Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 29 janvier 2021, M. A... C..., représenté par Me Comte, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1923596/4-2 du 3 décembre 2020 du tribunal administratif de Paris ;
2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 12 juin 2019 par lequel le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'intérieur ont prononcé, pour une durée de six mois, le gel de ses fonds, instruments financiers et ressources économiques en application des articles
L. 562-2 et suivants du code monétaire et financier ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le tribunal administratif de Paris n'a pas répondu à l'ensemble des griefs qu'il avait soulevés ;
- le jugement attaqué est entaché de contradiction entre l'un de ses motifs, relatif à l'erreur de droit, et son dispositif ;
- c'est à tort que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire préalable ; en effet, l'argumentation de l'administration, reprise par les premiers juges, selon lequel la mise en oeuvre d'une procédure contradictoire préalable priverait ipso facto de tout effet utile la mesure de police et serait de nature à compromettre l'ordre public est manifestement en contradiction avec la décision n° 2015-524 QPC du 2 mars 2016 du Conseil Constitutionnel ;
- il a contesté les faits relatés dans une " note blanche " ; il n'a pas organisé ou participé à des réunions liées au P.K.K. ou réunissant des membres de cette organisation ; en outre, l'administration ne mentionne ni les lieux, ni les dates ni le contenu de l'ordre du jour de ces réunions, dont la réalité n'est ainsi pas établie de manière précise et circonstanciée ; les manifestations auxquelles il a participé ont été déclarées en préfecture et n'ont jamais été interdites ; il conteste avoir servi d'interprète à un journaliste, pendant un déplacement au Kurdistan irakien, lors de l'interview de la personne chargée des relations diplomatiques du P.K.K. ; au surplus, ce fait, au sujet duquel aucune précision n'est donnée, ne saurait fonder la décision litigieuse ; même si ce motif n'a pas été repris par les premiers juges, l'accusation relative à sa participation au Tribunal permanent des peuples, sous l'égide du Parlement européen, est choquante ; D..., association culturelle kurde, ne saurait être regardée comme " la vitrine légale du P.K.K. " ; le lien établi par l'administration entre, d'une part, le requérant et D... et, d'autre part, le P.K.K. est artificiel ;
- l'arrêté contesté est entaché d'une erreur de droit en ce que l'arrêté litigieux se fonde sur ses fonctions au sien de structures liées au P.K.K. et en ce qu'il ne précise pas le ou les actes intentionnels figurant dans la liste arrêtée par la position commune du Conseil de l'Union européenne qui lui est (sont) reproché(s) ;
- contrairement à ce qu'a estimé le jugement attaqué, l'arrêté litigieux porte une atteinte excessive et disproportionnée à son droit de propriété.
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 juin 2021, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par M. C... ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée au ministre de l'économie, des finances et de la relance, qui n'a pas présenté de mémoire en défense.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution ;
- le règlement (CE) n° 2580/2001 du Conseil du 27 décembre 2001 ;
- la position commune 2001/931/PESC du Conseil du 27 décembre 2001 ;
- le code monétaire et financier ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la décision n° 2015-524 QPC du 2 mars 2016 du Conseil constitutionnel ;
- le code de justice administrative ;
- le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. B...,
- les conclusions de Mme Pena, rapporteur public,
- et les observations de Me Souleil Balducci, avocat de M. C....
