Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 22 novembre 2019, le 16 octobre 2020, le 30 octobre 2020 et le 26 novembre 2020, M. A..., représenté par la SCP Lyon-Caen-Thiriez, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1716141/5-2 du 11 juillet 2019 du Tribunal administratif de Paris en tant que, par l'article 4 de ce jugement, celui-ci a rejeté le surplus de ses conclusions ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 873 826 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 20 juillet 2017 et de la capitalisation des intérêts échus ;
3°) d'enjoindre au ministre de l'Europe et des affaires étrangères de produire les bases de liquidation de ses préjudices ;
4°) d'enjoindre à l'Etat de requalifier le contrat conclu avec lui depuis le 1er mars 2000 en contrat de droit public ou, à tout le moins, de lui proposer de conclure un contrat de droit public dans un délai de quinze jours, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement est irrégulier pour avoir omis de statuer sur ses conclusions tendant, d'une part, à l'indemnisation de son préjudice de carrière et, d'autre part, à l'indemnisation des troubles dans les conditions d'existence subis du fait de son maintien dans une situation illégale ;
- la décision du 6 janvier 2014 comportait un refus de lui reconnaître la qualité d'agent de droit public et de régulariser sa situation administrative, sa demande indemnitaire préalable et sa requête portaient également sur la réparation du préjudice résultant de la faute consistant à refuser de lui reconnaître la qualité d'agent de droit public et de régulariser sa situation administrative et le jugement est irrégulier pour ne pas avoir statué sur ce point ;
- la responsabilité de l'Etat, tenu de placer ses agents dans une situation régulière, est engagée à raison de cette faute ;
- il avait droit à bénéficier du statut d'agent public contractuel depuis le 1er mars 2000, avec un recrutement en France où il avait son domicile à la date de signature de son premier contrat ;
- la faute commise l'a privé du bénéfice de l'indemnité de résidence, du supplément familial et d'avantages en nature ;
- cette faute lui a fait perdre une chance sérieuse d'être intégré dans le corps des adjoints administratifs ;
- il a subi un préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 septembre 2020, le 29 octobre 2020 et le 27 novembre 2020, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés ;
- le paiement de ses indemnités et la régularisation de sa situation contractuelle sont en cours d'exécution.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique ;
- le décret n° 67-290 du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l'Etat et des établissements publics de l'Etat à caractère administratif en service à l'étranger ;
- le décret n° 69-697 du 18 juin 1969 portant fixation du statut des agents contractuels de l'Etat et des établissements publics de l'Etat à caractère administratif, de nationalité française, en service à l'étranger ;
- l'arrêté du 18 juin 1969 portant application aux agents contractuels du ministère des affaires étrangères en service dans les missions diplomatiques et les postes consulaires du décret n° 69-697 du 18 juin 1969 ;
- l'arrêté du 17 décembre 2008 modifiant l'arrêté du 18 juin 1969 ;
- le code civil ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Hamon,
- les conclusions de M. Segretain, rapporteur public,
- et les observations de Me Sarrazin, avocate de M. A....
Une note en délibéré a été présentée pour M. A... le 9 novembre 2021.
Considérant ce qui suit :
1. M. A..., ressortissant français, a été recruté par l'ambassade de France à Kiev (Ukraine) à compter du 1er mars 2000 par un contrat à durée déterminée, puis par un contrat à durée indéterminée à compter du 1er avril 2001, en tant qu'agent de droit local pour y accomplir diverses tâches administratives. Par courrier du 19 novembre 2013, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères lui a refusé la possibilité de s'inscrire à la session 2014 de l'examen réservé pour l'accès à l'emploi d'adjoint administratif de 1ère classe de chancellerie, au titre du dispositif d'accès à l'emploi titulaire prévu par les dispositions de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, au motif qu'ayant été recruté par un contrat de droit local, il n'était pas un agent de droit public éligible à ce dispositif. Son recours gracieux contre ce refus ayant été rejeté par une décision du 6 janvier 2014, il a formé le 16 juin 2017 une réclamation préalable indemnitaire, implicitement rejetée. M. A... fait appel du jugement du Tribunal administratif de Paris du 17 juillet 2019 en tant que celui-ci, après avoir condamné l'Etat, d'une part, à lui verser une somme de 4 500 euros en réparation de la perte de chance de réussir cet examen réservé et du préjudice moral subi et, d'autre part, à indemniser le préjudice résultant de la perte de pension de retraite qu'il a subie du fait de l'absence de reconnaissance du statut d'agent public, a rejeté en son article 4 le surplus des conclusions de sa demande.
