre subsidiaire, l'illégalité de l'instruction du 23 décembre 2015 lui a fait perdre une chance de contester en temps utile les titres de recettes émis par l'AP-HP, le centre hospitalier Robert Ballanger, le centre hospitalier de Saint-Denis et le centre hospitalier René Dubos de Pontoise au titre de transports secondaires provisoires.
Par un mémoire enregistré le 7 avril 2021, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- la demande de première instance était tardive, les conclusions indemnitaires de la Clinique de l'Estrée ayant la même portée que des conclusions à fin d'annulation des titres exécutoires émis par l'AP-HP, le centre hospitalier Robert Ballanger, le centre hospitalier de Saint-Denis et le centre hospitalier René Dubos de Pontoise ;
- à titre subsidiaire, le préjudice invoqué par la requérante ne présente pas de lien de causalité direct et certain avec l'illégalité de l'instruction du 23 décembre 2015 ;
- en s'abstenant de contester les titres exécutoires dans les délais de recours contentieux, la Clinique de l'Estrée a commis une faute qui a contribué à son préjudice ;
- le préjudice financier n'est pas établi, faute de preuve formelle de paiement des titres exécutoires.
Vu les autres pièces du dossier.
La clôture de l'instruction est intervenue le 6 mai 2021.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B...,
- les conclusions de Mme Pena, rapporteur public,
- et les observations de Me A..., représentant la Clinique de l'Estrée.
Considérant ce qui suit :
1. Entre 2012 et 2015, la Clinique de l'Estrée a sollicité à plusieurs reprises les services de SMUR relevant de l'Assistance publique - hôpitaux de Paris (AP-HP), du centre hospitalier Robert Ballanger, du centre hospitalier de Saint-Denis et du centre hospitalier René Dubos de Pontoise, pour le transport secondaire de ses patients vers d'autres établissements de santé. Ces établissements de santé ont réclamé à la requérante le règlement des transports réalisés, par plusieurs titres exécutoires portant sur un montant total de 82 618,53 euros. Estimant que la responsabilité de l'État était engagée du fait de la publication d'une instruction n° DGOS/R2/2015/378 du 23 décembre 2015 du ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, relative aux modalités de facturation de ces transports, elle a demandé au ministre des solidarités et de la santé, par courrier du 9 juillet 2018, de lui verser la somme de 82 618,53 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis. Une décision implicite de rejet est née le 11 septembre 2018 du silence gardé par le ministre. La Clinique de l'Estrée relève appel du jugement du 5 juillet 2019 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'État à lui verser cette même somme.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. La Clinique de l'Estrée a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l'État à l'indemniser des préjudices subis du fait de l'illégalité d'une instruction ministérielle. Sa demande était ainsi fondée sur la faute commise par le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, quant à la détermination des modalités de facturation des transports secondaires inter-établissements par des SMUR. Par suite, alors même que le montant de ses prétentions indemnitaires était calculé au regard des titres exécutoires émis par l'AP-HP, le centre hospitalier Robert Ballanger, le centre hospitalier de Saint-Denis et le centre hospitalier René Dubos de Pontoise, la demande de la Clinique de l'Estrée devant le tribunal, dirigée contre l'État et invoquant l'illégalité d'un autre acte, n'avait pas la même portée que des recours en annulation contre ces titres. La requérante est dès lors fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a estimé que ses conclusions indemnitaires étaient irrecevables dès lors que le délai de recours contre les titres exécutoires était expiré.
3. Il y a lieu pour la cour d'évoquer et de statuer immédiatement sur les demandes de la Clinique de l'Estrée.
Sur les conclusions indemnitaires :
En ce qui concerne la faute :
4. D'une part, aux termes de l'article L. 162-22-13 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'instruction attaquée : " Il est créé, au sein de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (...), une dotation nationale de financement des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation des établissements de santé mentionnés aux a, b, c et d de l'article L. 162-22-6. Cette dotation participe notamment au financement des engagements relatifs aux missions mentionnées à l'article L. 6112-1 du code de la santé publique (...) ". Aux termes de l'article D. 162-6 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Peuvent être financées par la dotation nationale de financement des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation mentionnée à l'article L. 162-22-13 les dépenses correspondant aux missions d'intérêt général suivantes : (...) 2° La participation aux missions de santé publique mentionnées ci-dessous : (...) j) L'aide médicale urgente réalisée par les services d'aide médicale urgente et les services mobiles d'urgence et de réanimation respectivement mentionnés aux articles L. 6112-5 et R. 6123-10 du code de la santé publique (...) ", dont les dispositions ont été transférées aux articles L. 6311-2 et R. 6123-15 du même code.
