Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 19 octobre 2015, 14 juin 2016 et 3 avril 2017, la Caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de Nouvelle-Calédonie (CAFAT), représentée par Me F..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1400475 du 19 juin 2015 du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ;
2°) de mettre à la charge de M. B... la somme de 4 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- c'est à tort que le Tribunal a annulé la décision contestée pour irrégularité de la procédure conduite par un chef de service incompétent pour ce faire, dès lors que ce moyen présentait un caractère inopérant, que la procédure a été diligentée par le service du contrôle médical et non par le chef de ce service et qu'en tout état de cause, premièrement, ce vice de procédure relève de la théorie des formalités impossibles, deuxièmement, cette nomination d'un chef de service intérimaire était régulière parce que nécessaire à la continuité du service public et, troisièmement, les actes pris par ce chef de service intérimaire sont valides en application de la théorie du fonctionnaire de fait ou de la théorie des circonstances exceptionnelles ;
- les autres moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 mars 2016 et 7 mars 2017, M. B..., représenté par MeE..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 400 000 F CFP (3 352 euros) soit mise à la charge de la CAFAT au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les moyens soulevés par la CAFAT ne sont pas fondés ;
- ses droits de la défense, tels que garantis par l'article 56 de la convention médicale de 2006 conclue entre les organismes de protection sociale de Nouvelle-Calédonie et le syndicat des médecins libéraux de Nouvelle-Calédonie, n'ont pas été respectés, dès lors que la consultation de son dossier lui a été refusée, de même que la possibilité d'être entendu et assisté par un conseil devant le comité médical paritaire ;
- la décision contestée, qui n'est cosignée par aucun autre organisme, a été prise par la CAFAT seule en méconnaissance des stipulations de l'article 54-2 de la convention médicale de 2006 ;
- la décision contestée ne lui a pas été notifiée dans son intégralité ;
- la décision contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que ses observations n'ont pas été prises en compte, qu'il n'a pas été entendu par le comité médical paritaire, qu'il n'a pas été tenu compte de la circonstance qu'il avait tiré les enseignements des observations qui lui avaient été faites et qu'il avait amendé sa pratique, que les modalités d'utilisation des ordonnances bi-zone suscitent dans le milieu médical de profondes controverses et que cette décision ne mentionne pas en quoi il aurait utilisé les ordonnances bi-zone dans des conditions non conformes.
Par un mémoire, enregistré le 12 septembre 2017, la Nouvelle-Calédonie, représentée par la Selarl DetS Légal, conclut à ce qu'il soit fait droit à la requête présentée par la CAFAT et, en conséquence, à l'annulation du jugement attaqué et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- c'est à tort que le Tribunal a annulé la décision contestée pour irrégularité de la procédure conduite par un chef de service incompétent pour ce faire ;
- les autres moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi organique n° 99-209 et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999, relatives à la Nouvelle-Calédonie,
- la délibération modifiée n° 490 du 11 août 1994 du congrès de la Nouvelle-Calédonie portant plan de promotion de la santé et de maîtrise des dépenses des soins sur le territoire de Nouvelle-Calédonie,
- la délibération modifiée n° 214/CP du 15 octobre 1997 du congrès de la Nouvelle-Calédonie relative au contrôle médical des régimes d'assurance maladie des travailleurs salariés et de l'aide médicale,
- la convention médicale conclue le 3 juillet 2006 entre les organismes de protection sociale de Nouvelle-Calédonie et le syndicat des médecins libéraux de Nouvelle-Calédonie,
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Bernard,
- les conclusions de M. Sorin, rapporteur public,
- et les observations de Me Especel, avocat de la Nouvelle-Calédonie.
Considérant ce qui suit :
1. Par la présente requête, la CAFAT demande l'annulation du jugement du 19 juin 2015 par lequel le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a annulé la décision, prise le 22 octobre 2014 par les organismes de protection sociale, prononçant à l'encontre de M. B..., médecin généraliste à Bourail, une sanction de cinq mois de suspension de conventionnement dont deux mois avec sursis ainsi qu'un remboursement des prestations et produits prescrits et pris en charge à tort par les organismes.
