Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 31 août 2015 et le 14 février 2017, la région Ile-de-France, représentée par MeB..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Paris n° 1311073/2-1
du 30 juin 2015 ;
2°) de rejeter la demande de l'AP-HP ;
3°) de mettre à la charge de l'AP-HP le versement de la somme de 17 100 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement n'est pas entaché de contradiction ni d'une insuffisante motivation ;
- la formation professionnelle continue des personnels paramédicaux en activité non demandeurs d'emploi est à la charge de l'établissement employeur et non de la région ;
- cette formation continue des personnels en activité ne constitue pas un service public régional au sens de l'article L. 4383-3 du code de la santé publique mais une activité économique qui ne peut bénéficier d'une aide d'Etat ;
- la formation continue des professionnels de santé ne constitue pas un service d'intérêt économique général au sens de l'article 106 §2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- en tout état de cause les écoles et instituts de formation ne sont pas soumis à des obligations de service public pouvant faire l'objet d'une compensation ;
- les établissements hospitaliers sont tenus de financer la formation continue de leurs agents en application du décret du 21 août 2008 ;
- l'aide apportée à la région, qui n'a pas été notifiée à la Commission européenne, a été irrégulièrement accordée et ce trop-perçu de subvention devait être récupéré ;
- l'article L. 4383-5 du code de la santé publique ne met pas à la charge de la région le financement de ces activités de formation ;
- une circulaire du 4 janvier 2013, purement interprétative, confirme cette absence de prise en charge ;
- le tribunal a commis une erreur de droit en considérant que la subvention d'équilibre vise à compenser en partie la différence entre la totalité des charges et la totalité des recettes afférentes à la formation continue des agents en activité ;
- les écoles et instituts gérés par l'AP-HP sont des établissements d'enseignement supérieur soumis, à ce titre, à un équilibre de leurs recettes et dépenses en application de l'article D.714-63 du code de l'éducation ;
- le titre exécutoire contesté n'est entaché ni d'incompétence, ni d'un vice de forme ;
- sa créance n'est pas prescrite ;
- les conventions portant attribution des subventions ont prévu la récupération des sommes utilisées dans un objectif autre que celui qu'elles ont prévu ;
- elle n'a pas procédé au retrait illégal d'une décision créatrice de droits.
Par un mémoire en défense et un mémoire récapitulatif, enregistrés le 18 janvier 2016 et le 27 mars 2017, l'Assistance Publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP), représentée par Mes Brenot etA..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Paris n° 1311073/2-1 du
30 juin 2015 ;
2°) à titre principal, d'annuler dans son intégralité le titre exécutoire du 31 mai 2013, et la décision du président du conseil régional du 6 septembre 2013 rejetant son recours gracieux ;
3°) à titre subsidiaire, d'annuler le titre exécutoire du 31 mai 2013 en ce qu'il excède la somme de 15 201 879 euros si la prescription n'est pas retenue, ou en ce qu'il excède la somme de 9 951 676 euros si la prescription est retenue pour l'année 2007, ou en ce qu'il excède la somme de 5 909 217 euros si la prescription est retenue pour les années 2007 et 2008 ;
4°) de rejeter les conclusions de la région Ile-de-France ;
5°) de mettre une somme de 7 000 euros à la charge de la région Ile-de-France sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement n'est pas motivé s'agissant de l'affectation de la somme de 15 201 879 euros dont il n'a pas prononcé la décharge ;
- la créance dont se prévaut la région est prescrite pour les années 2007 et 2008, le fait générateur des créances étant la clôture de l'exercice de l'année considérée, au 31 décembre, et non l'approbation des comptes intervenant l'année suivante ;
- le délai de prescription n'a pas été interrompu par le courrier du 25 novembre 2011 par lequel elle a seulement répondu au rapport d'audit, de surcroît en sa qualité de débiteur, qui ne peut interrompre ce délai ;
- le jugement est entaché d'une contradiction dans ses motifs dès lors qu'il a prononcé une décharge partielle de l'obligation de payer, alors qu'il avait relevé que la région supporte la charge du financement de la formation continue des agents ;
- la région ayant eu à sa disposition toutes les informations sur le budget des établissements financés, elle n'est pas fondée à demander le remboursement des subventions qu'elle a versées en toute connaissance de cause ;
- l'octroi d'une subvention constitue une décision créatrice de droits qui ne peut être retirée que dans un délai de quatre mois ;
- la subvention de fonctionnement et d'équipement doit nécessairement, selon l'intention du législateur, couvrir les dépenses relatives à la formation continue ;
- l'article L. 4383-3 du code de la santé publique, dans sa rédaction entrée en vigueur au