5. D'autre part, aux termes de l'article L. 6112-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable : " Les établissements de santé peuvent être appelés à assurer, en tout ou partie, une ou plusieurs des missions de service public suivantes : (...) 8° L'aide médicale urgente (...) ". Aux termes de l'article R. 6123-1 du code de la santé publique : " L'exercice par un établissement de santé de l'activité de soins de médecine d'urgence (...) est autorisé selon une ou plusieurs des trois modalités suivantes : / 1° La régulation des appels adressés au service d'aide médicale urgente mentionné à l'article L. 6112-5 ; / 2° La prise en charge des patients par la structure mobile d'urgence et de réanimation, appelée SMUR (...) ; / 3° La prise en charge des patients accueillis dans la structure des urgences (...) ". Aux termes de son article
R. 6123-15 : " Dans le cadre de l'aide médicale urgente, la structure mobile d'urgence et de réanimation mentionnée à l'article R. 6123-1 a pour mission : / 1° D'assurer, en permanence, en tous lieux et prioritairement hors de l'établissement de santé auquel il est rattaché, la prise en charge d'un patient dont l'état requiert de façon urgente une prise en charge médicale et de réanimation, et, le cas échéant, et après régulation par le SAMU [service d'aide médicale urgente], le transport de ce patient vers un établissement de santé ; / 2° D'assurer le transfert entre deux établissements de santé d'un patient nécessitant une prise en charge médicale pendant le trajet. / Pour l'exercice de ces missions, l'équipe d'intervention de la structure mobile d'urgence et de réanimation comprend un médecin ". Enfin, aux termes de son article
R. 6123-16 : " Les interventions des SMUR (...) sont déclenchées et coordonnées par le SAMU ". À cette fin, le médecin régulateur du service d'aide médicale urgente peut, en vertu de l'article L. 1111-17 du même code, accéder, sauf opposition expresse précédemment manifestée par le patient, au dossier médical personnel de celui-ci.
6. Il résulte des dispositions du code de la santé publique mentionnées ci-dessus que la décision de transporter un patient par une SMUR, qui ne peut agir que dans le cadre de sa mission de service public d'aide médicale urgente, limitativement définie à l'article R. 6123-15 du code de la santé publique, est prise, sous sa responsabilité, par le médecin régulateur du SAMU, qui a estimé cette intervention médicalement justifiée au regard de l'état du patient. Par suite, en l'absence de dispositions prévoyant un autre mode de financement des transports assurés par les structures mobiles d'urgence et de réanimation pour transférer des patients entre deux établissements de santé, ces transports ont vocation à être financés par la dotation nationale de financement des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation.
7. Dès lors, l'instruction n° DGOS/R2/2015/378 du 23 décembre 2015 du ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, qui comporte sur ce point des dispositions impératives à caractère général, a méconnu le sens des dispositions qu'elle interprétait en affirmant que les transports secondaires provisoires, prévoyant un retour dans l'établissement d'origine dans le délai de quarante-huit heures, étaient facturables par l'établissement siège du SMUR à l'établissement d'origine.
En ce qui concerne le lien de causalité :
8. L'illégalité de l'instruction du 23 décembre 2015 constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'État, pour autant qu'elle ait été à l'origine d'un préjudice direct et certain. Or, si la Clinique de l'Estrée demande réparation du préjudice résultant du paiement de titres exécutoires émis par l'AP-HP, le centre hospitalier Robert Ballanger, le centre hospitalier de Saint-Denis et le centre hospitalier René Dubos de Pontoise, pour le remboursement de transports secondaires provisoires effectués par des SMUR, il ne résulte pas de l'instruction que lesdits titres aient été pris sur le fondement de cette instruction. Par ailleurs, la requérante ne saurait soutenir qu'elle a elle-même réglé les montants mis à sa charge par ces titres en application de l'instruction du 23 décembre 2015, qui n'était destinée qu'à éclairer les services relevant du ministère chargé de la santé, et alors que les dispositions précitées du code de la santé publique constituent la seule source de droit applicable. Il résulte au demeurant de l'instruction que la Clinique de l'Estrée a réglé certains titres exécutoires, correspondant à des transports secondaires réalisés par des SMUR, avant la publication de l'instruction du 23 décembre 2015. Pour les mêmes motifs, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la publication de l'instruction litigieuse l'a empêchée de contester en temps utile les titres exécutoires. Dans ces conditions, l'instruction du 23 décembre 2015 ne constitue pas la cause directe et certaine du préjudice dont elle demande réparation.
9. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par la Clinique de l'Estrée doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'État, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la Clinique de l'Estrée et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1820109/6-2 du 5 juillet 2019 du tribunal administratif de Paris est annulé.
Article 2 : La demande de la Clinique de l'Estrée devant le tribunal administratif de Paris, ainsi que ses conclusions d'appel, sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Clinique de l'Estrée et au ministre des solidarités et de la santé.
Délibéré après l'audience du 15 juin 2021, à laquelle siégeaient :
- M. Ivan Luben, président,
- Mme Marie-Dominique Jayer, premier conseiller,
- Mme Gaëlle B..., premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2021.
Le rapporteur,
G. B...Le président,
I. LUBEN
Le greffier,
E. MOULIN
La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 19PA02904