Sur la régularité du jugement :
2. Il résulte de l'instruction que M. A..., qui avait sollicité la régularisation de sa situation, le 9 décembre 2013 et le 20 février 2014, en faisant valoir qu'il est un agent de droit public, a demandé expressément, dans la réclamation indemnitaire préalable adressée au ministre de l'Europe et des affaires étrangères le 16 juin 2017, puis dans ses écritures de première instance, l'indemnisation de plusieurs chefs de préjudices résultant, selon lui, des fautes que constituent non seulement le refus illégal de l'autoriser à s'inscrire à l'examen réservé ainsi que le refus illégal de l'affilier au régime de retraite français, mais également le refus illégal de régulariser sa situation administrative afin de lui octroyer, depuis le 1er mars 2000, la qualité d'agent public contractuel. M. A... est dès lors fondé à soutenir que les premiers juges, qui ont considéré que sa requête se bornait à soulever l'illégalité fautive de la décision du 6 janvier 2014 lui refusant l'inscription à l'examen réservé ainsi que la faute consistant à ne pas l'avoir affilié au régime général de l'assurance vieillesse, ont omis de statuer sur l'ensemble des moyens invoqués à l'appui des conclusions indemnitaires et à demander pour ce motif l'annulation de l'article 4 du jugement attaqué rejetant le surplus des conclusions de sa demande, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens relatifs à sa régularité.
Sur la responsabilité de l'Etat :
En ce qui concerne la recevabilité de la demande :
3. L'expiration du délai permettant d'introduire un recours en annulation contre une décision expresse dont l'objet est purement pécuniaire fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée. Dès lors que la décision refusant à M. A... l'autorisation de concourir n'est pas purement pécuniaire, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères n'est pas fondé à soulever la tardiveté de sa demande.
En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat :
4. Sauf s'il présente un caractère fictif ou frauduleux, le contrat de recrutement d'un agent contractuel de droit public crée des droits au profit de celui-ci. Lorsque le contrat est entaché d'une irrégularité, notamment parce qu'il méconnaît une disposition législative ou réglementaire applicable à la catégorie d'agents dont relève l'agent contractuel en cause, l'administration est tenue de proposer à celui-ci une régularisation de son contrat afin que son exécution puisse se poursuivre régulièrement.
5. Ainsi que l'ont définitivement jugé, faute d'appel sur ce point, les premiers juges, les contrats d'engagement de M. A... depuis le 1er mars 2000 sont régis par le décret et l'arrêté du 18 juin 1969 visés ci-dessus. Dès lors, le requérant est fondé à soutenir que le refus de procéder à la régularisation de sa situation pour lui octroyer la qualité d'agent public contractuel est constitutif d'une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l'Etat.
En ce qui concerne les préjudices :
6. En premier lieu, si M. A... soutient que le refus illégal de lui octroyer la qualité d'agent public contractuel l'a privé, depuis le 1er mars 2000, du bénéfice du supplément familial auquel ont droit ces agents, pas plus en appel qu'en première instance, alors que lui seul peut le faire, il n'établit, en se bornant à faire état de son mariage en 2006, qu'il remplirait l'ensemble des conditions pour bénéficier de ce supplément, et notamment celle relative aux ressources de son épouse sur l'ensemble de la période en litige, l'article 7 du décret du 28 mars 1967 visé ci-dessus réservant cette indemnité aux agents dont les conjoints perçoivent des revenus inférieurs à l'équivalent de l'indice brut 300.
7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 5 du décret du 28 mars 1967 : " L'attribution de l'indemnité de résidence à l'étranger est destinée à compenser forfaitairement les charges liées aux fonctions exercées, aux conditions d'exercice de ces fonctions et aux conditions locales d'existence. /Un arrêté conjoint du ministère des affaires étrangères et du ministre chargé du budget fixe, pour chaque pays et par groupe, les montants annuels de l'indemnité de résidence à l'étranger. Lorsque l'agent est recruté sur place au sens de l'article 6 du présent décret, les montants annuels de l'indemnité de résidence à l'étranger sont réduits de 85 %. (...) ". L'article 6 de ce même décret dispose que : " L'agent recruté sur place est défini par les arrêtés prévus à l'article 1er du présent décret " et enfin l'article 7 de l'arrêté du 18 juin 1969 visé ci-dessus dispose que l'indemnité de résidence à l'étranger est attribuée à ces agents " lorsqu'ils ne sont pas recrutés sur place ", l'article 9 de ce même arrêté précisant que le lieu de ce recrutement est déterminé par " le domicile de l'agent " dans les conditions prévues par les articles 102 à 108 du code civil.
8. Il résulte de l'instruction, et notamment des termes mêmes du contrat conclu entre M. A... et l'ambassade de France en Ukraine, que ce contrat a été signé le 1er mars 2000 à Kiev et qu'à la date de cette signature M. A... disposait d'une résidence privée dans cette même ville, laquelle n'était pas provisoire dès lors qu'elle est identique à celle mentionnée sur le contrat à durée indéterminée conclu le 1er avril 2001. Ni les visas délivrés par les autorités ukrainiennes à M. A..., ni les missions d'intérim qu'il a effectuées en octobre et novembre 1999 en France, ni l'avis d'imposition des revenus de l'année 1999 dont fait état M. A... ne sont de nature à établir qu'il n'avait pas établi son domicile, au sens du code civil, à Kiev à la date de signature de ces contrats, et qu'il n'a pas été recruté sur place au sens des dispositions précitées. Par suite, M. A... n'est pas fondé à soutenir que le refus illégal de lui octroyer la qualité d'agent public contractuel l'a privé, depuis le 1er mars 2000, du bénéfice de l'indemnité de résidence à l'étranger à taux plein, mais seulement à soutenir que cette faute l'a privé sur cette même période de l'octroi de cette indemnité à son montant réduit de 85 %.