Sur les conclusions de la CAFAT dirigées contre le jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article 54.2 de la convention médicale du 3 juillet 2006 susvisée : " En cas de manquements répétés aux règles conventionnelles à caractère essentiellement médical, notamment : (...) non-respect des règles de formulation des ordonnances et d'utilisation du bi-zone, (...) le service du contrôle médical adresse au médecin concerné, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par courrier remis en mains propres contre émargement, un courrier d'avertissement lui rappelant la ou les règles qu'il n'a pas observées. / En cas de nouveau non-respect de dispositions à caractère médical par le médecin après la réception du courrier d'avertissement, le contrôle médical lui communique le relevé de ses constatations par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par courrier remis en mains propres contre émargement, avec copie aux membres du comité médical paritaire. / Par dérogation aux dispositions des deux alinéas ci-dessus, le service du contrôle médical communique au médecin sans délai le relevé de ses constatations lorsque ledit médecin a déjà fait l'objet, dans les douze mois précédents, d'un avertissement pour non-respect des dispositions à caractère médical. / Le médecin dispose d'un délai d'un mois à compter de la date de communication du relevé des constatations pour présenter ses observations éventuelles ou être entendu à sa demande par le comité ; il peut se faire assister par un avocat ou par un confrère de son choix. / Le comité donne son avis dans un délai d'un mois à compter de la date de remise des observations du médecin ou de la date de son audition. Lorsque les explications apportées par l'intéressé ne sont pas jugées satisfaisantes, le comité transmet à la CAFAT, dans le respect du secret médical, le dossier du médecin accompagné d'un rapport motivé. La CAFAT et au moins un second organisme signataire gestionnaire d'un régime de base décident alors de l'éventuelle sanction selon la gravité des manquements appréciée par le comité. / (...) ".
3. En vertu des stipulations précitées de l'article 54.2 de la convention médicale du 3 juillet 2006, la procédure d'enquête, d'avertissement et de constat relève de la compétence du service du contrôle médical et non du chef de ce service. Dès lors, la circonstance que M. D... A...aurait irrégulièrement été nommé chef de ce service est sans conséquence sur la régularité de la procédure. En outre, M. A... était, en sa qualité de médecin conseil, compétent pour signer les divers actes de cette procédure. Ainsi, les actes de la procédure diligentée à l'encontre de M. B... ne sont pas entachés d'irrégularité. Au surplus, il ne ressort nullement des pièces du dossier que l'irrégularité de la nomination du chef du service du contrôle médical aurait privé M. B... d'une garantie ou aurait été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise par les organismes de protection sociale.
4. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le Tribunal administratif s'est fondé sur ce que la procédure ayant conduit au prononcé de la sanction critiquée aurait été menée par un chef de service incompétent pour annuler la décision litigieuse.
5. Il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. B... tant devant le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie que devant elle.
En ce qui concerne le respect du contradictoire :
6. M. B... soutient que ses droits de la défense, tels que garantis par l'article 56 de la convention médicale de 2006 qui prévoit que " Le médecin peut se faire assister par un avocat ou par un confrère de son choix ", n'ont pas été respectés, dès lors que la consultation de son dossier lui a été refusée, de même que la possibilité d'être entendu et assisté par un conseil devant le comité médical paritaire.
7. Il ressort des pièces du dossier que le service du contrôle médical de la CAFAT a adressé à M. B... un courrier daté du 20 mars 2014, notifié le 3 avril suivant. Ce courrier rappelle que le service a procédé à l'analyse de l'activité de M. B... et cite l'article 49.3 de la convention médicale de 2006 relatif à l'ordonnance bi-zone, puis les articles 54 et 55 sur les sanctions applicables au non-respect de l'utilisation de telles ordonnances. Ce courrier rappelle ensuite le contenu des courriers d'avertissement adressés à M. B... les 23 avril 2012 et 5 avril 2013 (et indique joindre ces courriers). Enfin, ce courrier cite les stipulations de l'article 54.2 de la convention médicale prévoyant qu'à réception, M. B... disposera d'un délai d'un mois pour présenter ses observations éventuelles ou " être entendu à sa demande par le comité " et qu'il pourra se faire assister par un avocat ou par un confrère de son choix. Contrairement à ce que soutient M. B..., il ressort de ses termes mêmes que ce courrier et ses annexes (qu'il appartenait à M. B...de demander si elles n'étaient pas jointes) constituent la communication du relevé des constatations du service du contrôle médical prévu par l'article 54.2 précité de la convention médicale et étaient, par suite, de nature à faire courir le délai d'un mois prévu par ces stipulations. Or, il est constant que M. B... n'a présenté aucune observation et n'a pas non plus demandé à être entendu par le comité médical paritaire dans le délai qui lui était imparti pour ce faire. Néanmoins, par courrier du 23 mai 2014 et par courriel du 26 mai 2014, M. B... a été invité à présenter ses observations audit comité le 3 juin suivant. Le conseil de M. B... a sollicité, par courriel du 28 mai 2014, le report de cette séance, ce qui lui a été refusé. Ni M. B... ni son conseil ne se sont présentés devant le comité médical paritaire.