1er janvier 2015, n'est pas applicable au litige ;
- la prohibition des aides d'Etat ne s'applique pas à cette formation continue qui n'est pas une activité économique, mais à tout le moins un service d'intérêt économique général pouvant bénéficier d'une compensation ;
- les écoles et instituts gérés par l'AP-HP ne sont pas des établissements d'enseignement supérieur dont les budgets sont soumis à l'obligation d'équilibre réel ;
- la circulaire du 4 janvier 2013, qui est purement interprétative et postérieure aux subventions en litige, ne peut être utilement invoquée ;
-l'article L. 4383-5 du code de la santé publique prévoit que l'ensemble des activités des écoles et instituts est concerné par la subvention ;
- les écoles et instituts de formation des professions médicales ne sont pas au nombre des établissements d'enseignement supérieur concernés par le livre VII du code de l'éducation et l'obligation de financer la formation continue par des recettes propres ;
- les dispositions du code du travail relatif au budget équilibré de l'activité de formation continue des organismes publics ne sont pas applicables ;
- sa demande d'annulation du titre exécutoire est recevable ;
- le titre exécutoire a été signé par une autorité incompétente ;
- il ne comporte pas les nom, prénom et qualité de son signataire en violation de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 ;
- les conventions conclues entre la région et l'AP-HP n'ont pas entendu exclure le financement de la formation continue.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le Traité de l'Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
- la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;
- le décret n° 2008-824 du 21 août 2008 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la fonction publique hospitalière ;
- le code de la santé publique ;
- le code de l'éducation ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Hamon,
- les conclusions de Mme Oriol, rapporteur public,
- les observations de Me B...pour la Région Ile-de-France,
- et les observations de Me A...pour l'Assistance Publique-Hôpitaux de Paris.
1. Considérant que la Région Ile-de-France a émis, le 31 mai 2013, un titre exécutoire mettant à la charge de l'Assistance Publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) une somme totale de 21 900 000 euros, correspondant au reversement d'un trop perçu des subventions versées au titre des années 2007, 2008 et 2009 pour le fonctionnement et l'équipement des établissements de formation des personnels gérés par l'AP-HP ; que, par un jugement du 30 juin 2015, le Tribunal administratif de Paris, saisi par l'AP-HP, a prononcé la décharge partielle de cette obligation de payer à concurrence d'une somme de 6 698 121 euros, et rejeté le surplus de ses conclusions tendant à l'annulation de ce titre exécutoire et à la décharge totale ; que la région Ile-de-France relève appel de ce jugement et sollicite le rejet de la demande de l'AP-HP ; que cette dernière réclame, par la voie d'un appel incident, la réformation de ce jugement du 30 juin 2015, l'annulation du titre exécutoire du 31 mai 2013 et la décharge intégrale de l'obligation de payer mise à sa charge ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Considérant que le Tribunal administratif de Paris a par le jugement attaqué considéré, aux points 9 et 10, que la région Ile-de France ne pouvait légalement mettre à la charge de l'AP-HP le reversement de la part de subvention relative au financement de l'activité de formation continue des agents en activité, et a prononcé en conséquence la décharge de l'obligation de payer la somme non contestée de 6 698 121 euros correspondant à cette activité ; qu'il a par ailleurs écarté chacun des autres moyens soulevés par l'AP-HP, relatifs à la régularité formelle du titre exécutoire et au bien fondé de la créance de la région, pour rejeter le surplus de ses conclusions ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les premiers juges auraient insuffisamment motivé le quantum de la décharge prononcée doit être écarté ;
Sur l'appel principal de la région Ile de France :
3. Considérant, en premier lieu, que les articles L. 4151-9, L. 4244-1 et L. 4383-3 du code de la santé publique, dans leur rédaction issue de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui ont mis à la charge des régions l'ensemble des dépenses de fonctionnement et d'équipement des écoles et instituts dépendant des établissements hospitaliers publics, n'ont pas entendu exclure les dépenses relatives à la formation continue qu'ils dispensent ; qu'en application de ce fondement le 2° d) de l'article R. 6145-56 du même code, dans sa rédaction applicable, dispose que le compte de résultat prévisionnel annexe des établissements doit notamment comprendre les produits issus des frais de formation continue, ce qui implique nécessairement que les charges correspondantes figurent également dans ce compte annexe ; que la subvention de fonctionnement étant calculée, en vertu de l'article R. 6145-57 précité du code de la santé publique, par différence entre la totalité des charges et la totalité des recettes autres que la subvention, inscrites à ce compte, les dépenses de formation continue devaient être incluses dans l'assiette de calcul de la subvention; que si la région Ile-de-France soutient que l'article L. 4383 de ce même code, dans sa version issue de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014, exclut la formation continue des personnels en activité du service public régional de la formation professionnelle, ces dispositions, entrées en vigueur à compter du 1er janvier 2015, ne sont pas applicables au présent litige ;
