Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés les 10 septembre 2015 et 18 janvier 2016, l'ASSOCIATION FORMATION GESTION ET DEVELOPPEMENT (AFGED) et M. et Mme A...B..., représentés par MeC..., demandent à la Cour :
1° d'annuler ce jugement ;
2° de condamner l'Etat à verser à l'AFGED une somme de 1 554 242,14 euros en réparation du préjudice causé par l'arrêté n°2014-1895 du 23 juillet 2014 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a prononcé la fermeture définitive et le retrait d'agrément de l'établissement " La Maison des titis doudous " à Drancy, assortie des intérêts légaux et de leur capitalisation à l'échéance d'une année ;
3° de condamner l'Etat à verser à M. et Mme A...B...une somme respective de 6 274,11 euros et 9 205,78 euros au titre des troubles subis dans leurs conditions d'existence, assortie des intérêts légaux et de leur capitalisation à l'échéance d'une année ;
4° de verser à l'AFGED et à M. et Mme A...B...une somme de 5 000 euros au titre du préjudice moral ;
5° de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros par requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- à supposer que les rapports de visite des 17 octobre 2013 et 6 février 2014 puissent être regardés comme des injonctions, ils ne sauraient fonder la décision attaquée car ils ont été rendus en l'absence du médecin de la PMI en violation de l'article L. 2324-2 du code de la santé publique ; que le rapport du 6 février 2014 n'a été communiqué qu'au mois d'août ; que le préfet ne saurait en tout état de cause invoquer l'urgence et ne pouvait, aux termes de l'article L. 2324-3 du code de la santé publique, prononcer une fermeture immédiate que de façon provisoire et non définitive ; que les insuffisances reprochées sont dénuées de tout fondement au regard des motifs de la décision, les faits dénoncés étant matériellement inexacts ;
- un préjudice est né pour la période allant du 11 août au 10 septembre 2014 correspondant à la notification de l'ordonnance de suspension par le juge des référés ;
- le préjudice lié à la perte de recettes est calculé sur la base du chiffre d'affaires mensuel après déduction des achats courants soit 94 435 euros ;
- le préjudice de perte de clientèle lié au non renouvellement des conventions avec les autorités publiques, est évalué sous forme de chiffre d'affaires à développer sur douze mois soit 830 521 euros ;
- la perte d'image et le préjudice moral s'élèvent pour l'AFGED à 50 000 euros ;
- les troubles dans les conditions d'existence des gérants dus au stress s'élève à 5 000 euros pour chacun.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Margerit,
- les conclusions de Mme Orio, rapporteur public,
- et les observations de Me C...pour l'AFGED et M. et MmeB....
Une note en délibéré présentée par l'ASSOCIATION FORMATION GESTION ET DEVELOPPEMENT (AFGED) et M. et Mme A...B...a été enregistrée le 18 septembre 2017.
