Procédure devant la Cour :
I°- Par une requête, enregistrée le 17 août 2015 sous le n° 1503312, la ministre de la culture et de la communication, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1414381/5-3, 1414413/5-3 et 1414418/5-3 du 17 juin 2015 du Tribunal administratif de Paris en tant qu'il a annulé l'arrêté du 29 avril 2014 et par voie de conséquence la décision du 11 juin 2014 le confirmant ;
2°) de rejeter les conclusions de Mme Gicquel tendant à l'annulation de ces deux décisions.
Elle soutient que :
- l'arrêté du 29 avril 2014 respecte les articles 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 et 21 et 24 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 ;
- l'arrêté du 29 avril 2014, en tant qu'il a mis fin au détachement de Mme Gicquel, a été pris dans l'intérêt du service.
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mars 2016, Mme Gicquel conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que le ministère a commis une erreur en procédant à son détachement sur un contrat à durée indéterminée au sein du CNSMDP et qu'il ne pouvait, en tout état de cause, être mis fin à ce détachement sans avoir au préalable mis un terme au contrat.
Une note en délibéré a été enregistrée le 3 octobre 2016 pour la ministre de la culture et de la cohésion sociale.
II° - Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés respectivement les 19 août et 23 octobre 2015 sous le n° 1503358, Mme Gicquel, représentée par MeA..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1414381/5-3, 1414413/5-3 et 1414418/5-3 du 17 juin 2015 du Tribunal administratif de Paris en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 13 février 2014 et de la décision du 11 juin 2014 rejetant son recours gracieux ;
2°) d'annuler la décision du 13 février 2014, ensemble le rejet de son recours gracieux du 11 juin 2014 ;
3°) de mettre à la charge de la ministre de la culture et de la communication la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier puisque, en méconnaissance de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, il ne procède que sommairement et de façon incomplète à l'analyse des moyens développés par les parties sans que les motifs de la décision elle-même ne reprennent par ailleurs l'ensemble de l'argumentation développée ;
- contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, les faits de harcèlement moral à son égard sont avérés.
Par un mémoire en défense enregistré le 19 mai 2016, la ministre de la culture et de la communication conclut au rejet de la requête.
Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Un mémoire en réplique a été enregistré le 13 septembre 2016 pour Mme Gicquel.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ;
- le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions ;
- le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l'Etat pris pour l'application de l'article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme d'Argenlieu,
- et les conclusions de Mme Oriol, rapporteur public.
1. Considérant que Mme Gicquel, secrétaire administrative de classe exceptionnelle du ministère de la culture et de la communication, a été détachée auprès du Conservatoire national supérieur de la musique et de la danse de Paris (CNSMDP) à compter du 1er juin 2001 dans le cadre d'un contrat en date du 1er juin 2001, renouvelé à échéance le 1er juin 2004, pour exercer les fonctions de sous-directrice des affaires scolaires ; que le 27 juin 2007, ce contrat a été renouvelé sous la forme d'un contrat à durée indéterminée prenant effet au 1er juin 2007 ; que par un arrêté du 30 avril 2013, la ministre de la culture et de la communication a maintenu Mme Gicquel en position de détachement sur contrat pour une nouvelle période de trois ans à compter du 1er juin 2013 ; qu'après avoir été placée en congé maladie ordinaire du 3 au 5 juillet 2013, du 11 au 21 juillet 2013 puis à compter du 30 septembre 2013, Mme Gicquel a adressé le 19 décembre 2013 une demande de protection fonctionnelle à la ministre de la culture et de la communication à raison d'agissements de harcèlement moral qu'elle aurait subis au sein du Conservatoire ; que par un courrier du 13 février 2014, la ministre de la culture et de la communication a refusé de faire droit à cette demande ; que par un courrier du 14 avril 2014, Mme Gicquel a formé un recours gracieux contre cette décision ; que par un arrêté du 29 avril 2014, Mme Gicquel a été placée en congé de longue maladie pour une durée de 6 mois du 30 septembre 2013 au 29 mars 2014, prolongée pour une durée de 3 mois du 30 mars 2014 au 29 juin 2014 ; que par ce même arrêté, il a été mis fin au détachement de Mme Gicquel auprès du CNSMDP de manière rétroactive à compter du 30 septembre 2013 et celle-ci a été réintégrée au ministère de la culture et de la communication, en qualité de secrétaire administrative de classe exceptionnelle, à compter de cette même date ; que par une décision du 11 juin 2014, la ministre de la culture et de la communication a rejeté le recours gracieux formé par Mme Gicquel contre la décision du 13 février 2014 portant refus d'octroi et de la protection fonctionnelle et confirmé qu'il était mis fin de manière rétroactive à son détachement à compter du 30 septembre 2013 ; que par un jugement du 17 juin 2015, le Tribunal administratif de Paris, saisi par Mme Gicquel, a annulé l'arrêté du 29 avril 2014 mettant fin à son détachement, ensemble la décision du 11 juin 2014 en tant qu'elle confirme cette décision, mais a rejeté les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 13 février 2014 de refus de protection fonctionnelle, ensemble la décision du 11 juin 2014 confirmant ce refus ; que la ministre de la culture et de la communication fait appel de ce jugement en tant qu'il a annulé son arrêté du 29 avril 2014 ensemble le rejet de son recours gracieux ; que Mme Gicquel fait appel du même jugement en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 13 février 2014 ensemble le rejet de son recours gracieux ;