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 12 juin 2019, publié au Journal officiel de la République française le
13 juin 2019, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'intérieur ont, en application de l'article L. 562-2 et suivants du code monétaire et financier, procédé au gel des fonds et ressources économiques de M. A... C..., de nationalité turque, et interdit la mise à disposition, directe ou indirecte, et l'utilisation de fonds ou ressources économiques à son profit pour une durée de six mois, au motif que l'intéressé est un activiste de longue date du Parti des Travailleurs du Kurdistan (P.K.K.), organisation au sein de laquelle il exerce, sur le plan national et européen, des fonctions de cadre depuis 2010, de telles activités étant de nature à faciliter la concrétisation des actions terroristes du P.K.K. et l'intéressé devant être regardé comme facilitant et incitant à la commission d'actes de terrorisme, et entrant ainsi dans le champ d'application de l'article L. 562-2 du code monétaire et financier. Par des courriers du 7 août 2019, M. C... a présenté un recours gracieux auprès du ministre de l'économie et des finances et auprès du ministre de l'intérieur à l'encontre de l'arrêté litigieux du 12 juin 2019. Par le jugement n° 1923596/4-2 du 3 décembre 2020 dont il relève appel, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, si le requérant soutient que le tribunal administratif n'a pas répondu à l'ensemble des moyens qu'il avait soulevés en première instance, il n'apporte, au soutien de son moyen, aucun élément permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé.
3. En second lieu, il ressort des termes du jugement attaqué que les premiers juges, dans le point 7 de ce jugement, ont procédé à une citation, bien que non encadrée de guillemets, de certains motifs de la décision susvisée n° 2015-524 QPC du 2 mars 2016 du Conseil constitutionnel, qui a estimé contraire à la Constitution un membre de phrase de l'article L. 562-2 du code monétaire et financier dans sa rédaction résultant de l'ordonnance du 30 janvier 2009, au motif que le législateur avait porté à l'exercice du droit de propriété une atteinte manifestement disproportionnée à l'objectif poursuivi de prévention des atteintes à l'ordre public et des infractions, nécessaire à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle. Nonobstant le caractère difficilement intelligible du point 7 du jugement attaqué, dès lors que les premiers juges n'ont pas entendu annuler l'arrêté litigieux pour ce motif de l'atteinte manifestement disproportionnée portée à l'exercice du droit de propriété, le jugement attaqué n'est pas entaché de contradiction entre ce motif et son dispositif de rejet de la demande d'annulation de l'arrêté contesté.
4. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué n'est pas entaché d'irrégularité.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / (...) 2° Lorsque leur mise en oeuvre serait de nature à compromettre l'ordre public (...) ".
6. Les mesures prises sur le fondement de l'article L. 562-1 du code monétaire et financier, qui n'ont pas de finalité répressive, constituent des mesures de police administrative et poursuivent l'objectif de prévention des atteintes à l'ordre public et des infractions, notamment la commission d'actes de terrorisme, et de préservation de la sécurité et la sûreté publique, nécessaire à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle. Dès lors que la mise en oeuvre d'une procédure contradictoire permettrait à la personne concernée de transférer ses avoirs dans des lieux insaisissables pour les autorités administratives, elle priverait de tout effet utile la mesure de gel des avoirs, et serait ainsi de nature à compromettre l'ordre public qu'elle a pour objet de préserver. Il s'en suit qu'en application des dispositions précitées de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration, qui autorisent à déroger au principe du respect d'une procédure contradictoire préalable pour autant qu'une telle procédure serait de nature à compromettre l'ordre public, une procédure contradictoire n'a pas à être suivie préalablement à une mesure de gel des avoirs. Si une telle procédure devrait être suivie dans l'hypothèse du renouvellement d'une mesure de gel d'avoirs prise antérieurement, ce n'est toutefois pas le cas en l'espèce. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie préalablement à l'édiction de l'arrêté litigieux.