1. Considérant que par un arrêté du 23 juillet 2014, pris en application de l'article L. 2324-3 du code de la santé publique, le préfet de la Seine-Saint-Denis a décidé la fermeture totale et définitive de l'établissement associatif de multi-accueil collectif " la maison des titis doudous ", géré à Drancy par l'ASSOCIATION FORMATION GESTION ET DEVELOPPEMENT (AFGED), à compter de la notification de l'arrêté ; que par un jugement n° 1407726 du 19 décembre 2014, devenu définitif, le Tribunal administratif de Montreuil a annulé cet arrêté, après que le juge des référés en ait suspendu l'exécution par une ordonnance n°1409085 du 31 octobre 2014 ; que l'association requérante ainsi que ses gérants, M. et Mme A...B..., ont demandé au Tribunal administratif de Montreuil de condamner l'Etat à réparer le préjudice résultant de l'adoption de l'arrêté du 23 juillet 2014 ; que, par un arrêté en date du 2 juillet 2015, ce tribunal a rejeté la requête ; que l'AGFED et M. et Mme A...B...relèvent régulièrement appel de ce jugement ;
Sur la régularité du jugement :
2. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative " La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L. 731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l'audience a eu lieu ou s'est poursuivie hors la présence du public. / Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. (...) " ; que, toutefois, la circonstance qu'un arrêt ait omis de viser un mémoire n'est, par elle-même, pas de nature à vicier la régularité des arrêts attaqués dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que ces écritures n'apportent aucun élément nouveau auquel il n'aurait pas été répondu dans les motifs ; qu'en l'espèce, il résulte de l'instruction que le mémoire du 18 mars 2015, enregistré le jour-même, et communiqué le 19 mars 2015, non visé par le jugement attaqué, revoyait à la hausse les montants demandés par les requérants tout en soulevant de nouveaux postes de préjudices, et apportaient donc des éléments nouveaux que le tribunal a omis de tenir compte ; que l'AFGED et autres est, par suite, fondée à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité ; qu'il y a lieu de statuer, par la voie de l'évocation, sur les conclusions indemnitaires présentées par l'AFGED devant le Tribunal administratif de Montreuil ;
Sur la responsabilité de l'Etat :
3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes des dispositions de l'article L. 2324-3 du code de la santé publique dans sa rédaction en vigueur : " Lorsqu'il estime que la santé physique ou mentale ou l'éducation des enfants sont compromises ou menacées : 1° Le représentant de l'Etat dans le département ou le président du conseil général peut adresser des injonctions aux établissements et services mentionnés au premier alinéa de l'article L. 2324-1 ; 2° Le représentant de l'Etat dans le département peut adresser des injonctions aux établissements et services mentionnés aux alinéas 2 et 3 de l'article L. 2324-1. Dans le cas où il n'a pas été satisfait aux injonctions, le représentant de l'Etat dans le département peut prononcer la fermeture totale ou partielle, provisoire ou définitive, des établissements ou services mentionnés à l'article L. 2324-1, après avis du président du conseil général en ce qui concerne les établissements et services mentionnés aux deux premiers alinéas de cet article. La fermeture définitive vaut retrait des autorisations instituées aux alinéas 1 et 3 de l'article L. 2324-1. En cas d'urgence, le représentant de l'Etat dans le département peut prononcer, par arrêté motivé, la fermeture immédiate, à titre provisoire, des établissements mentionnés à l'article L. 2324-1. Il en informe le président du conseil général. " ;
4. Considérant que toute illégalité est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, sous réserve qu'elle ait été à l'origine d'un préjudice direct et certain ; qu'il est constant que l'arrêté du 23 juillet 2014 a été annulé par un jugement du Tribunal administratif de Montreuil du 19 décembre 2014, devenu définitif, au motif que le préfet avait méconnu l'article L. 2324-3 du code de la santé publique en décidant de la fermeture de la crèche sans avoir préalablement adressé à l'association des injonctions de prendre des mesures destinées à assurer la sécurité des enfants ; que le jugement du 2 juillet 2015 attaqué considère que l'arrêté du 23 juillet 2014 ayant été pris au motif de nombreux manquements commis par l'AFGED, le préfet aurait pris la même mesure de radiation s'il n'avait pas omis d'enjoindre à cette dernière de prendre des mesures