Sur la jonction
2. Considérant que les requêtes susvisées se rapportent à un même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ;
Sur la régularité du jugement
3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, la décision du tribunal " contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application " ;
4. Considérant que par le jugement dont il est fait appel, les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'intégralité des arguments développés par les parties, ont en revanche visé et analysé, de façon exhaustive, l'ensemble des moyens soulevés par elles ; que, par suite, ils n'ont pas entaché leur jugement d'une méconnaissance de l'article R. 741-2 précité du code de justice administrative ;
Sur le bien fondé du jugement
En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 29 avril 2014 mettant fin au détachement de Mme Gicquel, ensemble le rejet de son recours gracieux :
5. Considérant qu'aux termes de l'article 45 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 : " le fonctionnaire détaché est soumis aux règles régissant la fonction qu'il exerce par l'effet de son détachement à l'exception des dispositions des articles L. 1234-9, 1243-1 à L. 1243-4 et L. 1243-6 du code du travail ou de toute disposition législative ou réglementaire ou conventionnelle prévoyant le versement d'indemnités de licenciement ou de fin de carrière " ;
6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que Mme Gicquel a été détachée sur contrat auprès du CNSMDP, en qualité de sous directrice des affaires scolaires, depuis le 1er juin 2001 ; que le contrat conclu entre le conservatoire et l'intéressée, le 27 juin 2007, stipule en son article 5 " dispositions générales " : " La contractante déclare avoir pris connaissance des dispositions du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986, relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l'Etat, pris pour l'application de l'article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, portant dispositions relatives à la fonction publique de l'Etat. En matière de protection sociale et d'accident du travail, il sera fait application des dispositions dont bénéficient les agents non titulaires de l'Etat " ;
7. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 45 précité de la loi susvisée du 26 janvier 1984 que le fonctionnaire en détachement est soumis aux règles qui régissent la fonction qu'il exerce par l'effet de son détachement ; qu'en l'espèce, Mme Gicquel ayant été détachée sur contrat auprès du CNSMDP, les règles qui s'appliquaient à sa situation, et notamment celles relatives aux congés maladie, sont les règles relatives aux agents non contractuels de l'Etat ainsi, d'ailleurs, que le rappellent les stipulations précitées du contrat qu'elle a conclu avec l'établissement public ;
8. Considérant qu'aux termes de l'article 13 du décret susvisé du 17 janvier 1986 (...) : " L'agent non titulaire en activité et comptant au moins trois années de service, atteint d'une affection dûment constatée, le mettant dans l'impossibilité d'exercer son activité, nécessitant un traitement et des soins prolongés et présentant un caractère invalidant et de gravité confirmée bénéficie d'un congé de grave maladie pendant une période maximale de trois ans. Dans cette situation, l'intéressé conserve l'intégralité de son traitement pendant une durée de douze mois. Le traitement est réduit de moitié pendant les vingt-quatre mois suivants. En vue de l'octroi de ce congé, l'intéressé est soumis à l'examen d'un spécialiste agréé compétent pour l'affection en cause. La décision d'octroi est prise par le chef de service sur avis émis par le comité médical saisi du dossier. La composition du comité médical et la procédure suivie sont celles prévues par la réglementation en vigueur pour les fonctionnaires titulaires. Le congé pour grave maladie peut être accordé par période de trois à six mois. L'agent qui a épuisé un congé de grave maladie ne peut bénéficier d'un autre congé de cette nature s'il n'a repris auparavant l'exercice de ses fonctions pendant un an. " ;
9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que Mme Gicquel présentait à la date du 29 avril 2014 une ancienneté de plus de trois années au sein du conservatoire dont elle a intégré les effectifs le 1er juin 2001 ; qu'elle pouvait ainsi bénéficier d'un congé de grave maladie en sa qualité de fonctionnaire détaché sur un contrat ; que, par suite, en fondant son arrêté mettant fin au détachement de Mme Gicquel sur la circonstance que l'intéressée pouvait uniquement bénéficier d'un congé de longue maladie au sens de l'article 34-3° de la loi susvisée du 11 janvier 1984, ce qui impliquait qu'elle rejoigne son corps d'origine, la ministre de la culture et de la communication a entaché son arrêté du 29 avril 2014, ensemble la décision du 11 juin 2014 rejetant son recours gracieux, d'une erreur de droit ;
10. Considérant que l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu'il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué ;
11. Considérant que si la ministre de la culture et de la communication fait valoir, en appel, que l'intérêt du service justifiait qu'il soit mis un terme au détachement de Mme Gicquel dans la mesure où la réorganisation de la sous-direction des affaires scolaires n'imposait plus sa présence au sein du CNSMDP, elle ne l'établit pas alors, par ailleurs, que le contrat de Mme Gicquel a été renouvelé pour la période du 1er juin 2013 au 31 mai 2016 et que l'intéressée a toujours donné satisfaction, ainsi que cela ressort notamment des comptes rendus d'entretien professionnel produites en première instance ; qu'ainsi, il ne résulte pas des pièces du dossier que la ministre de la culture et de la communication aurait pris la même décision si elle avait entendu se fonder initialement sur ce motif ; qu'il n'y a dès lors pas lieu de procéder à la substitution demandée ;