9. En troisième lieu, si M. A... soutient que les fautes commises par l'Etat lui ont fait perdre le bénéfice d'avantages en nature à hauteur d'une somme de 6 000 euros, il n'établit ni même n'offre d'établir la réalité et la consistance exacte de ces avantages. Par suite, ces conclusions ne peuvent qu'être rejetées.
10. En quatrième lieu, s'il résulte de l'instruction que M. A..., qui bénéficie de bonnes évaluations sur sa manière de servir et a été admissible au concours interne pour l'accès à l'emploi d'adjoint administratif de 1ère classe de chancellerie au titre de l'année 2015, en ayant été classé deuxième sur la liste complémentaire, a perdu une chance sérieuse de réussir l'examen réservé pour l'accès à l'emploi d'adjoint administratif de 1ère classe de chancellerie du fait du refus illégal de l'autoriser à s'y inscrire au titre de l'année 2014, il n'est pas fondé à soutenir que le préjudice qui en résulte serait supérieur à la somme de 3 000 euros allouée par les premiers juges.
11. En cinquième et dernier lieu, il résulte de l'instruction que M. A..., qui a été placé dans une situation irrégulière pendant une très longue période par le refus persistant du ministre de l'Europe et des affaires étrangères de le placer dans une situation régulière, a subi un préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence dont il est fondé à demander la réparation à hauteur de la somme de 3 000 euros.
12. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... est fondé à demander l'annulation de l'article 4 du jugement attaqué et la condamnation de l'Etat à lui verser, en sus des indemnités déjà définitivement allouées, l'indemnité de résidence à l'étranger à laquelle il avait droit en qualité d'agent contractuel de droit public depuis le 1er mars 2000, au montant réduit de 85 %. L'état de l'instruction ne permettant pas de fixer le montant de l'indemnité supplémentaire ainsi due à M. A..., il y a lieu de renvoyer au ministre de l'Europe et des affaires étrangères pour qu'il soit procédé à sa liquidation.
13. M. A... a droit aux intérêts sur la somme mentionnée au point 12 à compter de la date de réception de sa première demande, soit le 20 juin 2017, et à la capitalisation de ces intérêts à compter du 20 juin 2018.
Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :
14. Dans l'hypothèse où l'administration a illégalement refusé de régulariser la situation d'un agent contractuel, en méconnaissance des droits qu'il tient de son contrat de recrutement, le juge administratif statuant sur le recours indemnitaire de l'agent, s'il constate que le préjudice perdure à la date à laquelle il se prononce, peut, en vertu de ses pouvoirs de pleine juridiction et lorsqu'il est saisi de conclusions en ce sens, enjoindre à la personne publique en cause de mettre fin à cette illégalité.
15. Il résulte de l'instruction qu'à la date du présent arrêt, le préjudice subi par M. A... du fait de l'illégalité de sa situation contractuelle perdure, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères ne lui ayant pas proposé la régularisation de son contrat ainsi qu'il l'avait annoncé dans ses dernières écritures. Dans ces conditions, en l'absence de toute circonstance faisant obstacle, à la date du présent arrêt, à cette régularisation, il y a lieu d'enjoindre au ministre de proposer à M. A..., dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, de conclure un contrat de droit public dont les stipulations sont conformes, y compris en ce qui concerne l'indice de rémunération correspondant aux fonctions occupées, à l'ensemble des dispositions applicables du décret et de l'arrêté du 18 juin 1969 visés ci-dessus. Dans les circonstances de l'espèce il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.
Sur les frais liés à l'instance :
16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : L'article 4 du jugement n° 1716141/5-2 du 11 juillet 2019 du Tribunal administratif de Paris est annulé.
Article 2 : L'Etat est condamné à verser à M. A... une somme de 3 000 euros ainsi que l'indemnité de résidence à l'étranger dans les conditions fixées au point 8 du présent arrêt. M. A... est renvoyé devant le ministre de l'Europe et des affaires étrangères pour qu'il soit procédé à la liquidation de cette indemnité.
Article 3 : Les indemnités mentionnées à l'article 2 porteront intérêts au taux légal à compter du 20 juin 2017. Ces intérêts seront capitalisés pour produire eux-mêmes des intérêts à compter du 20 juin 2018.
Article 4 : Il est enjoint au ministre de l'Europe et des affaires étrangères de proposer à M. A..., dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, de conclure un contrat de droit public dans les conditions mentionnées au point 15.
Article 5 : L'Etat versera à M. A... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A... est rejeté.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et au ministre de l'Europe et des affaires étrangères.
Délibéré après l'audience du 9 novembre 2021, à laquelle siégeaient :
- M. Jardin, président de chambre,
- Mme Hamon, présidente assesseure,
- Mme Jurin, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 janvier 2022.
La rapporteure,
P. HAMONLe président,
C. JARDINLa greffière,
C. BUOT La République mande et ordonne au ministre de l'Europe et des affaires étrangères en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 19PA03721