correctives, et que la faute commise par l'administration n'est donc pas à l'origine du préjudice ; que, toutefois, l'objectif du pouvoir d'injonction donné au préfet de prendre des mesures étant de permettre à la structure concernée d'améliorer sa situation, les premiers juges n'ont pu estimer que le préfet aurait pris la même décision de fermeture s'il avait adressé à l'AFGED les injonctions prévues par les dispositions de l'article L. 2324-3 précitées sans commettre d'erreur de droit ; que la faute consistant à avoir omis une telle formalité doit au contraire être regardée comme étant à l'origine de préjudice de l'AFGED, qui n'a pu prendre les mesures lui permettant d'échapper à la fermeture ;
5. Considérant, en second lieu, que pour rejeter la requête de l'AFGED, le tribunal s'est fondé sur la gravité des manquements reprochés à la crèche, lesquels ont été regardés par lui comme suffisamment graves pour justifier sa fermeture ;
6. Considérant, toutefois, s'agissant du motif tiré de l'absence de certains documents de nature éducative et sécuritaire, que si le préfet soutient que les rapports de visite font état de l'absence de documents obligatoires portant sur la procédure d'évacuation en cas d'urgence, sur la procédure médicale, sur la vérification des portes coupe-feu, de l'éclairage de sécurité et de l'alarme, il ressort du rapport de visite du 27 décembre 2012, consécutif à la visite du 18 octobre 2012, que les protocoles d'urgences, les protocoles médicaux et le protocole d'évacuation étaient élaborés et affichés dans les locaux ; que si le rapport de visite du 2 juillet 2014 consécutif à la visite du 6 février 2014, mentionne qu'il faut prévoir de revoir les protocoles d'urgence et de conduite à tenir en cas de problème de santé, c'est uniquement en raison du fait qu'ils sont certes affichés mais non datés ; qu'enfin, en ce qui concerne les portes coupe-feu, l'éclairage de sécurité et l'alarme, si ce même rapport indique que les vérifications ne sont pas notées sur le registre, il ressort des pièces du dossier qu'une vérification des blocs autonomes d'éclairage de sécurité a été effectuée le 18 septembre 2013 ; que le motif retenu par le préfet manque donc en fait ;
7. Considérant, par ailleurs, s'agissant du motif tiré du déficit d'encadrement et du fort " turn over " au sein de la crèche, il ressort des pièces du dossier que, d'une part, le déficit d'encadrement mentionné dans le rapport du 2 mars 2012 invoqué par le préfet, qui ne le produit pas malgré la mesure d'instruction faite en ce sens le 23 avril 2017, n'est mentionné par aucun des rapports suivants, et que, d'autre part, si, sur les 30 salariés de la crèche, dont 9 personnels dirigeants, entre mars 2012 et octobre 2013, seuls 9 salariés sont restés inchangés, et entre mars 2012 et les licenciements d'octobre 2014 seuls 4 salariés sont restés inchangés, il ne résulte pas de l'instruction que ce turn-over serait supérieur à la moyenne nationale ; que, par ailleurs, en ce qui concerne l'incident du 24 mars 2014, au cours duquel une auxiliaire de puériculture a donné un yaourt à un enfant intolérant au lactose qui bénéficiait d'un protocole d'accueil individualisé (PAI), il ne résulte pas de l'instruction qu'il aurait été lié à un déficit d'encadrement ou au turn-over, l'auxiliaire de puériculture concernée étant employée depuis 2012 ; que le motif retenu par le préfet manque donc en fait ;
8. Considérant, de plus, s'agissant du grief tiré des mauvaises conditions d'hygiène et de sécurité, s'il est constant que les rapports de visite comportent tous de nombreux reproches, ces derniers ne sont pas les mêmes d'une visite à l'autre ; que le rapport du 27 décembre 2012, consécutif à la visite du 18 octobre 2012 indique notamment que " les observations faites lors de la visite du 28 juin 2012 sur le plan de la sécurité et de l'hygiène ont été prises en compte, des travaux ont été réalisés pendant la fermeture de la structure durant l'été 2012 " ; que le seul problème établi est le désordre de certaines pièces, notamment des pièces n'accueillant pas d'enfants ;
9. Considérant, enfin, que le dernier grief fait à l'établissement est tiré de ce qu'il n'a pas pris les mesures adéquates pour corriger la situation ; que, toutefois, ainsi qu'il a été dit, il appartenait à la seule administration, titulaire d'un pouvoir d'injonction, de définir et de prescrire des telles mesures ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la mesure de fermeture définitive valant retrait d'agrément de la crèche, laquelle n'avait jamais reçu d'injonction ni fait l'objet de fermeture temporaire, était manifestement disproportionnée au regard des manquements établis, lesquels soit manquent en fait, soit sont d'une importance secondaire, soit résultent d'une faute individuelle commise par un salarié ;