8. Il ressort ainsi des pièces du dossier que seul le report de la date de son audition devant le comité médical paritaire a été refusé à M. B.... Tout d'abord, contrairement à ce que soutient M. B..., le courriel du 2 juin 2014 refusant ce report n'annule nullement sa convocation à l'audition du lendemain. Ensuite, si M. B... n'a reçu sa convocation que quelques jours avant la date de cette audition, il avait toutefois connaissance depuis deux mois de l'ensemble des griefs qui lui étaient faits ainsi que de la possibilité de présenter ses observations. Enfin, il ressort des stipulations précitées de l'article 54.2 de la convention médicale qu'une telle audition n'est pas de droit et que M. B... ne l'avait pas demandée dans le délai qui lui était imparti pour ce faire. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. B... aurait demandé à consulter son dossier. A cet égard, par son courriel du 28 mai 2014, le conseil de M. B... se borne à demander le report de l'audition en arguant de ce qu'il venait seulement d'être saisi et devait prendre au préalable connaissance du dossier. Ce courriel ne sollicite donc nullement de la CAFAT la communication du dossier de M. B.... Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut de respect des droits de la défense de M. B... doit être écarté comme manquant en fait.
En ce qui concerne la signature et la notification de la décision en litige :
9. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, conformément aux stipulations précitées de l'article 54-2 de la convention médicale de 2006, la décision contestée a été cosignée par plusieurs organismes gestionnaires d'un régime de base. Le moyen tiré de ce que cette décision aurait été prise par la CAFAT seule doit donc être écarté comme manquant en fait.
10. D'autre part, la circonstance que l'intégralité de la décision contestée, et plus particulièrement sa page de signature, n'a pas été notifiée à M. B... est sans incidence sur sa légalité dès lors que cette circonstance est postérieure à l'adoption de la décision. Le moyen doit donc être écarté comme inopérant.
En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur d'appréciation :
11. Aux termes de l'article 49.3 de la convention médicale du 3 juillet 2006 susvisée : " Le médecin utilise obligatoirement l'ordonnance bi-zone lorsqu'il établit une prescription prévue dans le protocole de soins approuvé par le contrôle médical. De même, il utilise obligatoirement l'ordonnance bi-zone lorsqu'il établit, au cours d'une même séance, une prescription prévue dans le protocole de soins approuvé par le contrôle médical et une prescription relative à une affection intercurrente. / Le médecin ne porte dans la partie supérieure de cette ordonnance que les prescriptions d'actes, d'examens ou de médicaments prévus dans le protocole de soins approuvé par le contrôle médical. Les prescriptions non prévues audit protocole sont inscrites dans la partie basse de l'ordonnance bi-zone et remboursées au patient dans les conditions habituelles de l'assurance maladie. / (...) / Les prescriptions relatives à une affection intercurrente sans rapport avec la ou les longue(s) maladie(s) ayant entraîné la prise en charge à 100% sont obligatoirement portées sur la partie inférieure de l'ordonnance ".