4. Considérant, en second lieu, que la formation continue des agents hospitaliers, qui n'est pas financée par les élèves, ne constituant pas, ainsi que l'a notamment relevé la Cour de justice de l'Union européenne par une décision n° C-236/86 Humbel du 27 septembre 1988, une prestation de service au sens de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la région Ile-de-France n'est pas fondée à soutenir que le financement de cette activité mis à sa charge par les articles L. 4151-9, L. 4244-1 et L. 4383-3 précités du code de la santé publique constituerait une aide d'Etat prohibée ;
5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la région Ile-de-France n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a prononcé la décharge, au profit de l'AP-HP, de l'obligation de payer la somme de 6 698 121 euros, correspondant aux dépenses de formation continue assurée par les instituts et écoles gérés par
l'AP-HP au titre des années 2007 à 2009 ;
Sur l'appel incident de l'AP-HP :
En ce qui concerne la régularité du titre exécutoire contesté :
6. Considérant que l'AP-HP invoque, en appel comme en première instance, l'incompétence du signataire de l'acte attaqué, ainsi que la méconnaissance de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; qu'au soutien de ces moyens elle n'apporte aucun élément de droit ou de fait nouveau, susceptible de remettre en cause l'appréciation portée à bon droit par le tribunal administratif sur leurs mérites ; que, dès lors, il y a lieu, de les écarter par adoption des motifs retenus par les premiers juges ;
En ce qui concerne la prescription de la créance :
7. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 1er de la loi du
31 décembre 1968 modifiée : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis " ; qu'aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. / (...) Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance " ; qu'enfin l'article 3 de cette loi dispose : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement " ;
8. Considérant qu'aux termes de l'article R. 6145-59 du code de la santé publique : " Le directeur de l'établissement public de santé gestionnaire adresse au président du conseil régional, avant le 31 octobre de l'année précédent l'exercice auquel elle se rapporte, une demande de subvention (...) accompagnée des prévisions d'activité, (...) et de propositions de dépenses et de recettes de fonctionnement de ces écoles ou instituts ainsi que l'état récapitulatif des investissements mentionné à l'article R. 6145-58. /L'établissement public de santé tient à la disposition du président du conseil régional les documents et informations sur la base desquels la demande de subvention est établie. / Au terme d'une procédure contradictoire avec l'établissement public de santé, le président du conseil régional notifie au directeur de l'établissement le montant de la subvention de fonctionnement et d'équipement arrêtée par le conseil régional et le transmet au directeur général de l'agence régionale de santé (...). " ;
9. Considérant, d'une part, que par un courrier du 25 novembre 2011 adressé à la région Ile-de-France dans le cadre de la procédure contradictoire ayant précédé la finalisation du rapport d'audit définitif réalisé par les services du conseil régional, l'AP-HP a indiqué qu'elle " [contestait] fermement la conclusion finale du rapport selon laquelle la région estime pouvoir demander la restitution par l'AP-HP d'une somme totale de 23,3 millions d'euros " et a proposé d'autres montants que ceux retenus dans ce rapport ; que compte tenu de ses termes, ce courrier doit être regardé comme constituant une communication ayant " trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance " qui a eu pour effet d'interrompre le délai de prescription applicable à la créance se rapportant à l'année 2007, avant son expiration le 31 décembre 2011 ;
10. Considérant, d'autre part, qu'il résulte de l'instruction que si la région Ile-de-France a arrêté le montant de ses subventions annuelles conformément à la procédure budgétaire contradictoire organisée par les dispositions précitées, certaines anomalies affectant les prévisions des budgets annexes concernés ne pouvaient être connues, dans leur existence et leur ampleur, que lors de l'approbation des comptes annuels, soit au plus tard le 31 mai de chacune des années suivant cette clôture en application de l'article L. 6145-44 du code de la santé publique ; que, dès lors, les délais de prescription ont commencé à courir, pour la subvention versée au titre de l'année 2007, à compter du 1er janvier 2009, pour la subvention versée en 2008 à compter du 1er janvier 2010 et pour la subvention versée en 2009 à compter du 1er janvier 2011 ; que la créance de la région