11. Considérant, ainsi qu'il a été dit, que dès lors qu'il n'est pas établi que le préfet aurait pris la même décision s'il avait respecté la procédure d'injonction prévue par l'article L. 2324-3 du code de la santé publique précité, le lien de causalité entre l'arrêté illégal du 23 juillet 2014 et les préjudices subis par l'AGFED est établi ;
Sur la détermination des préjudices :
12. Considérant que l'association requérante soutient avoir subi une perte de recettes en aout 2014, durant le mois de fermeture ayant précédé l'annulation de l'arrêté du 23 juillet 2014, la destruction du fonds de commerce, la perte de son local, la perte de sommes devant être affectées au remboursement des subventions allouées, des licenciements de personnel ; qu'elle soutient également que ses gérants, M. et MmeB..., ont subi une perte des salaires ;
13. Considérant toutefois que pour attester de ces préjudices, l'association requérante se borne à fournir des évaluations faites par un cabinet d'expertise comptable et d'audit mandaté par elle ; qu'il ressort par ailleurs de l'instruction qu'elle a été placée en liquidation judiciaire par un jugement du 1er octobre 2015 ayant permis la désignation d'un mandataire judiciaire, les gérants de l'association ayant quant à eux fait l'objet d'un licenciement pour motif économique ; que dans ce contexte, en l'absence de données financières et comptables non contestées sur l'état du fonds, les perspectives éventuelles de reprise d'activité, et sur la nécessité de reversement des subventions touchées aux organismes concernées, ainsi que, s'agissant des préjudices allégués par les épouxB..., en l'absence de données sur les éventuels revenus de remplacement touchés par ces derniers, la Cour ne dispose pas, en l'état de l'instruction, des éléments lui permettant de se prononcer sur le montant des préjudices invoqués ;
14. Considérant qu'aux termes de l'article R. 621-1 du code de justice administrative : " La juridiction peut, soit d'office, soit sur la demande des parties ou de l'une d'elles, ordonner, avant dire droit, qu'il soit procédé à une expertise sur les points déterminés par sa décision. La mission confiée à l'expert peut viser à concilier les parties " ;
15. Considérant qu'il y a dès lors lieu, avant de statuer sur la présente requête, d'ordonner une expertise aux fins de fournir à la Cour tous les éléments de nature à lui permettre d'apprécier quel est le montant exact de ces derniers ; qu'en outre, et conformément aux dispositions précitées de l'article R. 621-1 du code de justice administrative, l'expert pourra concilier les parties ;
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du 2 juillet 2015 du Tribunal administratif de Montreuil est annulé.
Article 2 : Il sera, avant de statuer sur la requête de l'AGFED et autres, procédé par un expert, désigné par le président de la Cour, à une expertise avec mission de :
- déterminer si l'AGFED a subi une perte de recettes durant le mois d'août 2014 ;
- déterminer l'état du fonds de commerce, en précisant s'il a été cédé et si l'activité a été reprise, et en apportant tout élément permettant de déterminer le préjudice lié à la destruction du fonds de commerce ;
- déterminer le coût des licenciements de personnel de l'AGFED ;
- déterminer si les subventions touchées par l'AGFED ont été reversées à l'Etat et à la Caisse d'allocation familiales ;
- déterminer le montant des pertes de salaires des époux B...à compter du mois de février 2015, en précisant le montant des éventuels revenus de remplacement touchés par ces derniers ;
- faire, le cas échéant, toute constatation utile.
Article 3 : L'expert aura également pour mission de concilier les parties.
Article 4 : L'expert accomplira sa mission dans les conditions prévues par les articles R. 621-2 à R. 621-14 du code de justice administrative. Il prêtera serment par écrit devant le greffier en chef de la Cour. L'expert déposera son rapport au greffe de la Cour en deux exemplaires et en notifiera copie aux parties dans un délai de trois mois suivant la prestation de serment.
Article 5 : Les frais d'expertise sont réservés pour y être statué en fin d'instance.
Article 6 : Tous droits et moyens des parties, sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt, sont réservés jusqu'en fin d'instance.
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N° 15VE02992