12. Il ressort des pièces du dossier qu'en 2011, la CAFAT a lancé une étude sur le respect des règles de prescription des ordonnances bi-zone. Cette étude a porté sur les neuf médecins prescrivant le plus de produits pharmaceutiques. Pour chacun, quatre cents ordonnances sélectionnées de manière aléatoire ont été analysées par des pharmaciens et médecins conseils. M. B... a été identifié comme le médecin ayant le plus fort taux d'anomalies, celui-ci s'élevant à 41 %, alors que le deuxième taux d'anomalies s'élevait à 12 %. Par courrier du 11 janvier 2012, notifié le 18 janvier suivant, M. B... a été informé des anomalies constatées et de leur cause. Ce courrier indiquait qu'un fichier listant chacune des anomalies constatées était joint. M. B... a alors été reçu le 27 mars 2012 par les médecins conseil en charge de l'enquête. Par un courrier d'avertissement du 23 avril 2012, notifié le 7 mai suivant, M. B... a été informé que le défaut de respect des prescriptions afférentes aux ordonnances bi-zone au cours du 1er semestre 2011 était confirmé, qu'une nouvelle étude serait diligentée et qu'il s'exposerait à une sanction en cas de nouveau défaut de respect de ces règles. Un an plus tard, par courrier du 5 avril 2013, notifié le 16 avril suivant, M. B...a été informé de ce qu'une nouvelle étude de ses prescriptions pharmaceutiques avait été menée et de ce que de nouvelles anomalies avaient été relevées s'agissant toujours du respect des règles d'utilisation de l'ordonnance bi-zone. Il ressort du fichier joint à ce courrier que 41,9 % de la totalité des ordonnances délivrées par M. B... au cours de la période allant de septembre 2011 à juin 2012 comportaient des anomalies au regard des règles précitées (seules trente-cinq ordonnances sur les cent-cinquante-sept comportant des anomalies étant antérieures au 18 janvier 2012, date à laquelle M. B... a reçu le courrier du 11 janvier 2012 précité). M. B... a répondu, par courriel du 21 mai 2013, en évoquant des " erreurs de manipulation informatique " sans plus de précision et en indiquant que " la plupart du temps il s'agit effectivement d'un décalage dans le temps entre l'aggravation ou une nouvelle pathologie et l'information qui vous parvient ". Par courrier du 26 août 2013, notifié le 27 septembre suivant, M. B... a été informé de ce qu'une nouvelle analyse, plus étendue, de son activité allait être diligentée. S'agissant uniquement de la prescription de produits pharmaceutiques, l'analyse à mis en évidence la persistance, pour la période allant du 1er juillet 2012 au 30 avril 2013, d'anomalies dans 18,9 % de la totalité des ordonnances délivrées par M. B... au cours de cette période (soit 41,7 % des dossiers de longue maladie examinés).
13. Pour soutenir que la décision qu'il conteste serait entachée d'une erreur d'appréciation, M. B... fait tout d'abord valoir que la procédure menée de 2012 à 2014 ne lui a pas permis de présenter utilement ses observations et que les observations qu'il a adressées au service du contrôle médical n'ont pas été prises en compte. Il résulte toutefois de ce qui a été dit aux points 7, 8 et 12 ci-dessus que ces arguments ne sont pas fondés. Ils sont en outre inopérants au soutien du moyen tiré de l'erreur d'appréciation, de même que l'argument tiré de ce que la décision contestée ne mentionnerait pas en quoi il aurait utilisé les ordonnances bi-zone dans des conditions non conformes. M. B... fait également valoir que les règles d'utilisation de l'ordonnance bi-zone sont difficiles à respecter dans la pratique et " suscitent dans le milieu médical de profondes controverses ". Il ressort toutefois de ce qui a été dit au point précédent que le taux d'anomalies affectant les prescriptions de produits pharmaceutiques de M. B... était exceptionnellement élevé comparé à celui de ses confrères. Ce taux ne peut donc s'expliquer par une interprétation trop stricte par la CAFAT des règles applicables en la matière ou par l'existence de difficultés générales de mise en oeuvre, lesquelles sont rencontrées par l'ensemble de ses confrères. Il ressort également de ce qui a été dit au point précédent que ce taux d'anomalies ne s'est que peu amélioré postérieurement au 18 janvier 2012, date à laquelle l'intéressé a reçu le premier courrier l'informant de l'existence de ces anomalies et de leur cause. A cet égard, en se bornant à produire les fichiers listant les anomalies constatées succinctement annotés de sa main, M. B... n'apporte pas de commencement de preuve sérieux de ce que les taux d'anomalies relevés par la CAFAT seraient erronés. Le moyen tiré de l'erreur d'appréciation ne peut donc qu'être écarté.
14. Il résulte de tout ce qui précède que la CAFAT est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a annulé la décision prise par les organismes de protection sociale le 22 octobre 2014 prononçant une sanction à l'encontre de M. B....
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
15. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la CAFAT, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. B... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... le versement de la somme que la Nouvelle-Calédonie demande sur le fondement des mêmes dispositions. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... le versement de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la CAFAT et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1400475 du 19 juin 2015 du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie est annulé.
Article 2 : La demande présentée par M. B... devant le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ainsi que ses conclusions présentées en appel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la Nouvelle-Calédonie est rejeté.
Article 4 : M. B... versera à la CAFAT une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la Caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de Nouvelle-Calédonie (CAFAT), à M. C... B... et au président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.
Délibéré après l'audience du 15 février 2018, à laquelle siégeaient :
- M. Lapouzade, président de chambre,
- M. Luben, président assesseur,
- Mme Bernard, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 8 mars 2018.
Le rapporteur,
A. BERNARDLe président,
J. LAPOUZADE
Le greffier,
C. POVSELa République mande et ordonne au Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
2
N° 15PA03836