7. Aux termes de l'article L. 562-2 du code monétaire et financier : " Le ministre chargé de l'économie et le ministre de l'intérieur peuvent décider, conjointement, pour une durée de six mois, renouvelable, le gel des fonds et ressources économiques : / 1° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales, ou toute autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actes de terrorisme, y incitent ou y participent
(...) ". Aux termes de l'article L. 562-1 du même code : " Pour l'application du présent chapitre, on entend par : / 1° "Acte de terrorisme": les actes définis au 4° de l'article 1er du règlement (UE)
n° 2580/2001 du Conseil du 27 décembre 2001 concernant l'adoption de mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ; (...) ". Ces dispositions renvoient elles-mêmes à la définition qui figure à l'article 1er, paragraphe 3, de la position commune 2001/931/PESC, aux termes duquel : " Aux fins de la présente position commune, on entend par "acte de terrorisme", l'un des actes intentionnels suivants, qui, par sa nature ou son contexte, peut gravement nuire à un pays ou à une organisation internationale, correspondant à la définition d'infraction dans le droit national, lorsqu'il est commis dans le but de : / i) gravement intimider une population, ou / ii) contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s'abstenir d'accomplir un acte quelconque, ou / iii) gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d'un pays ou d'une organisation internationale : / a) les atteintes à la vie d'une personne, pouvant entraîner la mort ; / b) les atteintes graves à l'intégrité physique d'une personne ; / c) l'enlèvement ou la prise d'otage ; / d) le fait de causer des destructions massives à une installation gouvernementale ou publique, à un système de transport, à une infrastructure, y compris un système informatique, à une plate-forme fixe située sur le plateau continental, à un lieu public ou une propriété privée susceptible de mettre en danger des vies humaines ou de produire des pertes économiques considérables ; / e) la capture d'aéronefs, de navires ou d'autres moyens de transport collectifs ou de marchandises ; / f) la fabrication, la possession, l'acquisition, le transport, la fourniture ou l'utilisation d'armes à feu, d'explosifs, d'armes nucléaires, biologiques ou chimiques ainsi que, pour les armes biologiques ou chimiques, la recherche et le développement ; / g) la libération de substances dangereuses, ou la provocation d'incendies, d'inondations ou d'explosions, ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines ; /h) la perturbation ou l'interruption de l'approvisionnement en eau, en électricité ou toute autre ressource naturelle fondamentale ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines ; / i) la menace de réaliser un des comportements énumérés aux point a) à h) ; / j) la direction d'un groupe terroriste ; / k) la participation aux activités d'un groupe terroriste, y compris en lui fournissant des informations ou des moyens matériels, ou toute forme de financement de ses activités, en ayant connaissance que cette participation contribuera aux activités criminelles du groupe. / Aux fins du présent paragraphe, on entend par "groupe terroriste", l'association structurée, de plus de deux personnes, établie dans le temps, et agissant de façon concertée en vue de commettre des actes terroristes. Les termes "association structurée" désignent une association qui ne s'est pas constituée par hasard pour commettre immédiatement un acte terroriste et qui n'a pas nécessairement de rôles formellement définis pour ses membres, de continuité dans sa composition ou de structure
élaborée. ".
8. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment des éléments précis et circonstanciés figurant dans la " note blanche " versée au débat contradictoire, que M. C... a été un des cadres des Komalen Ciwan (organisation de la jeunesse du P.K.K.) jusqu'à en prendre la tête de la branche européenne en 2013. En outre, il a participé aux congrès de juin 2015 et de juin 2016 de la société démocratique kurde en Europe (KCDK-E), confédération qui apparaît comme étant la structure européenne du P.K.K. Enfin, à partir de 2016, il a été représentant du département des relations extérieures du Centre démocratique kurde en France (CDK-F), qui a des liens très forts avec le P.K.K. et apparaît ainsi comme étant la façade légale en France de cette organisation. Contrairement à ce que soutient le requérant, D..., dont les statuts publiés au Journal officiel indiquent que les objectifs sont notamment " m) D... soutient la lutte du peuple kurde pour la démocratie et la liberté dans les quatre pays qui se partagent le Kurdistan (Turquie, Iran, Irak,
Syrie) : il s'efforce de faire connaître cette lutte en France et d'en développer les soutiens. ", n'est pas une simple association culturelle kurde. La circonstance, invoquée par le requérant, que certaines activités du CDK-F d'ordre culturel, caritatif et humanitaire ou même de soutien politique étaient légales et publiques n'est pas incompatible avec les activités qui lui sont par ailleurs reprochées par l'arrêté contesté. Par suite, il résulte de ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'intérieur, en estimant qu'il devait être regardé comme facilitant la commission d'actes de terrorisme et en prononçant, pour ce motif, le gel de ses avoirs pour une durée de six mois, en application des articles L. 562-2 et suivants du code monétaire et financier, auraient commis une erreur de fait ou une erreur d'appréciation.