Ile-de- France relative aux années 2008 et 2009 n'était donc pas prescrite à la date d'émission du titre exécutoire contesté le 31 mai 2013 ;
En ce qui concerne le bien fondé de la créance :
11. Considérant que la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a mis à la charge des régions, à compter de 2005, le fonctionnement et l'équipement des écoles et instituts de formation des personnels mentionnés aux articles L. 4151-7, L. 4244-1 et L. 4383-3 du code de la santé publique, lorsque ceux-ci sont publics ; que ce financement prend la forme, aux termes des articles L. 4151-9, L. 4244-1 et L 4383- 5 du même code, d'une subvention annuelle de fonctionnement et d'équipement aux organismes qui gèrent ces établissements, dont les dépenses et les ressources sont identifiées par un budget spécifique ; qu'aux termes de l'article R. 6145-12 du même code ces écoles et instituts font l'objet d'un compte de résultat prévisionnel annexe, dont les rubriques de charges et de produits sont définies par l'article R. 6145-56 ; qu'enfin l'article R. 6145-57 dispose que la subvention annuelle d'équilibre versée par la région " est calculée par différence entre la totalité des charges d'exploitation inscrites au compte de résultat prévisionnel annexe et la totalité des recettes d'exploitation autres que la subvention (...) " ;
12. Considérant que l'attribution d'une subvention par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire ; que, toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent ou de l'objet même de la subvention ;
13. Considérant qu'il résulte de la combinaison des textes précités que l'attribution de la subvention annuelle d'équilibre versée par la région à l'AP-HP n'a créé des droits au profit de celle-ci, que dans la mesure où ont été respectées les règles relatives à la détermination des prévisions de charges et des recettes d'exploitation des écoles et instituts de formation des personnels mentionnés aux articles L. 4151-7, L. 4244-1 et L. 4383-3 du code de la santé publique ;
14. Considérant qu'il résulte de l'instruction, et notamment du rapport d'audit établi
le 31 juillet 2012 par les services du conseil régional d'Ile-de-France, dont les constatations ne sont pas contestées au contentieux, que les comptes de résultats prévisionnels transmis par l'AP-HP à la région pour déterminer le montant des subventions relatives aux années 2007, 2008 et 2009 comportaient de nombreuses anomalies aboutissant notamment à la prise en compte de charges étrangères à l'activité de ces établissements, mentionnées notamment aux pages 54, 62, 74, 83, 87 et 92, et, par suite, à la surévaluation du montant des subventions versées pour ces trois années au regard des règles de calcul déterminées par les dispositions précitées du code de la santé publique ; que, dans ces conditions, la région Ile de France était fondée à poursuivre la restitution de l'excédant de subventions versé pour chacune de ces années, sans que l'AP-HP puisse utilement invoquer le bénéfice des principes relatifs au retrait des décisions créatrices de droit ;
15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions incidentes de
l'AP-HP tendant à l'annulation du titre exécutoire du 31 mai 2013 et à la décharge intégrale de l'obligation de payer qu'il met à sa charge doivent être rejetées ;
16. Considérant qu'il résulte de ce tout qui précède que la région Ile-de-France n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a prononcé la décharge, au profit de l'AP-HP, de l'obligation de payer la somme de 6 698 121 euros, correspondant aux dépenses de l'activité de formation continue assurée par les instituts et écoles gérés par l'AP-HP au titre des années 2007 à 2009 ;
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des parties le versement d'une somme sur le fondement de ces dispositions ;
DECIDE :
Article 1er : La requête de la région Ile-de-France et les conclusions incidentes de l'Assistance Publique-Hôpitaux de Paris sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions de l'Assistance Publique-Hôpitaux de Paris présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la région Ile-de-France et à l'Assistance Publique-Hôpitaux de Paris.
Délibéré après l'audience du 4 avril 2017, à laquelle siégeaient :
- M. Even, président de chambre,
- Mme Hamon, président assesseur,
- Mme d'Argenlieu, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 25 avril 2017.
Le rapporteur,
P. HAMONLe président,
B. EVEN
Le greffier,
S. GASPARLa République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et au ministre chargé de la santé en ce qui les concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 15PA03483