12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la ministre de la culture et de la communication n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté du 29 avril 2014 mettant fin au détachement de Mme Gicquel, ensemble le rejet de son recours gracieux ;
En ce qui concerne la légalité de la décision du 13 février 2014, ensemble le rejet de son recours gracieux :
13. Considérant d'une part, qu'aux termes de l'article 6 quinquies de la loi susvisée du 13 juillet 1983: " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel (...) Les dispositions du présent article sont applicables aux agents non titulaires de droit public (...) " ; qu'aux termes de l'article 11 de la même loi : " Les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire (...) La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (...) " ; que ces dispositions établissent à la charge de l'administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général ; que cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis ; que la mise en oeuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre ; qu'il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce ;
14. Considérant, d'autre part, qu'il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence ; qu'il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement ; que la conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile ;
15. Considérant, enfin, que pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral ; qu'en revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui ; que le préjudice résultant de ces agissements pour l'agent victime doit alors être intégralement réparé ;
16. Considérant que Mme Gicquel soutient que les agissements de la direction du conservatoire, à savoir le ton vexatoire d'un courrier électronique qui lui a été adressé par son directeur, trois convocations à un entretien qui n'auraient mentionné aucun objet, des corrections injustifiées qui auraient été portées sur ses travaux, la manière dont aurait été mis en place le nouveau système comptable et son impact sur les modalités d'inscription des élèves, et enfin le fait qu'elle n'a pas été promue, caractérisent l'existence d'un harcèlement moral au sens des dispositions précitées de l'article 6 quinquies de la loi susvisée du 13 juillet 1983, lequel aurait été la cause du syndrome anxio-dépressif dont elle souffre depuis l'année 2013 ;
17. Considérant, en premier lieu, que si le courrier électronique qui a été adressé par le directeur de l'établissement à Mme Gicquel en réponse à un message l'informant du placement de l'intéressée en congé maladie est rédigé dans des termes inhabituels, il ne saurait, pris isolément, caractériser une malveillance à son égard ; que s'agissant des trois convocations adressées les 8 et 11 juillet et 18 septembre 2013, si elles ne mentionnent pas l'objet des entrevues projetées, les termes qu'elles utilisent ne traduisent aucune hostilité vis-à-vis de Mme Gicquel ; qu'en outre, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les corrections portées aux travaux de l'intéressée ainsi que les courriers relatifs à la mise en place d'un nouveau système comptable auraient eu un but ou un effet vexatoire ; qu'enfin, il n'est pas établi que l'absence de promotion de Mme Gicquel résulterait d'une démarche discriminatoire ;
18. Considérant, en second lieu, que si Mme Gicquel fait également état des sobriquets dont elle et ses collègues ont pu être affublées, des tensions ressenties lors de réunions mêmes informelles ainsi que des conditions dans lesquelles la réorganisation du conservatoire s'est faite, ces éléments de contexte, s'ils traduisent des dysfonctionnements au sein de l'établissement, ne sont pas strictement liés à sa situation personnelle ;
19. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède qu'aucun des éléments relevés par la requérante, ni la somme de ceux-ci, ne permettent de caractériser un harcèlement moral au sens des dispositions précitées de l'article 6 quinquies de la loi susvisée du 13 juillet 1983 ; que dès lors, en l'absence de harcèlement moral exercé à l'encontre de Mme Gicquel, la ministre de la culture et de la communication a pu légalement lui refuser le bénéfice de la protection fonctionnelle ; que Mme Gicquel n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 13 février 2014, ensemble le rejet de son recours gracieux, refusant de faire droit à sa demande de protection fonctionnelle;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
20. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'Etat, qui est la partie perdante dans l'instance n° 15PA03312, à verser à Mme Gicquel la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'en revanche, les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans l'instance n° 15PA03358, la partie perdante, le versement de la somme que Mme Gicquel demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
DECIDE :
Article 1er : La requête de la ministre de la culture et de la communication est rejetée.
Article 2 : L'Etat versera à Mme Gicquel une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme Gicquel est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la culture et de la communication et à Mme B... Gicquel.
Délibéré après l'audience du 20 septembre 2016 à laquelle siégeaient :
- Mme Hamon, président,
- Mme d'Argenlieu, premier conseiller,
- M. Dellevedove, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 4 octobre 2016.
Le rapporteur,
L. d'ARGENLIEULe président assesseur,
En application de l'article R. 222-26 du code
de justice administrative,
P. HAMON
Le greffier,
S. GASPARLa République mande et ordonne au ministre de la culture et de la communication en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 15PA03312, 15PA03358