9. En troisième lieu, d'une part, le dernier motif de l'arrêté litigieux précise que " les activités de M. A... C... sont de nature à faciliter la concrétisation des actions terroristes du P.K.K. ; que, par suite, il doit être regardé comme facilitant et incitant à la commission d'actes de terrorisme et entre ainsi dans le champ d'application de la disposition précitée ; ". Ainsi, ce ne sont pas les fonctions de M. C..., au sens des dispositions de l'article L. 562-2 du code monétaire et financier dans sa rédaction résultant de l'ordonnance du 30 janvier 2009 déclarées contraires à la Constitution par la décision susvisée n° 2015-524 QPC du 2 mars 2016 du Conseil constitutionnel, qui ont été prises en considération par l'arrêté contesté, mais bien ses activités militantes au sein et au bénéfice du P.K.K. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, et notamment des éléments précis et circonstanciés figurant dans la " note blanche " versée au débat contradictoire, que ce parti est une organisation politique qui est inscrite depuis mai 2002 sur la liste des organisations terroristes établie par l'Union européenne et qui est particulièrement active en Turquie, où des organisations qui lui sont affiliées revendiquent des attaques terroristes. A partir de 2015, en appui à une insurrection armée de grande ampleur dans le sud-est de la Turquie, le P.K.K. a lancé des attaques suicides contre des objectifs militaires et civils. Il est également actif en Europe, et particulièrement en France, où il mène notamment d'importantes collectes de fonds, fondées sur la menace et la violence à l'encontre des membres de la communauté kurde qui lui ont permis de récolter lors de la campagne annuelle 2017-2018 la somme de sept millions d'euros, et où il recrute et entraîne des individus afin de les envoyer sur les zones de combat des Kurdes. L'ensemble de ces activités du P.K.K. constitue des actions terroristes en Europe et en Turquie. Par suite, les activités de M. C... en soutien du P.K.K. sont comprises dans la définition précitée de l'article 1er, paragraphe 3, de la position commune 2001/931/PESC à laquelle renvoient, par l'intermédiaire du 4° de l'article 1er du règlement (UE) précité n° 2580/2001 du Conseil du 27 décembre 2001, les dispositions de l'article L. 562-1 du code monétaire et financier. Il s'ensuit que M. C... n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté contesté serait entaché d'une erreur de droit.
10. En quatrième lieu, M. C... reprend en appel le moyen, qu'il avait invoqué en première instance, tiré de ce que l'arrêté litigieux porterait une atteinte excessive et disproportionnée à son droit de propriété. Il y a lieu de rejeter ce moyen par adoption des motifs retenus par le jugement attaqué du tribunal administratif de Paris. Au surplus, la circonstance, invoquée par M. C..., qu'entre la période de six mois de gel de ses avoirs décidé par l'arrêté litigieux du 12 juin 2019 et le renouvellement de cette mesure par un arrêté du 3 juillet 2020 s'est écoulée une période de quelques mois pendant laquelle il a été libre de disposer de ses avoirs, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté contesté dès lors qu'elle lui est postérieure.
11. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 3 décembre 2020, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 12 juin 2019 par lequel le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'intérieur ont prononcé, pour une durée de six mois, le gel de ses fonds, instruments financiers et ressources économiques en application des articles L. 562-2 et suivants du code monétaire et financier. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. C... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C..., au ministre de l'économie, des finances et de la relance et au ministre de l'intérieur.
Délibéré après l'audience du 15 juin 2021, à laquelle siégeaient :
- M. Ivan B..., président de chambre,
- Mme Marie-Dominique Jayer, premier conseiller,
- Mme Gaëlle Mornet, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2021.
Le président-rapporteur,
I. B...L'assesseur le plus ancien,
M.D. JAYERLe greffier,
E. MOULINLa République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la relance et au ministre de l'intérieur en ce qui les concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 21PA00500